“综改区”与“两型社会综改区”的战略担当与全局使命

“综改区”与“两型社会综改区”的战略担当与全局使命

赵凌云⁽¹⁾

国家批准武汉城市圈和“长株潭”城市群为“资源节约型、环境友好型社会建设”综合改革试验区（以下简称“两型综改区” ）。当前，对于这两个地方来说，至关重要的是要深刻理解综合改革试验区这种改革形式的内涵，把握国家在中部设立“两型综改区”的战略意图，在战略谋划中将自身的发展与国家战略意图有机结合起来。

一、 “综改区”是中国改革和发展进入新阶段的产物

国家在批准成渝综合改革试验区之后，又批准武汉城市圈和“长株潭”城市群为综合改革试验区，标志着中国改革试验进入以综改区为基本模式的阶段。其之所以如此，是由中国经济改革与经济发展新阶段的要求所决定的。

当前，中国改革进入新阶段，改革探索需要采取专题性综合配套改革的形式。改革开放以来，中国的改革始终遵循“试验—推广”的路径。从微观上看，先是个别企业改革试点，再向行业、部门和全国推广；从部门上看，先在农村进行承包制改革，然后承包制向城市推广；从地域看，先沿海改革开放，再向内地推广；从领域上看，先经济领域改革，再向社会、文化、政府领域推广；从区域层面来看，先局部地区改革，再扩展到全国。区域改革试验的形式先后经历了“特区” 、 “新区”和“综改区”三个阶段。其中，特区包括深圳、珠海、汕头、厦门和海南，新区包括浦东新区和滨海新区，“综改区”包括成渝、武汉城市圈和“长株潭”城市群。

进入新的世纪，中国改革进入一个新的阶段。一方面，社会主义市场经济体制已经初步确立，改革需要继续深化，需要不断完善市场经济体制。另一方面，市场经济的缺陷，也即市场失灵开始暴露出来，市场经济与科学发展、社会和谐之间的固有矛盾开始暴露，同时，新的市场经济体制与传统计划经济体制残留的体制机制障碍相互纠合，共同制约发展方式的转型，制约科学发展和社会和谐的实现。

因此，改革需要进入一个新的阶段。与前一个阶段相比，这个阶段的改革，从出发点上看，要从发挥市场经济体制在资源配置中的基础性作用推进到制衡市场经济的缺陷；从改革的基点上看，要从单纯构建一种新的经济体制，进入到促进这种体制与发展方式之间的契合，并促成这种经济体制最终能够成为科学发展的体制支撑。总之，过去的改革构建了一种有利于经济快速发展的体制，但是，这种体制还不完全是有利于又好又快的科学发展的体制。改革新阶段的核心任务，就是要促进体制演进与发展方式演进的互动，构建有利于又好又快的科学发展的体制。

改革新阶段的推进仍然需要采取先试验后推广的路径。但是，改革对区域试验的组织方式有了新的要求。第一，由于改革的重要目标在于探索支撑科学发展的体制机制，改革探索的区域范围必须扩大，原有的特区和新区局限于一个城市的范围，难以充分支撑这种改革探索。第二，科学发展是一个系统工程，包括多个子系统，因此，改革需要采取专题性改革探索的方式。第三，任何一个专题性改革本身涉及社会经济运行多个层面的体制机制，因此，改革必须具备综合性和配套性。第四，改革进入到现阶段，中央政府的优惠政策空间已经狭窄，自上而下推动改革的政策资源已经基本耗尽，因此，新阶段的改革探索具有了前所未有的试验性质。上述要求综合起来，决定了新的阶段改革探索要采取综合改革试验区的形式。

二、 “综改区”的特殊性与特殊意义

从上述分析可以看出，“综改区”和特区、新区是三个既有联系又有区别的概念。它们的联系在于，三者都是与改革不同阶段的要求相适应的区域改革探索形式。总体上看，特区是与改革开放初始阶段，即计划经济体制解体阶段相适应的改革形式。新区是与市场经济体制构建阶段相适应的区域改革形式，“综改区”则是与市场经济体制完善阶段相适应的改革形式。从被赋予改革探索权力而言，三种形式是一脉相承的。

但是，我们更要看到“综改区”与特区和新区的区别。

第一，从政策边界来看，特区和新区被同时赋予改革试验权和预先设定的、指向明确的优惠政策，特区和新区是以特殊优惠政策为基础的。优惠政策是特区和新区改革试验的支撑。这种状况至今没有改变。例如，国家最近颁布的关于高新技术企业实行过渡性税收优惠政策的规定中，仍然保留着这种优惠政策。文件规定，对高新技术企业实行过渡性优惠政策的范围只包括“国家法律设置的发展对外经济合作和技术交流的特定区域”以及“国务院规定执行上述地区特殊政策的地区” ，前者即特区，后者即新区。

但是，“综改区”没有预先设定的具体的优惠政策。无论是“成渝综改区”还是“两型综改区”都是如此。其所以如此，一方面是因为国家手中的优惠政策资源已经耗尽；另一方面，与试验主题相关的政策本身就需要探索，国家手中没有现存的统筹城乡和两型社会建设的政策设计和政策积累。因此，相对于特区和新区来说，“综改区”的试验性更强，同时，由于“综改区”可以通过探索形成新的政策诉求，这些诉求经过国家的认可以后，就可以扩充整个国家的政策边界，增加整个国家的政策资源，因此，“综改区”对于整个国家的政策演进和体制变迁更具有增量意义。

第二，从发展指向来看，特区和新区也承担推动发展的功能，但这种发展没有明确指向科学发展。迄今为止，特区和新区无疑是中国发展速度最快的地区，但是，以这些区域为核心的沿海地区也是环境破坏、生态恶化最为严重的区域。换句话说，特区和新区的发展功能指向的是发展，而不是科学发展。

“综改区”一开始就承担着实现科学发展的功能。无论是统筹城乡“综改区”还是“两型社会建设综改区” ，都指向科学发展的关键问题。因此，相对于特区和新区而言，“综改区”与科学发展的关联程度更为紧密，对于探索科学发展模式具有更为直接的意义。

第三，从发展模式角度看，特区和新区主要承担外向型发展模式探索功能。特区最初被赋予的重要使命就是建立对外开放的窗口，新区也是以对外开放为基本特征。因此，特区和新区不仅承担着探索开放型经济模式的功能，而且还具有连接周边地区经济区域一体化进程的功能。例如，深圳、珠海、汕头、海南特区具有连通中国经济与东盟经济一体化进程的功能，厦门特区具有推进海峡两岸经济一体化进程的功能，滨海新区则承担着连接中国经济与东北亚经济圈的功能。

“综改区”则被赋予探索内源型发展模式的功能。 “综改区”设置在西部和中部，一方面要探索适合中西部地区的内地开放模式；另一方面，要探索主要基于国内市场、国内资源、国内技术的发展模式。因此，“综改区”更直接地体现了统筹对外开放和国内发展的需要。

由此可见，相对于特区和新区而言，“综改区”涵盖的区域范围更大，政策扩张与增量效应更强。更为重要的是，由于中西部地区特别是中部地区与中国总体国情的相似度最高，“综改区”的探索主题与科学发展的关联度最强，“综改区”的体制机制经验更多地是自下而上探索形成的，因此，相对于在预设的优惠政策框架下形成的特区经验和新区经验而言，“综改区”形成的体制机制将具有更强的推广价值和适应性。

三、国家在中部设置“两型综改区”的战略意图

进一步分析，可以判断，国家在中部地区配置“两型综改区” ，具有四个方面的战略意图。

第一，改革意图，进一步展开专题性改革实验，深化体制改革探索。国家在武汉城市圈和“长株潭”配置“两型综改区” ，战略意图在于获得以“建设资源节约型和环境友好型社会”为指向的专题性综合配套改革经验以及可以推广的两型社会的体制机制与政策体系。

第二，发展意图，切实推动发展方式转变与体制机制转变有机互动。体制转变和发展方式转变本来是一个解不开的连环套。但是，改革开放以来，发展方式转变一直滞后于体制转变。尽管1995年明确提出了“两个根本性转变”的任务，但是，在市场经济体制基本确立的同时，发展方式没有发生明显变化。摈弃单纯为了改革而改革的改革方式，改变发展方式转变滞后于体制转变的现状，将体制改革与发展方式转变有机整合起来，已经成为当代中国改革的当务之急。因此，如果说以前改革承担的主要是体制功能，在新的历史阶段，改革的发展功能开始凸显。在改革的同时推进发展方式转变，将体制改革探索与科学发展道路探索结合起来，就成为新一轮改革试点的必然选择。 “成渝综改区”试验的实质是在体制改革中落实科学发展观关于城乡统筹的战略取向，而武汉城市圈和“长株潭” “两型综改区”的实质则是在体制改革中落实科学发展观中关于人与自然统筹的战略取向。从这个意义上看，今后国家还可能在其他区域配置以统筹经济与社会、统筹国内发展与对外开放为主题的“综改区” 。通过以落实科学发展观为战略指向的体制改革试点，真正形成有利于科学发展的体制机制。

第三，区域意图，进一步通过政策效应回填中部，促进中部地区崛起。改革开放以来，中国的区域发展与国土开发始终沿着“周边开发，回填中央”的路径展开。这是因为，在对外开放和国际形势日趋复杂化的背景下，沿边地区的开放开发不仅具有发展意义，而且具有国家安全意义。 “特区”设置直接承担的是为港澳回归创造条件的国家使命。滨海新区承担着引领中国在“东北亚”经济圈发挥重要作用的国家使命。西部开发、内蒙古开发、新疆开发则承担着应对美国对我国分别从中东、西亚、中亚和蒙古进行战略包围的国家利益，海峡西岸经济区的开发承担着促进海峡两岸经济一体化，促进祖国统一的民族使命，近期的广西南宁周边的开发热潮则承担着中国在东南亚发挥作用的国家战略利益。

在这种宏观战略背景下，中部地区的崛起只能依靠引导效应和周边发展的回填效应。中部地区崛起战略提出以后，一方面，引导效应开始显现，中部地区发展开始加速；另一方面，周边发展的回填过程开始启动。首先是以中部地区参照振兴东北老工业基地和西部开发有关政策为标志的政策回填；其次是以在沿海地区实施“加工贸易新政”为标志的产业回填；最后就是以配置“综改区”为标志的改革回填。因此，在中部地区配置“综改区” ，将改变长期以来中部地区缺乏中央配置的改革试验权的格局，折射出国家希望通过配置改革试验促进中部地区发展的区域动机。

第四，转型意图，防止中部地区重走东部沿海地区老路，推进中部地区乃至整个国家经济发展方式转型，保护和扩大中国发展的生态空间。中共“十七大”提出发展方式转型的同时，也提出了发展理念转型的问题。中共“十七大”提出，在优化结构、提高效益、降低消耗、保护环境的基础上实现人均国内生产总值到2020年比2000年翻两番，这就把资源节约和环境保护作为发展的前提条件和基本要求，提出“环境优先”的发展理念。 “环境优先”是相对于“经济优先” 、 “经济与环境兼顾”而言的一个新的发展理念，其要义是通过节能减排提升经济发展质量。因此，发展方式转变与发展理念转变是相辅相成的。国家选择中部地区进行两型综改试点，一方面是基于东部沿海地区生态承载能力已经不堪重负的事实；另一方面也是基于中部地区处在工业化的中前期阶段，同时还具有一定的生态承载能力，具有进行两型综改探索的生态基础和生态空间。

四、 “两型综改区”的战略担当和全局使命

与上述国家战略意图相适应，“两型综该区”不仅被赋予了加快改革探索和发展步伐的外在压力和内在驱动力，更重要的是被赋予了4个方面的战略担当和全局使命。

第一，探索和形成支撑“两型社会”的体制机制。 “两型社会”是相对于“资源浪费型”和“环境破坏型”社会发展模式而言的一种新的社会系统运行模式和社会发展模式，其基础是资源节约型和环境友好型经济发展模式。但是，作为一个社会系统，除了经济系统以外，还需要相应的制度环境支撑。国家在武汉城市圈和“长株潭”配置“两型综改区”的战略意图在于获得以“建设资源节约型和环境友好型社会”为指向的专题性综合配套改革经验、制度框架和体制机制体系。可以据此判断，“两型综改区”在体制机制探索方面的战略担当和全局使命在于下述三个方面：一是促进中部地区率先形成“两型社会” ；二是促进中部地区率先获得构建“两型社会”的改革经验；三是促进中部地区获得可以推广的支撑“两型社会”的体制机制体系。

第二，探索体制机制完善与发展方式转型的互动机制。体制机制完善与发展模式转变的互动是当前中国体制改革与发展的阶段性特征提出的一个重大课题。一方面，改革开放30年的体制改革的主要指向是体制的变化，在经济体制逐渐市场化的同时，有利于科学发展的体制机制尚不完善，体制变革与发展方式的变化没有全面整合起来；另一方面，伴随社会主义市场经济体制的基本建立，发展方式转变滞后的问题暴露出来。因此，今后中国改革的任务很重要的是构建有利于科学发展的体制机制。两型综改的实质是将改革与发展方式转变结合起来。据此可以判断，“综改区”的战略担当和全局使命，很重要的是探索实现体制改革与科学发展的有机互动机制。由于“两型综改区”设置在中部地区，因此，“两型综改区”还承担着探索经济发展与生态发展互动的机制。

第三，形成促进中部地区崛起的内源基础。中部地区的发展采取什么模式，是促进中部地区崛起战略在实质性实施阶段必须解决的问题。目前，东部发展的基点是开放，东北发展的基点是老工业基地振兴，西部发展的基点是生态保护，中部崛起的基点应该是依托国内市场的内源型发展模式。确定这一模式的历史背景在于，片面外向型经济发展的难度越来越大，片面的加工贸易型和出口导向型发展模式的空间越来越小，中部乃至整个中国需要探索内源型发展模式。探索内源型经济发展模式的最佳地点是中部地区。这是因为，中部地区与全国的经济结构具有高度的一致性。例如，国务院发展研究中心的一份研究报告发现，与全国其他三大板块相比，中部地区与全国的经济结构具有最强的一致性。中部地区的发展与整个中国的现代化进程具有高度的重叠性，中部地区探索的内源型经济发展模式将具有全局意义。如果说在改革开放前期、中期，沿海地区在探索外向型发展模式方面具有先导作用，那么，在中国经济发展现阶段和今后一段时期，中部地区在探索内源型经济发展模式及其和外向型发展模式的结合方面具有先导作用。

第四，探索“两型社会”发展模式及其建设路径。说到底，“两型社会”是一种社会发展模式。其基本要素是两型的生产系统、两型的消费系统、两型的公共管理和服务系统以及两型的观念系统。其中，两型的生产系统是基础。在两型的生产系统中，循环经济又是基础。可见，“两型社会”本身是一个系统工程，“两型社会”的建设，更是一个庞大的系统工程。这一系统工程形成的起点，是生产系统的循环经济，终点是人、经济、社会、自然之间的循环社会。探索形成“两型社会”系统工程的道路，是中部“两型综改区”承担的历史使命。由于“两型社会”是“资源节约与环境保护”基本国策的支撑，因此，“两型综改区”承担着如何实施基本国策的使命，这应该说是非常光荣而艰巨的！

参考文献

1.赵凌云：《1979—1992年中国经济增长格局的历史分析》［J］，《中国经济史研究》2005（5）。

2.皮署初：《关注武汉城市圈》［J］，《瞭望》2007年12月12日。

3.赵凌云：《从国家战略高度看武汉城市圈综合改革试验区的历史使命》［J］，《武汉宣传》2007（12）。

4.胡锦涛：《高举中国特色社会主义伟大旗帜，为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗》［N］，《人民日报》2007年10月25日。

5.国务院发展研究中心发展战略和区域经济研究部等：《中部崛起战略与对策》［M］，经济科学出版社2006年。

【注释】

(1)赵凌云，湖北省社会科学院党组书记，副院长，博士生导师。