推进省以下财政体制改革怎么改

五、结论和建议

基于以上分析，我们得到以下基本结论:

1.实行“省管县”财政改革后，无论是湖北省52个县(市)还是从湖北、山东、吉林3省中选取的100个样本县(市)，它们的经济稳定发展、人均GDP较快增长;大部分样本县(市)的就业率提高;产业结构得到不同程度的优化与调整。

2.从2003年到2006年，实行省管县财政改革的县(市)的标准财政健康指数的平均水平较基准年都有较大提高。这表明改革后县(市)财政运行的基础普遍加强、社会经济环境得到改善，为县级财政向稳定、健康的方向发展创造了有利条件。

3.改革后，样本县(市)的实际财政健康指数的平均水平经历了一个先下降、后上升的过程。这表明改革后县级财政收入不能满足均等化服务需要的状况曾一度严重化，随后逐步好转，向财政健康运行的方向发展。实际上财政健康水平下降的具体原因是:农业税改革减少了县级财政收入;改革没有在省、县之间科学划分收入和支出责任，也没有建立对县级财政进行监督、指导和管理的有效机制。

应当指出，由于改革尚未建立保证县级财政自立的制度规范，改革成效估计主要来自上级财政对县级财政的资助——使县级政府能够有所作为。也就是说，省管县财政改革的作用可以简单地归结为“断奶”(对地市)和“供奶”(对县)机制;而由于供奶中主要靠县级政府的自觉性(而不是制度)去推动县域社会经济发展，所以，若不完善财政制度、提供制度保障，很难说县级政府的这种自觉行为能够长期持续下去。

总之，实践证明省管县财政改革是必要、及时的，其作用是完全值得肯定的。但鉴于改革中仍存在一些问题和不足，我们提出以下建议:

1.全面推进省管县财政改革并注意完善制度规范

在目前各地试点的基础上全面推行省管县财政改革。并注意进一步完善改革措施，具体包括:(1)完善地方财政收入和服务支出制度。明确规定县(市)的财政负担率和服务支出责任，建立提供均等化服务的制度，促使县(市)级政府和财政规范运作、积极提供本地公共服务;并以此作为省级财政监督、管理的基础，解决省级财政面对数十个市、县财政的管理问题。(2)建立保证基本服务均等化的转移支付安排。建立省对县(市)转移支付的合理制度——可运用财政健康指数分析中确定服务支出需要的方法，以全省县级政府提供地方公共服务的人均支出为基准并根据各县(市)的价格和环境因素加以调整，计算县(市)提供均等服务的支出规模，再对照各县(市)的实际财政收入水平来确定转移支付额。(3)在适当时机推进地方分税制改革，划分省与市、县的税种和收入。1994年分税制改革划分了中央和省级财政的收入，但未能在地方推行，应在深化“省管县”财政改革中完成这一任务，可以考虑在明确规定县级财政负担率和服务支出责任、建立省对县的转移支付机制并且能够大体保证县级财政健康运行的条件下，及时地实行地方分税制改革。

2.在省管县财政改革的基础上开展“省管县”行政改革

对于已开展省管县财政改革的省份，除应进一步完善改革措施、建立保证县级财政自立的制度规范外，还应在适当的时候开始“省管县”行政体制改革。在现行的“市管县”行政体制下，县(市)依然受市(地)的制约，包括人事、发展规划、审批和其他行政管理权限，这样可能存在行政体制和财政体制上的不协调和摩擦。首先，省管县财政改革后市(地)不再集中和占用县级财力，而对一些要由地市提供配套资金的县级项目，市(地)也不愿意承担配套责任。其次，由于市(地)仍负责全市域的行政管理责任，要对全市域的经济社会事业发展进行规划部署，但因县(市)财政直接归属省财政管理，故存在统一规划与财力保证实施的矛盾;同时，省管县财政改革后，市(地)在提供市域性(即跨县域)公共品和公共服务上出现困难，也影响市域性公共品的供给。最后，由于人事权、审批权和行政管理权未作相应调整，县(市)经济社会和财政发展客观上仍受到市(地)政府的约束，在地方发展和利益的博弈中，县(市)作为下级往往只能做出让步。因此，为了彻底消除市(地)对县(市)政府的掣肘，应开展“省管县”行政体制改革，省级政府应直接负责对县级党、政主要负责人的任免和监督管理，让市(地)与县(市)成为完全并行的政府层级(实现地方政府体制的扁平化)，使市(地)与县(市)在地方治理中合理分工:即市(地)致力于地方大、中城市的公共服务提供和社会经济发展;县(市)致力于县域城镇和广大农村地区的公共服务提供和社会经济发展。

3.根据各地的具体情况，进一步完善“乡财县管”改革

本书没有具体分析“乡财县管”改革的情况，但县级财政的运行状况客观上也反映了“乡财县管”改革的情况。“乡财县管”改革对于规范乡镇财政和乡镇政府的行为显然是必要的，但是，由于“乡财县管”后大部分乡镇处于照看日常事务的状态，县级财政承担了从县、乡镇到村的管理费用和提供县内各种公共服务的责任，这对县级财政的健康发展无疑具有牵制和影响。我们在一些县的实际调查中发现，一些有资源优势和区位优势的乡镇确有较大的发展潜力。为了发挥它们提供农村基本公共服务的作用和积极性，同时缓和县级财政的公共服务提供的压力，应鼓励它们自主发展，成为相对独立的基层财政层级，而不应搞“一刀切”。

4.积极探索省级财政管理的机制和分地区协调的方法

实行省管县财政改革后，省级财政部门由原来面对十几个市财政部门一下变成面对几十个市、县财政部门，统筹管理的难度和协调成本明显增大。以往一些省级财政部门经常召集市级财政部门开会部署和研究工作，改革后若非十分必要，一般不轻易召开全系统的会议。信息处理、监督与协调管理自然也很难到位。因此，在推进省管县财政改革的过程中，除了要完善地方财政制度，建立明确合理的市、县收入规定和支出标准，让市、县财政基本自主和自律以外，还应考虑在省级政府和财政部门内设立“地区协调部”，由副省长和副厅长挂帅，按地域片区对市、县进行协调和监督管理。同时，也应鼓励同一地域片区的市、县在平等的基础上开展自主性协调与合作，建立地区性协调会议与磋商机制。当然，这必须以完全的(财政和行政的)“省管县”改革到位作为前提。

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