我国开始步入环境与发展战略转型期

我国开始步入环境与发展战略转型期

任　勇⁽¹⁾

一、敏锐把握我国环境与发展战略转型的时代脉搏

从科学发展观、和谐社会目标、生态文明观念、又好又快的经济发展指导思想，到环境保护的“三个转变”和节能减排等一系列迹象无不表明，我国开始进入环境与发展的战略转型期。这种转型期的到来不是突发的和偶然的，而是我国资源环境与经济社会发展关系从矛盾冲突开始要走向协调与融合的历史趋势和必然规律，是一定历史阶段的产物，具有鲜明的特征。战略转型不是现实转折，转型只是环境与发展这两个矛盾的对立面，其相对地位、相互关系在战略层面发生了根本性的和方向性的变化，此弱彼强、此消彼长的状态将要发生变化。当然，从战略转型到现实转型，仍面临许多制度和技术挑战，是一个漫长的过程和一项艰巨的任务。而且，由于我国之大、发展差异之巨，现实转型不会在所有的地区同时出现。

其实，环境与发展战略转型不是我国独有的历史现象，只是各国表现的方式不尽相同。在20世纪70年代初，日本就曾发生了类似的转型。当“公害事件”使支持环境与经济同等重要或环境优先的人数在1970年第一次超过反对的人数的时候，当公众选择使执政党国会席位及其市长人数急剧下降的时候，日本召开了“公害国会” ，一次颁布了14部公害防治法律，日本的污染防治与经济增长的关系从此发生了根本性的转变。随后，在2000年，日本又确立了建设循环型社会元年，类似的战略转型再次出现，并呈螺旋式上升。在欧洲，两次能源危机、酸雨、切尔诺贝利核电站事故、绿党参政等一系列事件，同样使德国在20世纪70年代末或80年代初在处理环境保护与经济发展的关系问题上出现了重大转变。

环境与发展战略转型意味着环境保护开始真正进入国家议事日程的中心地位和发展的主流，经济社会政策的制定，开始务实考虑环境诉求。因此，在我国刚刚出现的这一历史性转变的重要时刻，只要意识到环境与发展战略转型的幸临，把握转型的趋势和规律，认识转型面临的挑战，认真研究对策，就抓住了我国现代化建设和可持续发展的战略机遇期，环境保护就可以突破多年形成的制度锁定状态，获得历史性的进展。

二、环境与发展战略转型的历史必然性

环境与发展关系内涵丰富，包括环境与经济、环境与社会、环境与政治、环境与全球化等关系。我国正在出现的环境与发展战略转型是由近几十年，特别是改革开放以来这些关系内部逐步发生的质的变化所引起的，是一种集成转变的结果，松花江水污染等频发的重大环境污染事件是促进这种转型的加速器。作为经济活动的资源要素和废物的受纳体，环境与经济的关系是环境与发展诸多关系中的基本关系；环境与社会的关系是公众对生存环境变化与生活质量关系的认识和态度；环境与政治的关系是核心，是党和政府对环境与经济和社会关系状况的态度，并左右着这些关系发展的方向；环境与全球化的关系是一国环境与发展关系在国际层面的反映，或者是经济全球化对一国环境与发展关系的影响。

（一）经济增长的资源环境代价过大

从我国的环境与经济发展关系的变化进程看，经济增长有四个明显的特点：一是总量快速扩张；二是赶超型工业化道路；三是四个阶段的发展过程，即第一阶段（1978～1984年）的经济的恢复阶段，第二阶段（1985～1992年）的非农产业较快发展时期，第三阶段（1993～1999年）的重化工时代的前导时期和第四阶段（2000年以后）的重化工时代；四是以牺牲资源环境为代价的粗放型增长方式，表现为高资本投入、高资源消耗、高污染排放和低效率产出。

与经济增长的特点相对应，我国环境问题的发展出现四大特征：一是经济增长总量和工业化进程决定了环境问题产生的类型和严重程度；二是压缩型工业化进程带来了复合型、结构性环境问题；三是快速扩张的经济带来巨大的污染排放总量，并远远超过环境容量；四是经济发展的“二元结构”造成了环境问题的“二元化”趋势，城乡间、地区间、流域上下游间环境质量分化明显，环境及其经济利益分配不公。

我国这样一种环境与经济的关系特征，必然造成了经济增长的资源环境代价过大。从1983～2004年，先后有8家国内外研究机构或学者对我国部分环境污染造成的经济损失进行了估算，其占同期GDP的比例最大的是9.7%（世界银行，1995），最小的是2.1% （美国东西方研究中心，1992）。国家环保总局和国家统计局2006年发布的数据是，2004年环境污染损失占同期GDP 的3.05%。4家机构或学者对生态破坏造成的损失占同期GDP的比例在5.4%～12.47%。同时，我国因环境问题付出的社会代价也不容忽视。近年来，我国环境投诉以每年30%的速度递增。从2005年松花江水污染事故以来，我国明显进入环境污染事故高发期，平均几天一起，造成了重大的社会经济影响。

以资源短缺和环境恶化为特征，我国环境与经济发展的关系已走到尽头。据预测，到2020年，在我国经济发展所需的45种矿产资源中，可以保证的有24种，基本保证的2种，短缺的10种，严重短缺的9种；到2020年，石油的进口依存度将可能达到58%、铁为52%、锰为38%、铜为82%、铅为52%、锌为69%。

中国科学院对2020年我国经济社会发展的资源环境影响进行了三种情景分析。以2000年的情况为基点，即假定2000年经济社会发展的资源环境影响为1，则有：情景1，按现有资源、能源效率和污染排放水平，2020年经济社会发展对资源环境的影响将是2000年的4～5倍；情景2，保持2000年的环境质量，那么2020年资源生产率（单位资源消耗的GDP产出）或生态效率（单位污染排放或生态消耗的GDP产出）就必须提高4～5倍；情景3，如果使2020年的环境质量有很大改善（资源环境影响比2000年减少一半），则资源效率或生态效率必须提高8～10倍。

很显然，惟有情景3才是出路，也就是说环境不仅要主动去优化经济增长，经济增长也要主动反哺环境，经济增长必须与资源环境相协调，二者的关系必须发生历史性的转型，别无他途。

（二）环境与社会关系具备了转型的条件

我国的环境与社会关系状况大致经历了三个阶段。

在20世纪90年代以前，总体上公众对环境问题基本处于“漠视和无知”状态。进入90年代，特别是90年代中期后，有五个方面的因素使我国的环境与社会关系发生了显著变化：一是环境污染形势出现整体恶化的趋势，对公众特别是城市居民的生活造成较大影响；二是从“九五”开始，我国启动了大规模的区域污染综合治理计划，实施了声势浩大的污染源达标排放和污染总量控制行动，给公众留下了较深刻的影响；三是环境宣传教育力度明显加大；四是环境信息公开制度开始建立；五是在基本解决了温饱问题和开始奔向初步小康后，社会民主进程也明显加快，公众具备了一定的关注环境的能力和兴趣。

到21世纪初，20世纪90年代的一些积极因素进一步得到强化。此外，关注民生、亲民和建设和谐社会等新一届政府的执政理念极大地鼓舞和推动了公众参与环境保护等社会公共事务的兴趣和力度。总体上，目前我国环境与社会的关系呈现出四大特点：一是公众，特别是城市居民的环境意识普遍提高，环境问题不再乏人问津；二是公众对环境的诉求不断提高；三是环保部门与社会公众之间开始建立公开透明、良性互动的交流机制；四是我国进入环境事故频发期，对公众的影响是深刻的，参与和维权是必然趋势。

总之，目前我国环境与社会的关系明显进入转型阶段，首先是环境问题对公众造成不利影响的冲突与公共参与、维权及与政府的合作并存，只要将“冲突”处理得好，都可以转为环境保护的社会合作；其次是初步具备促进环境与经济关系转型的公众意识、能力等社会基础。

（三）环境保护的战略思想和方法为转型提供了技术路线

纵观我国的环境保护历史，与相关国际进程一致，大致经历了从末端治理、到源头与过程控制，然后开始向环境与经济、社会、文化和技术等方面相融合方向迈进的三个战略阶段。可以形象地将其比喻为“点” 、 “线”和“面”三个阶段，同时，从环保所涉及的对象和范围，“点” 、 “线”和“面”也可以理解为“点源” 、 “产业”和整个“经济社会系统” 。从“点”到“线” ，再到“面”的发展，意味着我国对环境问题及其与经济社会发展的规律，在认识深度和广度以及解决问题的战略方法上发生了质的飞跃。

20世纪70年代初，我国环境保护从治理工业企业“三废”起步，这种以点源污染末端治理方式一直到90年代初基本上是环境保护实践的主流。进入90年代，特别是90年代中期以来，我国环境保护的战略方法出现了一系列重要转变：一是环境保护领域由污染防治为主转向污染防治和生态保护并重转变；二是污染防治由点源治理向区域、流域综合治理转变；三是污染防治开始由末端治理向源头、全过程控制以及依靠产业结构调整转变，由浓度控制向总量控制和浓度控制相结合转变，由控制工业污染为主，向控制工业和生活污染并重、兼顾农业污染控制转变；四是环境管理开始向经济领域融合和渗透，确立了环境保护优化经济增长的新思路；五是积累了环境与经济相互协调的经验，有了一批典型；六是环境管理开始向社会领域拓展，建立了公众参与的正式机制，倡导环境文化，树立生态文明价值观。

（四）经济全球化带来的新的环境挑战要求转型

经济全球化的本质是市场机制支配下的生产要素及其产品和服务的全球流动与重新配置。全球化进程中的环境恶化是经济全球化模式及其内在机制的某些缺陷所导致的结果。在经济全球化背景下，我国环境保护面临着来自世界的压力和挑战，同时，我国也对世界带来影响。

第一，我国处于新一轮全球产业结构调整的下游，承接着产业转移和积聚的污染风险，加剧了局部地区的环境问题。世界银行的研究显示：世界28个行业中，仅钢铁、炼油、食品、工业化学、纸及纸制品、有色金属、水泥7个部门的大气和水污染物排放占到了全球的90%，这一污染负荷在1960～1990年的30年里几乎没有大的变化，所变化的只是从一地转移到另一地。我国目前就是这一转移的环境灾区。

第二，我国在赢得贸易顺差的同时，也承担着“生态逆差” 。在庞大的货物贸易中，我国既遭受着环境贸易技术壁垒造成的经济损失，也承受着贸易留下的环境代价。在我国出口贸易中，初级产品出口比重在80年代曾高达51.6%。我国出口的很多商品价格很低，甚至不能真实体现劳动力成本，更不要说支付环境成本。据中国环境与发展国际合作委员会2007年的研究显示，近年来，中国已经成为内涵能源的净出口国。从2002～2006年，中国净出口内涵能源从2.4亿吨标煤增长到6.3亿吨标煤，其占当年一次能源消费比例从16%快速增长到26%。 2002年中国出口的内涵能源对应的是2.38亿吨碳，进口的内涵能源对应的是0.70亿吨碳，相当于净增国内碳排放1.68亿吨碳。英国Tyndall中心的研究表明，2004年中国净出口商品内涵能源的二氧化碳排放量是11.09亿吨（含3.02亿吨碳），占中国当年总排放的23%，相当于日本目前的二氧化碳排放量。 “十五”期间，中国每年通过对外贸易造成的二氧化硫逆差约为150万吨，占中国每年二氧化硫排放总量的近6%。

第三，我国面临着严峻的危险废物越境转移的挑战。有报道称，全世界电子废物的80%被运到亚洲，其中90%丢弃在中国，近年来，中国每年要容纳全世界70%以上的电子废物。尽管该报道未必完全符合实际情况，但可以反映出危险废物越境转移到我国的严重程度。

第四，我国巨大的贸易量在给世界人民带来经济和生活实惠的同时，也会有一些不利的资源环境影响。我国目前是温室气体排放的第二大国，二氧化硫排放的第一大国；我国拥有众多跨界河流，又处在上游地区，对全球和地区环境带来不利影响是不可避免的。另外，随着我国境外投资规模的不断扩大，面临着保护境外投资地的生态环境的新挑战。因此，在全球化背景下，中国与世界之间出现了一些新的双向环境挑战，要有效应对这些挑战，仅仅依靠WTO规则和外交手段不能解决本质问题，中国必须调整国内的环境与发展的战略关系，转变经济增长方式和贸易方式，以和平发展和绿色发展屹立世界。

（五）以环境与政治关系为先导的战略转型已经出现

1972年我国尚处“文化大革命”时期，新中国第一代领导人在当时十分艰苦的情况下，启动了我国环境保护的进程。第二代领导人邓小平在拨乱反正的重要关头，开启了我国依法保护环境的进程。进入20世纪90年代，第三代领导集体对环境与发展的关系有了较全面和系统的把握，把环境保护摆上了关系国家前途和命运的战略高度。中共“十四大”把加强环境保护列为90年代改革开放和现代化建设的10大任务之一。十四届五中全会将正确处理经济建设与环境保护的关系作为社会主义现代化建设中的12个重大关系之一予以高度重视。在1996年第四次全国环境保护会议期间，江泽民同志作出了“保护环境的实质就是保护生产力”的科学论断，奠定了环境与发展协调发展的理论基础。在2001年建党80周年大会上，江泽民同志系统描绘了中国特色的可持续发展道路，提出“要促进人和自然的协调与和谐，使人们在优美的生态环境中工作和生活。坚持实施可持续发展战略，正确处理经济发展同人口资源环境的关系，改善生态环境和美化生活环境，改善公共设施和社会福利设施。努力开创生产发展、生活富裕和生态良好的文明发展道路” 。2002年，江泽民同志又进一步提出“发展不仅要看经济增长指标，还要看人文指标、资源指标、环境指标” ，使发展的内涵更加全面。

进入新世纪，以胡锦涛同志为核心的新一届中央领导集体，在继承和发展的基础上，创造性地提出了科学发展观、和谐社会、和平发展和建设生态文明等重要思想。以“十七大”为标志，将环境保护和经济社会发展纳入到一个有机的和统一的科学体系之中，体现出了推动环境与发展战略转型的坚定的国家意志，并在理论认识、科学战略和具体措施等方面做好了充分准备。

三、环境与发展战略转型的若干特征及路线图

目前，我国已迈进了环境与发展战略转型的征程，在发展理念、发展目标、发展道路、发展原则、战略部署、工作目标和措施等方面有了鲜明的转型特征。

在经济社会发展的全局层面，用科学发展观作为发展的新的世界观和方法论统领一切；在发展目标上，对内建设社会主义和谐社会，对外倡导和谐世界；在发展路径上，对内走新型工业化道路，对外走和平发展道路；在发展的原则和行动上，将经济发展从“又快又好”转向“又好又快” ，转变经济发展模式，实现经济增长的“三个转变” ，⁽²⁾将社会发展原则定位于改善民生。

在环境保护方面，用建设生态文明统领协调人与自然和谐工作的全局，实现资源节约型、环境友好型社会目标，坚持生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路；对内推动环境保护的“三个历史性转变” ，⁽³⁾对外坚持“互相帮助、协力推进、共同呵护人类赖以生存的地球家园”的环境国际合作原则；以实现节能减排约束性目标为抓手，全面推动环境保护工作。以“十七大”为标志出现的上述我国环境与发展的新特征，实际也是我国推动环境与发展战略转型的路线图。

四、推动环境与发展转型的一体化战略思考

我国在近20多年的环境与发展的矛盾冲突中艰难地迎来了战略转型，实现转型同样将是一个漫长和艰辛的过程，面临着一系列困难和挑战。例如，尚未意识到转型的到来，缺乏推动转型的社会氛围；经济增长方式保持较强的惯性，政府宏观调控的效力经常遭遇挑战；政府职能转变滞后，纵向和横向体制间的利益关系严重制约着环境责任的切实履行；环境管理面临法律授权不足、体制地位不高、能力不够、有法不依、执法不严的问题。

从环境与发展关系的变化规律看，环境的变化不只是一个自然过程，而且是一个政治、经济和社会过程。一方面，有什么样的制度和体制框架，就会有什么样的物质生产方式，于是也就相应地产生一定的环境效果；另一方面，有什么样的环境状况，就会影响相应的制度、体制、经济发展方式和文化价值观。这一辩证关系既揭示了环境问题的政治、经济和社会根源，也反映了环境问题对这些方面的反作用。所以，罗马俱乐部称，当今的环境问题本身就是一个“世界问题复合体” 。

要解决这样一个“世界问题复合体” ，不从政治、经济、社会、文化及技术途径入手是难以奏效的。20世纪90年代，西方学者就曾提出，现代环境管理必须是管理社会、管理经济和管理环境变化的三维管理。管理环境变化途径就是常规的治理和修复被污染和破坏了的环境，改善环境质量，是环境管理的最终目的。管理社会和经济途径是调控社会经济行为的环境效应或三者之间的交互作用，目的是减少社会经济活动对环境的负荷，减轻管理环境变化途径的压力。世界各国的经验教训充分证明，如果仅仅依靠管理环境变化的方式，可能会改善一时一地的环境质量，但无法摆脱“先污染后治理”的道路，无法改变“头痛医头、脚痛医脚”的被动局面，无法从根本上和全局上改善环境和推进可持续发展。 “三维环境管理”的思路与目前国际上倡导的一体化（Holistic ）环境战略思想是一致的。 “一体化”既强调了“综合”和“多管齐下” ，即从改善政治、经济、社会、文化和技术等影响环境的各因素和途径入手，预防环境污染和生态破坏；也强调多种途径的统一协调和整体推进。环境保护部周生贤部长在概括如何推进我国环境保护历史性转变时曾深刻地指出，推进历史性转变，必须坚持从国家战略层面解决环境问题，必须坚持保护环境优化经济增长，必须坚持从再生产全过程加强环境保护，必须坚持从经济全球化的战略高度驾驭环境保护。这一论断实际上是对国际上的一体化战略思路的中国诠释。

因此，要实现我国环境与发展关系的现实转型，必须采取一体化的环境保护战略。除了通常意义上的环境管理内容之外，一体化的环境战略还包括五个方面：①在政治领域，国际上倡导建立“环境良治” （Good Environmental Governance ），科学发展观就是中国最科学的环境良治理论、思想和指导原则。在目前国家环境保护意志坚定明确的情况下，我国的环境良治要在科学发展观的指导下，重点解决好绿色国民经济核算、干部政绩考核、中央与地方的利益关系及其环境保护责任等重大体制和制度改革等问题。②在经济领域，约翰内斯堡世界可持续发展大会明确要求各国建立可持续生产模式，在我国就是转变经济增长方式。转变经济增长方式既要大力发展循环经济、低碳经济等新的经济模式，也要通过产业政策、特别是财税金融等宏观经济政策引导现有粗放经济活动的集约化和生态化改造。③在社会领域，约翰内斯堡峰会同样要求各国建立可持续消费模式，在倡导适度、合理消费的同时，通过信息公开和维护公众环境权益等措施扩大和加强公众参与环保的广度和深度是我国环境保护管理社会途径的重要任务。④在技术领域，其主要任务是研发和普及两类技术：一是环境污染治理和生态修复技术，二是低资源能源消耗、低污染排放和低碳等环境友好型生产技术。⑤在文化领域，要倡导树立生态文明观，确立人与自然和谐相处的价值伦理。在以污染防治和生态保护与修复为核心的环境管理领域，解决“法律授权不足、体制地位不高、能力不够、有法不依、执法不严”问题是现阶段的主要任务。

参考文献

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20.中国社会科学院环境与发展研究中心：《中国环境与发展评论（第三卷）》［M］，社会科学文献出版社2007年。

【注释】

(1)任勇，博士，研究员，环境保护部政研中心副主任。

(2)中共“十七大”提出，促进经济增长由主要依靠投资、出口拉动向依靠消费、投资、出口协调拉动转变，由主要依靠第二产业带动向依靠第一、第二、第三产业协同带动转变，由主要依靠增加物质资源消耗向主要依靠科技进步、劳动者素质提高、管理创新转变。

(3)温家宝总理在2006年召开的第六次全国环境保护大会上指出：“做好新形势下的环保工作，关键是要加快实现三个转变：一是从重经济增长轻环境保护转变为保护环境与经济增长并重，把加强环境保护作为调整经济结构、转变经济增长方式的重要手段，在保护环境中求发展。二是从环境保护滞后于经济发展转变为环境保护和经济发展同步，做到不欠新账，多还旧账，改变先污染后治理、边治理边破坏的状况。三是从主要用行政办法保护环境转变为综合运用法律、经济、技术和必要的行政办法解决环境问题，自觉遵循经济规律和自然规律，提高环境保护工作水平。 ”