英国的政府采购制度

第一节　英国的政府采购制度

英国是世界上最早施行政府采购制度的国家之一。1782年，英国设立文具公用局，该部门的建立，为政府采购的组织管理模式和政府采购法规制度的建设奠定了基础。

世界上大多数国家在国家行政管理方面都有成册的法律文件，即“成文法”，汇编在公法或行政法文本中，其中包括“政府采购法”(在有些国家被称为“公共合同法”或“公共采购法”)。政府采购法将政府采购的基本原则、政府采购的机构和组织办法、政府采购当事人的权利和义务等问题，规定并编辑在一个书面文件中。而英国的宪法形式是“不成文”，有关政府采购制度和法令都是分别由各类法案、判决和宪法性习惯来加以规定，而不是规定在一个宪法文件里。

一、政府采购的基本程序

从决策程序上看，各政府部门的政府采购都实行自我决策。各部门完全可以根据本部门的需要进行采购。各部门在采购决策中受到两方面的制约:一是这些部门所有采购的商品和服务都必须在财政部授权支出的范围之内;二是他们的所有支出都必须向议会负责。

财政部通过预算确定收入和借款需求，对未来三年中每年的公共支出做一个“总额控制”，并在各部门支出和应急备用资金之间做出总额控制的分配建议，并以此向议会提出资金要求，在每年的“公共支出咨询”中得到解决。下院通过投票批准预算，议会进一步通过“拨款条例”赋予各政府部门支出拨款的正式权力。

政府部门的所有支出都要得到议会授权是一条基本原则。如果有必要，政府部门可通过“补充预算”得到更多资金，但只能专款专用。各部门的支出都要受现金总额的限制，而且只能在资金划拨的财政年度之内支出。在“总额控制”的前提下，政府部门的少部分支出可在法律规定的范围内一次性使用。每个部门都有一名会计官员，他主要负责公共财政秩序和法规，同时保证财政支出周全合理，物有所值。根据政府会计条例，会计官员们必须关注财政部颁布的《采购政策指南》和《采购实施指南》。

各部门的支出受议会“全国账户委员会”的监控，该委员会得到由“部门审计员兼总审计长”领导的“全国审计办公室”协助。部门审计员兼总审计长享有高度的独立权，既有权决定审计程序及方式，也有权进行一些属于其职能范围的检查，有权决定其向议会所做报告的内容，有权对财政资金使用是否经济有效进行检查。检查目的之一是政府支出在采购中是否做到“物有所值”。

综上所述，政府采购是在政府政策、预算控制、个人责任和议会监控的前提下进行的。

除此之外，英国的政府采购发展还受到其他一些因素的影响，主要有:

(1)采购行为的职业化程度提高。

(2)政府通过公共部门行为的私有化提高资金使用效率，将原先在内部承包的项目或战略性订购转为向市场招标，公开竞争。

(3)在政府的私人融资优先制度中，各部门主要采购以资产为基础的服务，而不是资本性资产。

(4)其他公私合伙形式的发展，如合资经营或公共部门赞助私人部门项目。

二、政府采购的基本原则

政府部门和其他公共机构采购商品和服务都必须做到“物有所值”。“物有所值”就是所采购的物品总成本和质量上都必须能满足使用者的要求。

在政府采购中“物有所值”主要是通过竞争来实现的。根据有关法律，政府各部门在进行采购时可以自行决定最符合合同要求的竞争形式，要以最合理的价格采购自己需要的商品和服务。而且，有效的政府采购还能激发供应商之间的竞争，推动更高级竞争的进一步形成，从而有利于未来的采购，使之更加“物有所值”。竞争是政府采购的一条核心原则。

政府不会通过政府采购去追求社会或其他政治目标。但政府部门却可以自由地根据各自政策环境选购友好合作方的产品，同时拒绝与不友好的供应商的往来，拒绝同犯有严重职业犯罪行为或经济状况不佳的供应商做生意。

政府鼓励采购方消除不利于小公司参与竞争的障碍，但并不意味着歧视大公司。地方优惠政策并不存在，但对于经过注册登记的残疾人工厂，情况有所不同。他们在投标合同时，出价可以低于欧共体规定的最低价，享有优先中标的机会。

三、政府采购的基本方式与周期

政府采购的基本方式可以概括为:(1)精心挑选供应商，要求他们以各自的生产产量、产品规格和生产执行情况进行竞争性投标;(2)对于以价格为主要因素又相对较容易些的合同，各部门采取公开招标方式，让任何对合同感兴趣的供应商都参加投标竞争;(3)对于较复杂的合同，如私有经济项目，则应采取协商和竞争投标相结合的方式进行;(4)对于少数极为复杂的合同，则只采取有竞争性的协商谈判方式;(5)对于极廉价的采购或极例外的特殊情况，采取单方投标的方式;(6)投标后再协商的方式，这种方式可以更好地用好资金和改进合同细节，对买卖双方都有好处。

过去，政府采购要求通过各种采购中心进行。而现在，各部门的权力大得多了，可以自由决定是否通过采购中心为各部门和其他公共机构签订采购初步协议。

政府采购职业化在以下方面具有重要特征:政府部门参与了计划决策、项目确立、购买及合同管理的全过程;严格履行规定程序、各部门责任明确及内外审计公开，最大限度地防止不合理或不道德行为的发生，确保最大限度地“物有所值”。

最近，政府采购制度的一个新发展是在采购中引进政府采购卡的做法。使用政府采购卡，采购人员可以在授权范围内下订单时用采购卡支付。政府采购卡的使用，由于免去许多票据而可以节省巨大的开支，同时还可确保向供应商及时付款。

政府各部门的采购必须执行英国即期付款标准，在他们签订的合同条款中必须包括这样一条:要求供应商在与其承包人签订的合同中写明即期付款的条款。

对于合同期限没有特别的限定，但它们必须有一个符合合同目的的恰当期限。合同的条款模式多种多样，没有人为的硬性限制性规定。

四、政府采购的法律法规

英国的政府采购的法律法规大致包括如下内容:

(1)一般合同与商业法律。

(2)法定职责，如遵守国际条例。

(3)专门法律规定，如对行贿受贿或不公正合同条款的处理。

(4)旨在消除国别歧视、增强欧洲单一市场内商品和服务自由流动的欧共体条约及规定。

(5)世贸组织政府采购协议和其他国际协定，欧盟是这些签订协约方之一。

(6)法律先例，特别应包括这样一个案例:英国上诉庭曾认为一个考虑恰当提呈标价的公共机构违反了默认合同，按这种合同一切损失都应获得赔偿。也就是说，上诉庭认为在合同裁决过程中还存在一个默认合同。

五、政府采购的范围与职责

政府采购政策是针对政府各部门及其机构提出的，同时也要求政府采购职责范围内的其他机构加以遵循。例如:政府各部门可以为非部门机关的活动提供资金，其财务备忘录必须提出资金使用的明确目标，政府采购必须实现物有所值。

政府采购的主要支出部门有:

1.国防部

2.社会保险部及救济机构

3.卫生部及全国卫生服务机构

4.环境、交通部及地区部门

5.教育及就业部

6.内政部，包括监狱服务机构

7.内陆税务局

8.海关及国内货物税收总署

9.北爱尔兰办公室、苏格兰办公室及威尔士办公室

在很大程度上，财政部授权的支出可在一定范围内使用，但在大项目和特殊项目上的支出通常需要同财政部经费小组协商。

在财政部门通常有一个采购牵头人，他负责制订部门采购政策以使物有所值。采购牵头人要向高级官员和各部部长提出建议，说明如何在部门内部组织采购，哪些合同需要中央的鉴定，以及应该采取何种采购技术等。在财政部的领导下还安排采购牵头人交流经验，解决一些共同问题。

同时，财政部在对部门支出管理上采取了更战略的方法，即对所有现金限额加以控制，其重点在于强调对部门活动的评估而不是对为这些活动的开展而进行的采购。这种做法早在1984年就已明确。政府采购实施方案需要发展和改善以达到和私营部门的最佳实施方案相配。最近，财政部组建了一个负责购买的中央单位，即重新命名的采购实施小组，其目的是为了吸取私营部门的专门知识和在政府内促进最佳实施方案。它的部分职员是文职人员，部分职员是来自私营部门的职员。这个小组已为部门里的采购人员提出了一系列指导。

采购实施发展小组和采购政策制订单位同驻一地，采购政策制订单位在国内政策、商务谈判、英国履行和运用欧共体及国际义务，乃至对来自欧洲委员会的垂询做出一致答复和对在欧洲法庭之前采取程序进行调整等方面都起了牵头人的作用。

财政部内还有一些单位对政府采购事务有业务关系，这些部门包括私人融资单位，它处理关于私营融资项目的政策和实践问题，并组成特别工作组，组员是从私营部门抽出的临时文职人员。特别工作组对专为私营融资项目所提的特别提案进行审查，确保项目可行。