冷战后世界石油体系的权力结构和互动模式

第四节　乱世之治：冷战后世界石油体系的权力结构和互动模式

进入后冷战时代，特别是国际油价在2001年开始上涨之后，世界石油体系再度进入权力变化的活跃期。挑战者从体系外围聚集到半外围，从不同角度对权力中心发起挑战，挑战者与现状维持者的权力/利益冲突构成世界石油政治舞台上最精彩的戏码。体系出现前所未有的混乱局面，权力法则始终是决定体系发展方向的基本准则。半外围扩大化、权力分散化、中心多元化和多维复合相互依赖，构成了冷战后充满变化杂乱无章的世界石油体系的特征。

一、现状挑战者与体系半外围的扩大化

在国际关系理论中，现状国（the status quo）和修正国（the revisionist）几乎是司空见惯、约定俗成的概念，以至于找不到明确而权威的界定。美国学者江亿恩（Alastair Iain Johnston）在分析中国是否为现状国的论文中，为此专门讨论了判断标准问题。在他看来，现实主义学者中罗伯特·吉尔平对此有较为深入的思考。吉尔平给出了三项评判标准，即国家领导人对某个特定规则的言行和态度、对全球或区域性权力分配的言论或行为、对威望等级的评价和反应。修正国在这三方面都寻求根本性改变。但江亿恩认为，这些标准并不足以对一个国家与现存国际体系的关系做出正确判断。他在此基础上进行了修正，从两个方面——行为体对国际机制的态度和对于己不利的权力分配状况的态度与行为——给出了五项判断指标。分别是：（1）不参加国际机制；（2）参与国际机制，但是不接受该机制的规范；（3）即使参与国际机制而且暂时遵守规则，一旦有机会则试图改变这些规则和规范；（4）寻求国际体系中物质权力分配的根本改变这一观念根深蒂固；（5）行为体专注于实现权力的再分配，并将军事力量视为决定性的重要工具。⁽⁸²⁾

笔者据此认为，判断世界石油体系中权力核心之外的行为体是现状维持者还是修正者，应遵循的主要标准是：第一，不参与能源体系中的国际组织，如欧佩克、能源宪章（Energy Charter）、国际能源署等；第二，即使参加有关国际能源组织，但并不接受组织规则；第三，即使参与和暂时遵守组织规则，但是总在伺机改变组织规则；第四，对体系既有权力结构感到不满，试图改变体系的权力分配；第五，将武力作为改变权力对比实现权力再分配的重要手段。以上五点可以归结为两个方面，一是对能源国际组织的态度与行为，另一是对体系中权力和利益分配的态度与行为。

冷战后，最想和最能改变世界石油体系权力结构的国家非俄罗斯莫属。能源对于俄罗斯不仅仅是收入来源，更是战略工具，但是俄罗斯的权力资源尚不足以构造一个符合自己利益的能源体系。俄罗斯的权力资源和现实权力的关系显得忽远忽近——作为能源大国，其能源收入取决于国际油价。其权力资源的现实状况和政府行为的关系也显得扑朔迷离——作为资金技术的寻求者，俄罗斯政府却对外国石油公司态度强硬。本章第二节已对能源超级大国俄罗斯的权力资源及其局限性进行了详细分析，但是这种分析只能对其在石油体系中权力地位做出静态的判断，尚不足以回答俄罗斯是否为世界石油体系的修正国，对现状的态度是遵守服从，挑战颠覆，还是被动接受，并寻求变革。因此还需要依据上述衡量标准来分析俄罗斯与体系现状的关系，对其态度、言论、行为进行综合考察。

第一，俄罗斯对国际能源组织的参与情况和态度。在当前几个重要的能源国际组织中，俄罗斯目前只是能源宪章的成员国。但是，俄罗斯对能源宪章的态度并不积极，尽管政府1994年就签署了能源宪章组织条约，杜马却至今一直没有批准生效。作为石油出口大国，俄罗斯及其前身苏联都不是石油输出国组织的成员。俄罗斯甚至要在石油输出国组织之外组建天然气输出国组织（即天然气欧佩克）。

第二，俄罗斯对当前能源体系中权力和利益分配的态度。自战后世界石油体系建立以来，石油的计价和交易货币一直是美元，这是美元霸权在能源体系中的体现，并决定石油利益的最终受益者是美元发行者——美国。可以说，石油交易货币的主导权就是石油利益的分配权。俄罗斯能源的储量、产量和出口量均居世界前列，但在世界石油体系中仍处于权力核心之外，特别是对国际石油定价机制毫无发言权，其石油收入受到国际油价和美元波动的双重制约。俄罗斯是世界石油体系中重要的能源生产国和第二大石油出口国，但也是能源收益分配中的弱国，在能源体系中的权力地位落后于能源实力。为此，俄罗斯政府从多方面采取措施加强对能源的控制，以保护自身利益，如能源国有化、启动以卢布计价的俄罗斯石油交易所、努力建立“石油卢布”等。因此俄罗斯在能源问题上与其他行为体发生多次矛盾和纠纷，如与乌克兰的天然气价格争端、与英国石油公司的经营权争端、与欧盟的纳布库（Nabucco）天然气管道争端、对美元采取挑战姿态等。

第三，俄罗斯对于采用军事手改变权力地位的态度。虽然冷战结束后，俄罗斯尚未直接诉诸武力解决与西方的矛盾，但是对于能源安全构成直接威胁的事件，军事手段仍是俄罗斯政府首要和有效的选择，平息车臣叛乱就是一个典型事例。而在能源之外的国际争端中，俄罗斯也会毫无顾忌地使用军事力量，如2008年8月与格鲁吉亚在阿布哈兹和南奥赛梯问题上发生军事冲突。

综上可见，俄罗斯对于世界石油体系的很多规则感到不满，并尽可能地利用石油、天然气、武力等多种手段，争夺定价权、资源控制权和运输自主权，获取更多权力和利益。由此可以断定，俄罗斯是体系中的不满者。

但如前文所述，在很大程度上，由于自身权力资源的局限，以及体系的外部环境中存在多种不利因素削弱或制约了俄罗斯挑战的效果，因此俄罗斯并不能随心所欲地使用权力资源实现战略意图，其挑战尚不足以从根本上改变世界石油体系的现有权力结构。尽管俄罗斯想要建立“石油卢布”，挑战“石油美元”，但是俄罗斯对石油美元地位的不满与其挑战能力之间存在很大差距。美元作为战后石油交易货币，源于美国和美元霸权地位。挑战交易货币的地位也就等于挑战美元霸权。俄罗斯显然还没有这个能力，随着金融危机的深入发展，俄罗斯已经大大淡化了挑战石油美元的政治诉求。

俄罗斯作为强势产油国进入世界石油体系，改变了产油国的构成，其挑战现状的势头带动了其他不满现状的弱势产油国，如伊朗、委内瑞拉等，对石油外资采取强硬姿态，对石油金融体系提出抗议。伊朗和委内瑞拉是俄罗斯之外另外两个对现状不满的潜在挑战者。但它们在挑战能力方面明显逊于俄罗斯，因此也无法改变世界石油体系的权力结构。现状挑战者倘若挑战成功，世界石油体系的结构无疑会发生变革；否则，这些国家就只能给体系制造不稳定因素。俄罗斯、委内瑞拉等国发起的石油再国有化运动，显然没有改变世界石油体系中的权力利益分配关系，只是给世界石油的投资和生产带来了不确定性，给石油市场造成了一定的混乱。而且，反过来，资金和产量的不确定性最终也给产油国自身的利益带来了伤害。无论鼓噪以欧元作为石油交易货币，并将外汇储备换成欧元的伊朗，还是竭力炮制“石油卢布”的俄罗斯，由于美元贬值、美元与欧元汇价的波动以及油价猛跌等原因，石油财富都在大幅减少，抗击石油美元的能力明显减弱。

俄罗斯、伊朗、委内瑞拉等国与其说是世界石油体系的修正者，不如说是世界石油体系中不稳定因素的制造者或捣蛋者。作为捣蛋者，它们在体系中的位置只是从外围跳了出来，进入外围和中心之间的半外围地带。至少从目前来看，现状挑战者的出现扩大了石油体系的半外围，但并没有改变体系结构。挑战者对体系现状的不满态度，无疑增加了体系的不稳定性。由此可以推断，未来的世界石油体系在出现半外围扩大化的同时，不安定因素也随之增加。半外围与中心之间的摩擦将会更加频繁，现状挑战者与现状维持者之间的较量与冲突将会有所增多。

二、现状维持者与体系核心的再界定

国际石油公司和发达消费国作为世界石油体系的核心，是现存体系结构的主要捍卫者。但它们并不是被动的现状维持者，而是积极的结构塑造者。两者都在试图以自己最强大的权力资源，尤其是技术，对世界石油体系权力结构的核心内涵进行再界定。

国际石油公司的权力韧性经过历次危机的洗礼已逐步形成，并在此次油价变动和金融危机中突出表现出来。国际石油公司的资源韧性在石油国有化之后得到发展，掌握雄厚资金、尖端技术以及世界市场，是其同产油国和国家石油公司合作与竞争的资本。国际石油公司对油价变动的韧性源于全球一体化的经营模式和稳健灵活的经营策略。在应付低油价、金融危机等方面，国际石油公司的承受能力远胜于俄罗斯、伊朗、委内瑞拉等体系的不满者。当部分石油国家在考虑如何利用资源权力挑战体系结构的时候，国际石油公司已开始将发展重心进一步转向了新能源技术的开发。在不久的将来，国际石油公司与石油国家之间的权力差距会因此再度拉大。

经历多次能源和经济危机之后，发达消费国保障能源供应安全的能力也得到锻炼和提高。发达国家已经建立起充足的石油战略储备，能源多元化战略已是众多消费国能源政策的核心内容。据国际能源署的石油安全年报，其成员国拥有41亿桶的石油储备，相当于122天的进口量。⁽⁸³⁾ 2005年卡特琳娜飓风造成美国原油生产中断，炼油设备损毁，但国际能源署成员国通过从战略储备中调出5 950万桶原油和成品油供应世界市场，⁽⁸⁴⁾有效缓解了飓风影响。能源多元化不仅意味着能源产地的多元化，更重要的是实现能源种类的多元化，减少石油等化石燃料的使用。比如，欧盟计划到2020年使可再生能源的比重达到20%，其中生物燃料占交通能源的10%，而且部分欧洲国家（如奥地利）可再生能源的比例已经超过20%，减少对石油等不可再生能源的依赖将是欧盟能源消费的基本趋势。

发达消费国在治理能源依赖方面越来越游刃有余。发达消费国长期降低能源依赖最有效的途径是能源技术改革。特别是，美国在2008年金融危机和经济衰退中开启的能源技术革命寓意深远。世界最大的能源消费国美国在此次经济危机之前尚无大刀阔斧的能源改革措施。此前美国解决能源需求的办法，借用奥巴马的话，可以说是“用十九世纪和二十世纪的技术来解决二十一世纪的问题”。在解决经济危机和新总统入主白宫之际，美国政府终于在恢复经济的一揽子方案中郑重地提出能源改革计划。在《美国的新能源》计划中，新一届美国政府提出了开发可再生能源、提高能效、发展低碳经济等主张。其中主要包括在2030年之前减少石油消费35%、开发美国国内的石油和天然气资源、发展新能源和节能等举措。2009年2月17日，奥巴马总统签署了《美国经济复苏和再投资法案》（the American Recovery and Reinvestment Act）。法案的第一目标就是投资新能源、清洁能源和节能技术的研发与运用，并提倡改变能源使用方式。正如外界所评论的，美国正在实施的是一场以绿色能源为起点，具有工业革命意义的改革。从长远来看，能源改革必然会降低对不可再生能源的需求，同时增加可再生能源的自我供应能力，这对世界石油体系结构的影响可能超过现状不满者的挑战。

发达消费国的能源改革旨在改变能源结构，降低不可再生能源在能源消费中的比重，提高基于科技创新的新型能源的使用比例。随着这一增一减的变化，世界石油体系将发生实质性的权力再分配。技术层面的革新将成为发达消费国和国际石油公司新的权力来源。与传统的资源性权力相比，新能源这一新的权力资源不是来源于地下的自然资源，而是来源于知识、创新和财富。掌握新能源技术的行为体将是未来世界石油体系权力核心的主体。换言之，只有拥有最新的技术、最强的金融和最好的制度的行为体才能成为未来世界石油体系的权力中心。世界石油体系的权力再分配将不再是传统资源的重新分配，而是在新能源技术层面上的权力分配，即权力分配的核心内容是新能源技术而不是资源。

我们可以粗略地描绘一副未来世界石油体系的结构图：国际石油公司和发达消费国一方面位于权力中心，掌握新能源技术和财富的分配，掌握通往获得新能源的通道，另一方面由于从对不可再生能源的依赖中极大地解脱出来，从而更能随心所欲地摆布资金和传统技术的流向。因此，当石油等化石燃料资源濒临枯竭，当能源的内涵从化石燃料过渡到以可再生能源为主角的时代，那些垄断了新能源技术的国家及其能源公司将成为能源世界的主宰，发达消费国和国际石油公司仍将固守权力中心。或许新能源技术的拥有者才是石油体系最“货真价实”的修正者，因为它们按照自己的能力重新定义了能源权力的核心内容。

三、权力分散化、中心多元化和多维复合相互依赖

冷战后世界石油体系权力结构的重构，其实是在两个相对的方向上进行的。一是发达消费国和石油巨头加紧扩大资源的势力范围，另一是来自反方向上的产油国加强对资源的控制，或者说是新一轮的资源国有化运动。产油国及其国家石油公司与消费国以及国际石油公司之间的竞争较量成为世界石油体系结构波动中的主要议题。

国际政治的现实在很大程度上仍是一个权力世界，是一个在很多领域仍旧由权势而非观念决定政治格局和利益分配的世界。在关于石油的政治经济领域，这一原则体现得尤为透彻。在战略、政治和经济意义上，石油资源对于不同的行为体具有不同的含义。对于发展中产油国而言，石油武器的政治意义锐减，与冷战时期相比，非自然灾害造成的石油供应中断事件明显减少（见表6.3）。发展中产油国利用石油资源实现政治目的的可能性越来越小，石油对于它们而言主要是政府的收入来源，甚至可能是招致致命打击的祸根之一。沙特阿拉伯和伊拉克的状况就是两个相反的典型案例，它们再一次证明发展中产油国对美国采取顺从还是对抗态度，是影响国家命运的重要因素。对于强势产油国俄罗斯来说，油气资源固然是增加国民收入的重要依靠，但更是一种政治资本，是获取权力、提高国家地位、实现战略目标的主要手段。对于发达消费国，尤其是美国而言，天然的能源资源（石油和天然气）具有重要的战略意义。在美国的战略选择中，军事力量对于加强控制世界其他地方的油气资源仍然至关重要。石油掌握在谁的手中，不发达产油国，还是强势产油国，抑或美国，其战略价值存在天壤之别。冷战结束后，与美国有关的战争，无一例外地与控制和争夺资源有关。至于国际石油公司，石油资源既不是可有可无，也不是不可或缺。与其他行为体相比，国际石油公司更能超越对资源的依赖。

表6.3　冷战后主要石油供应中断事件

资料来源：IEA，Oil Supply Security：emergency response of IEA countries 2007，Paris 2007，p.19。

由于石油的商品化和交易方式的市场化，石油已经从一个被国际石油公司高度垄断，以及生产和供应高度稳定的战略物资，演变为一种具有战略意义的世界性商品。做为一种商品，石油的权力意义不再仅仅从行为体对它的占有和控制中体现出来。也就是说，石油作为一种权力资源，对不同所有者具有不同的政治含义，但是无论不同行为体如何利用石油资源，石油的权力意义最终都要通过市场来展现。市场自有其变化的逻辑，市场法则是不以任何行为体的意志为转移的，任何行为体都不能凌驾其上。例如，二十世纪七十年代末期以及整个八十年代，世界石油市场的供求关系都朝有利于消费国的买方市场转变，产油国尤其是大多数欧佩克成员国的影响力在市场法则的作用下遭到分解和消散，往昔的权威日渐式微。因此，对大多数产油国来说，收回或强化石油主权未必保证它们能够在世界石油体系中获得绝对的领导地位，市场比资源的力量更强大。没有任何一个行为体能够逾越世界石油市场的规制，受到市场惩罚就意味着权力的削弱，只有在符合市场规则的前提下才有可能实现权力资源的效用最大化。继而，由于石油期货市场的形成和不断发展，石油进一步演变为一种世界性的金融商品，并成为投机活动的重点目标。石油价格与美元的币值、消费者心理预期以及投机活动等因素息息相关，石油的交易货币关系到国际金融体系的稳定。而且石油的供应和价格问题一向属于主要消费国的国家安全范畴，因此石油的权力含义还有安全层面的维度。随着石油权力含义的拓展和细化，石油不再是单纯的商品，而且还具有金融、战略、安全层面的权力意义，石油体系中行为体的权力基础已不仅包括军事实力和对资源的所有权，还有石油定价权，掌握的资金、技术等物质性权力，以及把握和利用市场的能力。

权力的分散化对应着石油的权力层次，行为体在不同的权力层次上分别拥有自身的优势，而每个权力层次又都有各自的权力中心，权力中心多元化基本上与权力分散的结果相契合。在资源层面，产油国拥有石油的主权，因此产油国，尤其是欧佩克是资源的权力中心。在生产要素层面，国际石油公司占据生产的核心地位，因此，国际石油巨头是生产的权力中心。在金融层面，金融体系的主导国、国际石油公司以及具备相当资金实力的期货公司处于优势，因而金融层面的权力中心是美国和石油巨头。在安全层面，具备绝对军事实力的国家无疑占据这一层次的权力制高点，因此美国是安全层面的权力中心。因此，世界石油体系的权力分散在不同的层次上，每个层次都有不同的行为体充当其权力中心。

由于石油在世界石油体系中具有多维度的权力意义，因此行为体围绕石油而形成的相互依赖不仅是不对称的和复合的，而且也是多层次的。按照石油的权力维度，我们可以区分出不同主题的相互依赖关系。一是在资源层面上，石油作为一种燃料商品形成供需或买卖关系上的相互依赖（石油的生产和消费存在地域上的错位而形成的供需关系）。二是在生产层面上，不发达产油国对石油收入的依赖与自身其他权力资源的有限性，导致不发达产油国与国际石油公司以及发达消费国在生产要素上的相互依赖。三是在金融层面上，石油交易的结算方式与世界金融体系主导国的霸权地位存在相互依赖。四是在安全层次上，由于石油是一种战略性商品，因此产油国的局势以及政权与某些消费国的能源安全存在相互依赖。

相互依赖的复合性体现为不同层次的相互依赖之间相互联系。比如产油国利用石油资源的所有权与国际石油公司在开采条款上进行讨价还价，反过来，国际公司也可以抓住产油国依赖石油资源作为最主要财政收入这一弱点进行反击，这样在相互依赖的资源层面和要素层面便建立起了某种联系。同理，美国动用最精良的武装颠覆了威胁其石油和金融安全的伊拉克萨达姆政权，这是其利用军事优势摆脱或降低资源依赖这一弱势以及获得石油安全的例证，从而将安全、金融层次上的相互依赖与资源层次的相互依赖联通起来。总之，任何一方都可以利用在某个层次上的优势来弥补在其他层次上的缺陷，或作为在其他问题层次上的谈判筹码，这种方式在《权力与相互依赖》一书中被称为“联系战略”（linkage strategy）。⁽⁸⁵⁾

不过，联系战略在石油问题领域的使用情况与基欧汉和奈的观察结果存在一些差别。基欧汉和奈认为，在复合相互依赖的情势下，经济实力或军事实力强大的国家，利用其总体支配地位获取在弱势问题上的主导权的传统做法，已经难以奏效，军事力量的作用和地位下降了。在复合相互依赖的环境下，强国的行为受到更多限制，这些限制力量包括来自政治经济社会的多个方面，如国内利益、各类国际行为体等，而弱国在这方面受到的限制反而有可能更少。基欧汉和奈更加担忧“无法防止贫弱国家把无关的问题联系起来考虑”，因为贫弱国家常常用这种手段从“富强国家获得让步或附带补偿”。⁽⁸⁶⁾但在石油的相互依赖领域中，情况并不尽然。虽然弱国有机会利用联系战略，如使用石油武器，⁽⁸⁷⁾但是强国惩罚弱国的手段更强硬有力，军事作用依然相当重要。联系战略不完全是属于弱国与强国斡旋时独有的工具。在石油政治中，除了不发达产油国利用石油武器的案例外（而且石油武器成功的几率非常之低），我们还能经常看到霸权国在石油资源问题上往往更倾向于穷兵黩武，利用军事力量获得和增强在能源资源上的支配权和控制权。