公共项目与政府投资项目

1.2.3　公共项目与政府投资项目

1.公共项目

到目前为止，对公共项目的界定并不统一。

（1）从社会公益性角度界定公共项目。侯祥朝等（2004）指出公共项目的“公”是指追求社会公益，私人项目的“私”是指追求经济利益，公共项目与私人项目的根本区别不是政府部门与私人部门的区别，而是追求公共利益与个人利益的区别^[27]。E.S.萨瓦斯认为公共工程不等于政府部门工程，公共工程也不排斥私人资金参与，但是即使是使用私人资金兴建的公共工程项目也不能看成是私人项目，因为公共项目由于其社会公益性，即使是私人资金参与或发起，仍然需要政府等公共部门的参与、合作，所以有了“公私合作伙伴关系”（PPP）的概念^[28]。

（2）从公共投资角度界定公共项目。公共投资一般被界定为由中央和地方政府投资形成的固定资产的投资，并以此区分财政消费性支出。政府作为投资主体，其投资往往被限定在特定的公共服务领域，因此有时公共投资也被称为政府投资。这里的投资是指实物资产投资，即用于增加物质资本存量的支出流量。但是随着投资概念扩大到人力资本的形成，蔡一珍（2001）采用广义投资概念将政府的公共投资分为三个方面：政府用于形成基础设施等公共工程物质资本的支出流量；政府用于教育方面的人力资本形成的支出流量；政府用于研究与发展方面促进技术进步的公共支出流量^[29]。可见，公共项目（固定资产投资）投资是公共投资中重要的组成部分之一，因此，公共项目就可以认为是通过公共投资形成的物质资本，包括街道、公路、机场、公交、供水系统、下水道等基础设施^[30]。

（3）国外对公共项目的界定。在国外发达国家对于公共项目的界定基本上是指“公共部门项目”（Public Sector Projects）。所谓公共部门（公共机构）是指中央政府（或地方各级政府）等公共事务机构。一般而言，这些公共项目的资金直接由政府财政供给或法定代理机构控制其资金的使用。公共部门项目的业主（用户）主要包括中央部级政府财政部门，政府授权资质的法定组织、地方政府等。公共部门投资项目的范围主要是一些具有公益性和社会性的公共品和准公共品项目。

2.政府投资项目

政府投资项目的概念是在我国改革开放和现代化建设的实践过程中逐步形成的，经历了财政性基本建设资金投资项目、政府投资建设项目，再到政府投资项目的过程。

（1）财政性基本建设资金投资项目概念。过去，财政部称政府投资项目的资金来源为“财政性基本建设资金”或“财政性资金”，即指财政预算内和财政预算外用于基本建设项目投资的资金。财政部财基字[1999]37号文在27号文的基础上进一步规范化，并明确提出了财政性基本建设资金投资项目的概念，即财政性基本建设资金投资项目指经政府职能部门批准立项，由各类财政性基本建设资金投资或部分投资的项目。

（2）政府投资建设项目的概念。1999年北京市人民政府所发京政发[1999]31号文中明确了政府投资建设项目是指使用市财政预算内用于固定资产投资和土地批租收入用于固定资产投资的部分，城市基础设施“四源”——建设费、市政公用设施建设费、社会事业建设费、水利建设基金等专项建设资金，中央补助投资和由计划、财政部门承诺还款的借款资金的项目^[1]。

（3）政府投资项目概念。政府投资项目是一个在我国改革开放中出现的新概念。在国外，一般叫做“政府工程”（Government Project），如美国；也有的国家和地区叫“公共工程”（Public Project），如日本和我国的香港等。目前，只有深圳市政府首次在政府文件中提出政府投资项目这一概念，即：政府投资项目是指利用市本级预算内资金、土地开发基金以及其他财政性资金所进行的固定资产投资建设项目^[2]。

现在公认的政府投资项目是指：为了适应和推动国民经济或区域经济的发展，为了满足社会的文化、生活需要，以及出于政治、国防等因素的考虑，由政府通过财政投资，发行国债或地方债券，向证券市场或资本市场融资，利用国外政府赠款，国家财政担保的国内外金融组织贷款以及行政事业性收入等方式独资或合资兴建的固定资产投资项目^[31]。

随着政府投资项目管理方式改革和投融资体制改革的推进，传统上由政府投资的工程项目，也开始由私人发起或参与，改变了过去那种政府直接进行投资的单一方式。不仅如此，也要求我国政府职能转换，从国家财政转变为公共财政。公共财政的内涵就是满足社会公共需要的社会资源配置活动，社会公共需求就成为认识和界定公共支出范围的基本依据和标准。由于社会公共需要对于全体社会成员来说具有共享性，即享受公共需要的非派他、非竞争性特征，每个社会成员具体享用公共需要的数量无法确定，因此无法向每个享用者实行直接的有偿收费。公共需要的这种特性决定了公共事业不可能按照市场通行的等价交换原则来建立，市场机制不完全适用于公共部门的运行方式，而且公共需要是私人无法提供或者不愿意提供的，从而成为公共支出的对象^[32]。因此，政府的主要职责就是向社会提供公共品和公共服务，以满足社会公共需求。这种背景下，采用公共项目的概念更合适。

因此，可以认为政府投资项目是公共项目的一部分，公共项目含义及外延更广更宽。