中国电力工业体制改革的思考与建议

中国电力工业体制改革的思考与建议

张安华⁽¹⁾

自2002年国务院颁布关于实行电力工业体制改革的（国发［2002］5号）文，并于当年12月将原国家电力公司拆分为11个企业正式启动改革以来，已经历时逾5年。5年多来的改革，既取得了重大成效，使电力工业获得了空前发展，也存在许多不足，有许多问题亟待研究和解决。

一、电力工业体制改革的成效

5年多来，随着改革工作的不断推进，我国实施了50多年的发供电一体化的电力工业体制正式退出历史舞台，电力工业体制的新格局逐步形成，电力企业的活力和电力供给能力不断增强，短短几年里即扭转了我国曾经长期电力短缺的局面，5年间新投产的装机容量超过以往50年投建装机容量的总和，从而有力地支撑、保障和促进了国民经济的快速发展。

（一）厂网分开基本实现

2002年底，按照国务院关于电力工业体制改革的“5号文件”要求，原国家电力公司管理的电厂和电网实行了“厂网分开” ，将其所属电厂拆分为华能集团公司、大唐集团公司、华电集团公司、国电集团公司和中国电力投资集团公司5大电力集团公司，将其所属电网拆分为国家电网公司和南方电网公司，“厂网”以外成立了4个辅业集团公司，从而向电力工业运行了50多年的垂直一体化经营体制发起了重大冲击，对大一统的电力王朝进行了重组拆分，对电力工业的垄断局面进行了有力地破击，使拆分后的各企业逐步走向市场，走向新的体制环境。

厂网分开时，为了电力安全调度以及为了安置分流职工而准备资金等，电网保留了920万千瓦和647万千瓦两部分发电资产。由此一度引起质疑，被认为发供电一体化的垄断体制没有完全打破，改革不够彻底。至2007年5月和12月，随着920万千瓦发电资产和647万千瓦发电资产转让工作达成，使电力工业体制改革的重要环节之一的厂网分开工作终于基本完成，使发电侧的市场化改革框架基本构造完毕。

（二）发电领域竞争态势逐步形成

厂网分开后，随着产权关系的明晰和发电侧竞争机制的引入，发电领域各投资主体逐渐形成了明显的竞争态势。尤其是5大发电集团公司，为了在市场竞争中维持和发展自身优势，一改过去被动发展为主动竞争，大力开展了核心竞争力的比拼，积极进行了企业发展规划的调整和管理流程的再造，不断加强了成本管理和市场营销的力度，大力提升了精细化管理水平，从而使企业活力日益增强，竞争态势日益发展。在电源建设上，各大发电集团展开了空前激烈的竞争，从发电机组装机容量，到发电能力，都获得了突飞猛进的发展。如华能集团公司，截至2007年底，发电装机容量达到7157.6万千瓦，是2002年2676.9万千瓦的2.7倍，年均增长21.7%；全年完成发电量3270.4亿度，是2002年1314.4亿度的2.5倍，年均增长19.9%；全年完成销售收入1155.3亿元，是2002年370.4亿元的3.1倍，年均增长25.5%。其他如大唐等4个发电集团公司紧追其后，同样在短短的几年时间里，获得了电力体制改革前不可想象的发展。

（三）电力交易市场建设取得进展

2005年，全国电网除海南外初步实现了全国联网，初步具备了跨区域优化配置资源的能力。2006年9月，国家电网电力交易中心正式投入运行，并初步形成了国家、区域和省级三个层次的电力交易中心，为国家电网公司总部、区域电网公司和省级电网公司进行电力调度和组织市场交易创造了条件。2007年10月，具备电力市场运营完整业务流程所需技术的国家电网电力交易运营系统正式投用，为电力交易市场的创新和提供全新的市场交易服务打下了更好的基础。随着区域电网间电力交易量的不断增加，电力市场交易类型日益呈现多样化，出现了中长期、短期、超短期、可中断交易等多种模式，对促进电力资源的优化配置起到了积极的作用。

2006年以来，江苏、河南、四川等省的电力企业为优化利用发电资源、促进电源结构调整、实现节能降耗减排，相继开展了发电权交易，即将计划合同电量进行有偿买卖。买卖双方在不影响电力用户利益的前提下，采取双边交易或集中交易的方式完成电量指标的交易（耿国彪，2008）。通过发电权交易，用效率高的机组替代效率低的机组发电，实现了资源优化利用，较好地处理了不同发电机组之间的关系，为电力市场交易建立了新的交易模式。

（四）电价改革初破困局

国办［2003］62号文件《关于印发电价改革方案的通知》颁发以后，国家发改委据此颁发了《上网电价管理暂行办法》、 《输配电价管理暂行办法》和《上网销售电价管理暂行办法》。近年来的电价改革始终围绕着上述62号文件和三个配套办法进行。2003年5月，国家发改委出台了厂网价格分离的实施办法，按照“零利润”原则，核定了从电网企业独立出来的发电企业的上网电价，使厂网价格进行分离。从2004年开始，国家发改委对各省区市电网统一调度范围的新投产燃煤机组不再单独审批电价，而是根据各地燃煤机组社会平均成本统一制定上网电价即标杆电价，并向社会公布。从而摒弃了原有的还本付息电价政策和“一厂一价、一机一价”的电价模式。2006年和2007年，连续公布了各省级电网的输配电价标准，为逐步建立市场化电价机制、推进大用户直供电模式和推进输配电价改革等创造了条件。

“标杆电价”的提出和执行，是近年来电价改革中最重要的突破。主要表现为：一是实现了从个别成本定价过渡到社会平均成本定价。2004年以前，我国上网电价一直是实现国家高度集中管理，按机组个别成本定价，电价审批缺乏透明度和科学性，从而产生了“一厂一价、一机一价”有的甚至是“一厂几价”的现象。 “标杆电价”出台后这一现象得到了改变。二是实现了定价程序和结果的公开、公正和透明。 “标杆电价”由“事后定价”改为“事前定价” ，大大增强了定价的透明度，减少了定价过程中的自由裁量权，更为公平公正（沙亦强，2007）。 “标杆电价”政策将价格的激励作用和约束作用有机结合，有利于促进企业降低成本，提高效率，进而减轻电力用户的负担，并且为逐步走向市场定价机制迈出了重要一步。

（五）电源建设成绩卓然

2002年以来，随着国民经济持续快速发展，电力需求日趋强劲，从2003年到2005年电力需求增长速度连年超过15%，“十五”期间电力需求平均增长为13.21%，是“九五”期间6.42%的一倍还多，使我国再次出现了大面积的电力短缺现象。2003年全国有23个省级电网出现拉闸限电，最大用电缺口达2000万千瓦；2004年拉闸限电的省级电网扩大到26个，最大用电缺口达4000万千瓦。但是进入2005年后，全国范围的缺电局面开始得到遏制，全国缺电省级电网数量开始减少。2006年，缺电的省级电网减少到2个。2007年，除个别省级电网局部供电偏紧外，全国电力已基本实现总体供需平衡，部分地区略有富余。2003年和2004年出现的严重缺电局面之所以能够在很短的时间里得以扭转，电力体制改革功不可没。

2002年“厂网分开”后，随着电力体制改革的市场化取向日益清晰，华能集团等5大发电集团公司日益高度重视电源项目的市场竞争，先后制定了雄心勃勃的电源发展战略和规划，争先恐后地进行了电源项目的投资和开发。加上神华、华润、中核总、广核电、国开投、各地方能源投资公司等竞相参与电源项目的开发建设，使我国电源建设市场出现了空前的热烈竞争局面，使我国的发电装机容量出现了前所未有的快速增长。至2007年底，全国发电装机容量达到7.1329亿千瓦，比2002年底的3.5657亿千瓦翻了一番（见表1）。5年的投产装机规模超过了过去50年累计投产装机规模的总和，使我国一跃成为了世界电力强国。如此快的发展速度是世界上其他国家所没有的，也是我国电力体制改革以前难以做到的。

表1　2002～2007年全国装机容量增长情况

资料来源：根据中国电力监督管理委员会和中国电力企业联合会有关资料整理。

（六）电力科技水平日益提高

2006年11月和12月，华能玉环电厂一号机组和华电邹县电厂七号机组两台超超临界百万千瓦级机组相继投产，标志着我国火力发电技术装备水平进入了世界先进行列。三峡水电工程的建成投产，使我国水电建设成为了当今世界水平的代表。2005年9月，我国第一个750千伏输变电工程正式投入运行，以及800千伏直流特高压、1000千伏交流特高压输变电工程的相继启动，标志着我国的电网建设居于世界领先水平。同时，核电自主化程度不断提高，已经具备百万千瓦级压水堆核电机组的自主设计和工程建设能力；高温气冷堆、快中子增殖堆技术研发也取得了重大突破。2008年7月16日，中国华能集团“燃煤发电厂年捕集CO₂3000吨试验示范工程项目”在华能北京热电厂建成投产，并成功捕集纯度为99.997%的CO₂，各项技术指标均达到设计标准，整体技术达到世界先进水平，标志着我国电力环保科技水平达到了新的品质和高度。

（七）节能减排成效日显

近年来，我国电力企业为了自身竞争发展和履行社会责任的需要，积极进行了电力结构调整、设备更新改造、技术研发创新和机组“上大压小”等工作，使我国电力工业的节能降耗工作取得了明显成效（见表2）。

表2　2002～2007年全国发电企业供电煤耗和电网输电线损率

资料来源：根据中国电力监督管理委员会和中国电力企业联合会有关资料整理。

截至2007年底，全国百万千瓦超超临界火电机组数量达到7台，标志着经济高效的大机组时代逐步来临。在全国5.5亿千瓦火电装机容量中，30万千瓦及以上的高效、环保型燃煤机组的比重，由2003年的43.3%提高到了58.9%，增加了15.5个百分点，使5年来的供电煤耗累计下降了26克/千瓦时，与5年前相比，同等发电量可节约原煤约1亿吨。2007年关停小火电机组1438万千瓦，一年可节约原煤1880万吨，减少CO₂排放3760万吨，减少SO₂排放29万吨。几年来，火电厂烟气脱硫机组容量新增2.6亿千瓦，全国脱硫机组占火电装机比重已超过50%。并且，烟气除尘、脱硝、废水排放、粉煤灰综合利用等方面也取得很大进展。从而在近年来发电装机和发电量快速增长的情况下，污染物排放总量不仅没有增加，还实现了较大幅度的降低，这说明电力工业的结构调整和环境保护工作出现了可喜的变化。

（八）低碳能源发电获得有益发展

自2003年开始，我国的风电产业进入了较快的发展阶段。至2007年，我国风电装机累计达到605万千瓦，比2002年前的47万千瓦迅速增长了558万千瓦（见图1）。在建风电装机容量420万千瓦。2008年风电装机累计可达1000万千瓦，并有望在2013年前达到2000万千瓦。届时我国可望成为世界风力发电最大的国家。近年来，我国核电步入了快速发展期，全国核电装机容量已达885万千瓦。一批核电项目于近期相继开工，正在抓紧建设。2008年2月，福建宁德核电站4×100万千瓦机组项目开工建设，使我国百万千瓦级核电机组自主化、国产化又有了新的突破。2007年底，我国水电装机容量达到1.45亿千瓦，水电总装机容量居世界首位。同时，我国已有10家生物发电厂陆续建成投产，总装机容量达到25万千瓦。如运营正常，一年可发“绿色电力”16亿度以上，可节约标准煤90余万吨，减少CO₂排放100余万吨。2004年，我国建成了容量为1兆瓦的太阳能发电系统，是当时世界上为数不多的兆瓦级太阳能光伏发电系统之一。目前，我国氢能和燃料电池的研发水平均居于世界前列。电力工业的体制改革，为电力工业的发展带来了可喜的收获。

图1　2002～2007年我国风电装机容量增长情况

资料来源：根据国家发改委和中国电力企业联合会有关资料整理。

二、改革中有许多问题尚待解决

我国电力工业体制改革取得了有目共睹的成效，但这只是阶段性的成果，电力工业体制改革的任务还远未完成，有许多问题尚待研究和解决。

（一）输配分开问题

在“厂网分开”之后，原本应该继续推进的“输配分开” ，由于错综复杂的利益关系迟迟无法启动。目前输配分开改革争论的焦点是在国家电网公司内部实行输配分开将配电业务独立开来，并维持全国统一的输配调度；还是将配电业务完全从国家电网公司中独立出来。如果采用后者，意味着国家电网公司将变成一个单一的电网资源建设和提供商，主要从事输电业务，这一做法的不利之处是有可能影响电网和电力调度的有机统一性，可能会影响电力调度效率。而如果采用前者，虽然有利于电网和电力调度的有机统一性，但不利于售电环节市场化改革的有效推进，即不论是发电侧市场竞争，还是售电侧市场竞争，国家电网这只“看得见的手”将可始终影响着市场运作的效率，甚至制约市场机制的有效发挥（刘晓盅，2008）。由此，输配分开的改革决定着电力配置和调度的有效性。如果输配分开不能取得真正突破，厂网分开和输配分开不配套推进，有效的电力市场和市场机制将无法建立。不少专家认为，只有将输配环节彻底独立于市场交易之外，将电网变成纯粹的输送网络，市场参与者对公平竞争的顾虑才可以消除，公开、公平、透明的定价机制才可能形成。

（二）主辅分离问题

厂网分开已经5年多，主辅分离一直未有进行。因而有人质疑电力体制改革是否已经陷于停顿。所谓主辅分离，主要是指电网企业的主业与辅业的分离，即将电网企业中的多种经营企业、企业办社会的第三产业以及有关设计、施工、修造等辅助企业剥离出去，让其改制、重组，走向市场，成为自食其力的市场竞争主体。主辅分离最主要的目的是清晰电网成本，进而能够合理确定输、配等有关价格，使电网企业能够“轻装”进入电力市场，以利于下一步的相关改革（孙耀唯，2008）。如果“厂网分开—→主辅分离—→输配分开”不能依次有效进行，将对电力工业体制改革带来严重的阻碍与挑战。

（三）电价问题

电力市场化改革发端于英美等国，主要是在降低电力成本和用户价格的目标下进行。各国的电力工业改革均以引入市场竞争为基本取向，并使市场竞争成为使消费者受益的重要手段（萨莉·亨特，2004）。我国电力体制改革之始，一个重要的目标也是为了提高效率，降低成本，健全电价机制，最终让电力用户享受到因成本降低而带来的好处。但是，改革进行了5年多以后的今天，离这一目标相距甚远。广大电力用户所感受到的不是电价在下降，而是在上升。然而，价格只是表象，实质的问题是体制和机制的问题，具体说是目前的电价形成机制没有得到根本的改变。中国目前的电价是“堆”起来的，电价基本上是根据历史水平以及需要的新增费用（燃料、建设、运营与维修成本以及利润值等）行政性地决定（添加）而成的（林伯强，2007）。由市场对电价形成起基础性作用的机制还远没有建立。电价机制的改革任重道远。

（四）垄断问题

“厂网分开”后，虽然打破了过去发供电一体化经营的垄断局面，使“厂”方企业逐步走向了市场，成为了市场竞争主体；但是作为“网”方企业的垄断地位并没有动摇，其垄断现象也没有消除。全国电网虽然分成了两家企业管理，但是各管一块，互不竞争，各自在自己的领地拥有绝对垄断的地位。由于垄断的存在，改革进程快不起来，经营成本降不下去，企业包袱甩不出去，行业作风不能从根本上好起来。由此呈现在人们面前的仍然是市场化程度很低、有关福利过高、主辅业没有分离、服务质量不理想的“老”企业形象。消费者没有切实享受到甚至感受到改革带来的好处。

（五）法律问题

电力体制改革要实现由计划经济管理向市场经济规范的根本性转变，首先必须实现由行政手段调控为主向法律手段调控为主的转变。电力体制改革需要以法律为依据，更需要有法律的有力支持和保障。而目前我国对电力体制改革起着有力支持作用的法律还非常不完善，在许多方面甚至是空白。即使是现有的一些法律如《电力法》等由于大多出台于我国市场化改革的初期，基本上属于行业管理范畴，难以反映电力体制改革与时俱进的要求，亟须进行修改。但是，像《电力法》这样如此重要的法律，其修改事宜竟一拖数年，至今不知道还要拖多久。

三、继续推进电力工业体制改革的有关建议

电力工业体制改革是一项极其复杂的浩大工程，决不能企求一蹴而就。在改革过程中存有大小问题非常正常。我国5年前国务院启动的改革方向是正确的，多年的改革实践总体是稳定的。但是，“革命尚未成功，同志仍需努力” 。为此，对今后的改革工作提出如下思考和建议。

（一）推行电力工业产权多元化

目前，我国电力工业的绝大部分资产是国有投资。对于其他投资主体而言，国有资产在电力工业中具有令人望而生畏的强势地位。电力工业中的许多游戏规则和话语权，均由国有资产的所有者来掌控，他人很难企及。由此即产生了诸如管理水平较低、营运成本较高、行业作风不佳、电价难以下降等问题。要改变这一现象，一个非常重要的举措就是在电力行业中积极推行产权多元化，努力解决国有资本以外的其他投资主体的市场准入问题，积极推进电力企业股份制改革，引入新的战略投资者，只有投资主体丰富了，市场的竞争才会有效出现，才可能打破电力工业现有的资产结构，逐步形成适应市场要求的行业发展机制和运营机制，使改革取得预期的成效（蒋学林等，2008）。

（二）建立“调度中立”制度

我国目前的电力调度职能属于电网公司。电网公司集调度、输配、销售于一身，既可以控制电力需求侧，也可以控制电力供给侧，处于高度垄断的强势地位，难免让人质疑电力调度不公，难免其职权有所滥用。要从体制上保证电力调度能够做到公平、高效、合理，便应将电力调度职能从电网公司中独立出来，使其成为“中立”的电力调度者，公平的资源配置者。可以成立独立的电力调度公司，使其通过经济合同等市场方式客观地进行电力调度。从而提高电力调度的公正性、有效性和经济性。目前，英国、澳大利亚等国均已有“中立”调度的成功案例。2001年英国即实行了电力调度机构的独立，调度机构完全按购电合同进行电力调度，各级电网均成为政府定价的“运输公司” 。澳大利亚的电力调度机构也是完全独立于发电、电网和电力用户，独立调度，接受监管。运行数年，取得了良好效果，获得国际社会业界的广泛肯定。

（三）建立直接交易的市场机制

我国目前的电力交易均须通过电网公司进行，发电企业必须通过电网公司安排才能生产和销售电力，是一种电网公司独家向电厂购电的单一电力购买方的市场格局；电力消费用户必须通过电网公司的安排才能获得和使用电力，同样是一种单一的电力售卖方的市场格局。这种单边主体高度垄断的市场模式，完全没有竞争可言。作为电力体制改革，对于这样的市场模式应该是重点改革的对象之一。要成功改变这一现象，应该建立直接交易的市场机制，即允许电力生产者和消费者直接进行交易，让市场为上述双方提供电力交易的多种选择机会。

建立直接交易的市场机制的意义在于建立供需直接交易的市场格局，形成多买方、多卖方的市场结构，让电网退出垄断地位，让市场形成有效竞争，从而促成健康高效的电力交易市场的建立。在这一机制下，将不再把电网公司作为唯一的电力交易渠道，发电企业既可以自己架线售电，也可以上电网售电。而上网售电只需支付过网费，合理的销售行为可不受电网公司制约。这种自由选择的开放式模式，将大大降低电力交易的成本，为市场优化配置资源提供了更广阔的空间，让电力企业和电力消费者均获得受益。目前，放开用户选择权是国际电力市场化改革的共同趋势，而允许电力生产者和消费者直接进行交易，是几乎所有实现竞争性电力市场国家采用的模式（马莉等，2007）。我国的电力体制改革理应选择这一发展方向。

（四）建立电价的浮动机制

数十年来，我国电价政策的制定和电价核定的权力一直在政府，这使得整个电价很难按供求关系来决定，使市场无法通过有效的价格信号约束企业的行为，提高电力行业应有的效率（王春正等，2006）。如果不触及和改变现有电价审批制度，电力体制的改革不可能获得成功。

要改变现有的电价制度，可行的途径之一是建立电价的浮动机制，即“管住中间，放开两头” ，政府只管控电网的输配电价，而将上网电价和终端电价逐步放开，改由市场决定，让电价在一定的范围里能够适应市场的需要进行合理变化。

电力市场中存在着两类不同性质的主体：垄断性主体——输、配电网公司；竞争性主体——发电企业、售电商和电力用户。对于垄断性主体应由政府对其进行管制性管理，重点管制其服务价格和服务成本（张粒子，2004）。对于竞争性主体应主要按照市场规律进行管理，其价格形成机制以市场决定为主。很多实证研究表明，政府对电力产业不分青红皂白的严格管制会产生企业内部的无效率（赵会茹，2007）。

由于目前市场机制还不够完善，完全放开电价还难以做到，因而政府可以先逐步做到不再具体审批上网电价和终端电价，而是为上网电价和终端电价确定一个上下浮动的价格区间，让价格能够先“浮动”起来，使之能够逐步建立电价的自动调节机制，以提高市场配置资源的有效性（见图2）。

图2　浮动电价机制示意图

政府部门可以通过采取发布电力生产过程中各种成本、利润等方面的信息来引导电力消费者行为，间接地实行对上网电价和终端电价的管理。所以要设定电价浮动的上下限制，“上”是为了保护消费者利益，只要不超过上限，电价越低对消费者越有利； “下”是为了防止国有资产流失，我国目前的电力资产大部分是国有资产，要防止国有电力企业恶性竞争。

建立电价浮动机制的最重要的意义是在电力过剩时，电力价格可以降下来，让消费者受益；在电力紧张时，电价可以上升，引导消费者控制用电，节约资源；当消费电量下降时，又引导电力企业加强资源的优化配置，尽力使电量和电价恢复到均衡的水平。从而能够实现整个电力市场资源的合理配置，优化利用。

参考文献

1.耿国彪：《开展发电权交易用市场机制实现降耗减排》［J］，《绿色中国》2008（1）。

2.沙亦强：《电价改革的目标与进程》［J］，《中国电力企业管理》2007（11）。

3.刘晓盅：《电改困局痛在何处》，2008-02-14.http://www.jrj.com。

4.孙耀唯：《坚持市场化方向推进电力体制改革》，中国能源网，2008-02-28.http://www.china5e.com。

5.［美］萨莉·亨特：《电力市场竞争》［M］，中信出版社2004年。

6.林伯强：《中国能源问题与能源政策选择》［M］，煤炭工业出版社2007年。

7.蒋学林、陆文辉、王飞：《电力改革寻求中间突破》，国际电力网，2008-02-26.http://www.in-en.com。

8.马莉、魏玢、赵九斤、郭磊：《大用户与发电企业直接交易有关问题探讨》［J］，《电力技术经济》2007（6）。

9.王春正、赵小平：《重大价格问题研究》［M］，中国市场出版社2006年。

10.赵会茹、李春杰、李泓泽：《电力产业管制与竞争经济学分析》［M］，中国电力出版社2007年。

11.张粒子、郑华：《区域电力市场电价机制》［M］，中国电力出版社2004年。

【注释】

(1)张安华，经济学博士，中央财经大学中国发展和改革研究院能源经济研究中心主任。