中国农业发展面临的主要问题和政策选择

中国农业发展面临的主要问题和政策选择

李成贵⁽¹⁾

一、中国农业发展面临的主要问题

实现传统农业向现代农业的转变，是我国长期以来追求的目标。20世纪80年代以来，为了实现农业的现代化，我国政府做出了持续不懈的努力，并取得了初步的成功，特别是农业科技的突破和农产品产量的提高为世所瞩目。但是，与发达国家的农业相比，我国农业的总体差距还很大，还面临着一系列的难题。

（一）农业劳动生产率低

与发达国家相比，我国发展现代农业面临的一个基础性约束，就是农业就业比重过高，农户土地经营规模过小。统计资料显示，2005年我国的农业增加值占GDP的比重已经下降到12.5%，但农业劳动力仍占社会劳动力的44.7%。2005年全国有1.2亿公顷耕地，假设每个劳动力耕种1公顷，只需要1.2亿劳动力，加上5000多万劳动力从事林牧渔业，共计只需农业劳动力1.7亿人左右，而当年全国从事农业的劳动力已达3.0亿人，其中剩余劳动力超过了1.3亿人。大量的人口沉积在农业领域，结果使得我国的土地生产率尽管已经不低，主要农产品单产水平超过了世界平均水平，但劳动生产率却远远低于发达国家。而且，从国内的三次产业比较看，我国的农业劳动生产率也只有制造业的1/8，服务业的1/4左右。

过去，我们时常以“世界耕地的7% （调整后是10% ）养活世界人口的21%”而自豪，却很少提及它的另一面——以世界上40%的农民仅仅养活了世界上7%的非农民。这种土地生产率与劳动生产率的反差，导致了我国农业经济增长的内卷化，是我国小农经济最显著的特点，它严重地制约了农民增收，使得农民收入增长必然慢于整个社会收入的增长。

所以，我国发展现代农业，最需要的一种实质性的变化就是减少农民，降低农民的就业比重，提高劳动生产率。否则，就不可能真正实现“农业增效、农民增收”的双重目标。在目前这种农地人均规模下经营农业，无论装备条件和科技水平多高，其增收的空间都是有限的。

改革开放近30年，我国的农业和农村经济在诸多方面都取得了长足的进展，但农户家庭经营土地规模不仅没有扩大，反而略有下降。过去我们经常以日本、韩国等国的经验来证明小农经营的有效性，但从联合国粮农组织的最新统计看，目前日本农民的人均土地规模已经是我国的7倍，韩国是我国的4倍。我国要发展现代农业，必须不断推进土地的规模经营，改造农业的微观基础，以期提高农业的劳动生产率。

我们曾经“对农民是劳动者又是私有者这一点，估计不够” （这是朱德同志1959年在庐山会议上反复讲述的一个观点）。 “估计不够”的结果是搞激进的集体化，付出了沉痛的代价。现在，我们对小农经济的局限性和落后性，同样估计不够，并没有采取相应的政策加以改造，一些政策措施反而是强化了小农经济的格局。必须明确，小农经济是没有出路的，汪洋大海般的小农经济基础上是无法真正建成新农村和发展现代农业的。

（二）农业市场风险有增无减

在现代农业中，决定农业效益和农民收入的主导因素是市场需求，而不是生产和供给。在经济学文献上，马克思通过论证第二种含义的社会必要劳动时间，阐明了社会需要对投入各部门劳动量的约束，而凯恩斯则开西方经济学总量分析的先河，侧重考察了需求总量对资本主义经济发展的约束，凯恩斯没有揭示出有效需求不足的制度原因，但却系统分析了需求总量与经济发展的内在联系。事实上，经济发展不仅受到来自资源供给、配置及利用效率方面的约束，而且越来越多地受到了来自需求方面的约束。农产品需求弹性不足，对供给总量规模的扩张构成了强劲的制约。正因如此，欧美国家农业政策的重心也是放在了应对过剩条件下的农民利益保护问题上，而不是主要用以促进生产。

我国自实行农村改革以来，小生产与大市场的对接问题就一直困扰农业的稳定发展和农民的持续增收，而且随着农业生产能力的提高，这个问题变得日益突出。20世纪90年代末我国已基本上告别了农产品短缺的时代，进入了总量基本平衡、丰年有余的新阶段。进入21世纪后，粮食生产一度出现了下降，但在政府的大力扶持下，最近3年连续增产；而畜产品、水产品和水果、蔬菜等都得到持续的快速增长。与此同时，我国居民的食品消费需求增速已经明显降了下来，特别是城镇居民的食品需求已经稳定了下来。从供求两方面的变化看，我国农产品生产总体过剩的情况在加剧。相应地，农业的市场风险也随之增加。

从各地的实践看，谷贱伤农的现象屡见不鲜。据媒体报道，2006年运城市某村2000多亩耕地，有1/3种了西瓜，但是西瓜卖不动，村民有1/3的西瓜都倒掉了，卖出去的也只有每亩200元的收入，而投入达300元。西安阎良区有的农民由于菜价过低而用拖拉机将丰收的芹菜翻埋。北京大兴区有农民因为白菜卖不出去而在菜地里放羊。诸如此类的事例说明，市场经济波峰浪谷的冲击，对广大农民的利益而言，是一个实实在在存在的巨大威胁。

（三）农业发展面临全球化的挑战

2001年12月我国正式加入WTO，作为加入WTO的条件，我国承诺在农产品市场准入、国内支持、出口竞争等方面进行一系列改革，做出了多方面的让步。我国农业将不可避免地卷入越来越激烈的国际竞争中去。我们超小型的家庭农业经营，要与经营规模比我们大百倍甚至更多的、同时享受着巨额补贴的欧美大农场去一比高低，这必然会给我国的农业生产带来挑战。

就现实而言，WTO对我国农业的冲击已开始显现，我国的农产品对外贸易已由长期的顺差转变为连续2年的逆差，特别是大豆和棉花受到了空前冲击。

我国还连续数年成为棉花净进口国，且进口数量逐年递增，2005年棉花进口量增加到257万吨，其中一半以上来自美国。其中一个重要原因就是，美国政府对棉花生产实施了高额补贴。美国农业部数据资料显示，1999年8月至2003年7月间，美国为棉农提供了约124.7亿美元的补贴，而同期美国棉花的产值达139.4亿美元，补贴率为89.5%，从而造成国际市场上棉花价格低迷，使得国产棉花在价格上无法与美棉竞争。这种情况下，国内纺织企业力争多拿进口配额，纷纷采购进口棉，导致棉花进口规模大量增加，国产棉销售不畅。据笔者调查，截至2006年4月，新疆收购皮棉180万吨，但销售量不足90万吨，一半以上的棉花还在各类收购企业手中。

种植棉花是全国近亿棉农收入的重要来源，在国内各棉花主产区农户家庭经营中，棉花收入占现金收入的比重接近1/3，其中新疆农民半数以上的收入来自棉花。此外，每年还有近百万采摘棉花的农民工从新疆“摘走”10多亿元。但是，近年大量的棉花进口，已严重地打压了国产棉的生产和价格，直接影响棉农植棉收益。乐施会的一份报告称，中国的棉花产量在2005年减少约10%，棉农将损失17.2亿元的收入，并减少72万个就业岗位。

这些情况指明，WTO对中国农民是一个可怕的挑战，是一场需要付出代价的梦魇。其实，早在1999年，中美就中国加入WTO达成协议后，就有媒体称，“美国的农民笑了，中国的农民将面临更严峻的市场形势” 。2004年世界银行出版物《全球农业贸易与发展中国家》（M.Ataman Aksoy，John Christopher Beghin，2005）指出，贸易完全自由化后中国农民将是最大的输家：与维持乌拉圭回合相比，贸易完全自由化后，在2015年中国农民的损失将达到750亿美元；其次是西欧各国及亚洲日本、韩国和中国台湾农民。中国农业就业和农民收入下降也是全球最多：2015年农业总就业减6.6%，收入下降3.1%；谷物和糖料就业人数减少达26.6%。

世界社会论坛（WSF ）——一个在国际范围有着巨大影响的非政府组织，连续几届大会都喊出了一以贯之的口号“另外的世界是可能的”（Another world is possible ），这个“另外的世界”的最基本特征就是没有WTO （Without WTO ），但现实是我们已经进入WTO，那么我们的农民得到了什么？这是需要民间角度和政府角度共同思考的问题，是需要积极应对的难题。

二、加快推进中国农村土地制度改革

我国发展现代农业面临着诸多约束，但最基础的约束还是农户土地经营规模过小。为此，必须稳步地推进农村的土地制度改革，加快小农经济改造的步伐。本文认为，我国农村土地制度改革应当按照以下思路分三步走。

第一步，从明年（2009）起，在现有各项农业补贴外，考虑增设农地流转补贴。目前农民承包地流转主要有转包、转让、出租、入股四种形式。为了加强对农地流转的管理，我国已经制订颁布了《农村土地承包法》、 《农村土地承包经营权流转管理办法》（农业部2005年1月19日发布），但这些法规和文件中基本没有促进农户之间土地流转的内容。

鉴于此，应尽快制订“农地流转促进方案” ，以期促进农户的规模经营，培育有效率的专业农户（日本称为“合意的农业经营体” ），让留下来的农民专心当好农民，让转出去的农民安心当好非农民。其中，重要的一项内容就是，要在现有的各项农业专项补贴外，增设农地流转补贴专项资金，对出让农地的农民给予补贴。这在实质上等于国家承担了一部分地租。

具体实施办法如下：

（1）资金来源。中央财政设专项资金，东部经济发达地区等额配套。

（2）补贴水平。如果补贴标准太低，实际收效将不明显。建议以每亩30元为宜，东部地区地方配套后为60元。

（3）资金规模。目前农业部尚无全国性土地流转规模的数据。1998年农业部对八省所做的调查显示，参与流转的土地只占全部土地的3%～4%，发生面最广的浙江省也只有7%～8%。浙江学者的实地调查发现，2001年绍兴市土地流转率为1/4；湖州市流转率为19%；衢州市流转率为11.3%。2004年8月广东省农业部门对全省农村土地流转情况进行了调查，结果显示全省（深圳市除外）土地流转率为14.4%。据此基本可以断定，当前全国农村土地流转率不会超过10%。按大数10%计算，全国18亿亩耕地中参与流转的面积为1.8亿亩，按每亩30元的补贴标准，总共需要中央财政资金54亿元。如果在5年内，流转面积能增加到5亿亩，需要中央支出150亿元。该项补贴符合WTO“绿箱”政策要求（“农业协议”附件2的第1款和第2款内容）。

（4）组织实施。2004年成都市就开始了乡一级的土地流转服务中心试点工作（第一个试点是金堂县栖贤乡），到2006年成都已经建立了市、县、乡三级联网的土地流转管理服务机构。借鉴成都的经验，各级土地管理部门都要加强农地流转服务或管理的职能。乡镇一级要设置土地流转服务中心（与现有的土地管理所“一套人马，两个牌子” ）。

在具体实施中，分两种情况区别对待。一是土地流转双方协商达成初步意向后，要到所在乡镇土地流转服务中心进行登记、审查、确认和公证，并签订合约。二是有供地意向的农户先向乡镇土地流转服务中心提出流出申请，乡镇土地流转服务中心张榜公布信息（逐步过渡到乡镇及县市的有关信息网上公布），寻找有扩大经营意向的农户，并由后者提出流入申请，经审查确认后签约。乡镇将两种情况统计数据汇总逐级上报，补贴资金通过县乡财税管理信息系统由农村信用社或邮政储蓄进行社会化发放，直接打入农民“一折通”账户，并在村内张榜公布。

（5）配套措施。第一，农地的流转要有社区内部优先的原则。第二，单个农户租入土地要有上限。第三，对租用农地的农户要有严格的资格限定，要求其户主或家庭成员必须能正常地从事农业生产活动，而不允许仅仅从事管理活动。第四，农地流转过程中不得改变其农业用途。第五，支持工商企业参与农业产业一体化经营，但不提倡直接租入农民土地，即使租入也不享受政府补贴。第六，为了防止共谋行为的发生，农民私下流转不享受补贴。第七，农村土地承包经营权流转合同文本格式由省级人民政府农业行政主管部门确定。

第二步，3～5年后修订《物权法》，允许承包地抵押。不久前通过的《物权法》，删除了第四、五次审议稿中“土地承包经营权人有稳定收入来源的，经发包方同意，可以将土地承包经营权抵押”的相关条款。 《物权法》对土地承包经营权“不能抵押”的限制，是对作为产权的核心——处分权完整性的分割，是对农民土地权益的剥夺，因而引起了广泛的争议。

该法墨迹未干，从维护法律的严肃性角度讲，近期不宜改动；但3～5年后，应当做出修改，允许农民抵押土地获得贷款。而且，《物权法》是一上位法，根据“不能突破下位法”的立法原则，作为下位法的《土地管理法》和《土地承包法》，也应做出相应修改。

从现实情况看，农民不能通过抵押土地而获得贷款，是农村金融难以搞活最根本的原因。早在2002年，中央经济工作会议就提出了要进行农村金融改革，但目前为止，除了农村信用社改革上取得一些成效外，整个农村金融服务体系建设进展缓慢，新农村建设面临着严重的金融服务不足的制约，农民普遍缺少对贷款的可获得性。调查显示，目前大约只有1/5的农户能够从正规农村金融机构获得贷款支持。如果土地可以抵押，农村正规的商业性金融就会发展起来，整个农村经济就会被激活，形成自我发展的机制，而不是像目前这样高度依赖政府。

第三步，5～8年后，在国家的有效管理下、在先行试点改革的基础上，逐步实行“土地归农”的制度改革，赋予农民完整的土地权利。其关键，一是农民无限期可继承的所有权，二是可以自由交易租赁，即土地所有权将成为农民借以发生交往或交换关系的一般规范和准绳，农民可以把土地“作为排斥其他一切人的、只服从自己个人意志的领域” （《资本论》第3卷，第695～696页），比如对土地的转让、出租、分割、抵押、赠与、继承，特别是打破了“田里不鬻”的限制而可进行土地的买卖。

实行农民土地所有，毫无疑问有利于提高农业劳动生产率，搞活农村金融，促进农民的就业转移和产业扩张，而且还可以给政府带来大量的土地交易税和财产税。对此，理论界基本不存在异议。

不少人担心的是，土地归农后，会不会影响农民的福利保障，会不会影响社会稳定。这种朴素的看法实际上是不能成立的。试想，现行的土地制度只赋予了农民部分的权利，如果说部分的权利就能为农民提供保障，难道赋予农民完整的权利反而不能提供保障了吗？西方有一句名言说：“穷人的寒舍风能进，雨能进，国王不能进。 ”意指不经允许，国王不能随便进入穷人的寒舍。难道从法律上赋予农民完整的土地权利，不是更有利于解决不绝如缕的土地纠纷吗？

那种认为在农村社会保障尚不健全的情况下，土地归农后会造成“流民” ，危及社会安全。从表面上看，似乎是从维护农民的利益和社会安全的角度考虑的，但实际上，损害农民利益，使农民成为失地的“流民” ，并危及社会安全的是地方政府拥有垄断一级市场和经营二级市场从而获得巨大土地价差收益的特殊权力，从未见到农民自己愿意成为失地的“农民” 。退一步讲，在新的土地制度下，即使农民真的失地失业没有了着落，也与集体所有制下农民被强制征地后变成“三无”农民有实质性的不同。

我认为，实行土地归农后，农民出卖土地一定是非常谨慎的，一般是在三种情况下发生：一种是在城里有了稳定的职业；一种是为了经济发展筹集资本，这种情况下农民失去了土地，但不会无业；另一种是为了弥补生活急需，如做手术救治人命，这种情况下，即使日后没有着落也值得。相反，在现行制度下，农民已经进了城，但一只脚还被束缚在家乡的土地上；农民需要创业或从事其他经济活动的资本，却指望不上他的那份土地；农民需要治病救人，也指望不上他的份地，这才是对农民权利的剥夺。

实行土地归农后，可能会有人贪图享受而将土地卖掉，“卖了耕牛换烧酒” ，变得没有着落。对于这些人，就像50多年前土改时中央所说的那样，重要的是要进行道德改造。不能因为他们的存在而影响总体的制度安排。构建和谐社会，需要高度关注民生，关心弱势群体，但并不是要保护落后；政府需要察民意、顺民心、厚民生，同时也需要启民智、修民德、端民行。

总之，我国的农地制度已经到了非改不可，不改不行的阶段了。但是，改革必须做出有步骤的安排，并能把负面影响控制在可接受的范围内。1941年陈独秀蛰居四川江津时写道：“忽略了时间问题，真理就变成了谬误。 ”张闻天《农村经济发展的前途问题》的结束语则说：“真理总是具体的，要看什么样的经济基础与历史条件。 ”我想，就中国农地制度改革而言，大概没有比以上三步走的方案更慎思明辨和稳妥可行的选择了。

三、建立农业支持政策体系：增强力度、扩大范围、完善机制

最近几年，我国发生了“以工补农，以城带乡”的政策转向，政府显著增加了在“三农”方面的投入，“三农”的形势正在得到改善，广大农民对这种善政养民的变化也是心存感激的，农村进入了一个较好的发展时期。

政府的“三农”投入重点是用于农村基础设施建设、农村社会事业和农业支持三个方面。这里着重探讨一下农业支持政策的建立问题。我认为，建立我国农业支持政策体系，关键是要用足WTO“绿箱”政策（《农业协议》第6.1条），用好“黄箱”政策（第6.2、6.4、6.5条），增强支持力度，扩大支持范围，完善支持机制。简要而言：

（1）增强力度。资料显示（李显德，2006），2005年OECD国家农业支持总水平（TSE ）为3852亿美元，平均每个农业劳动力得到12346美元的支持，其中美国为49193美元，欧盟为22000美元，日本为20912美元；平均每公顷耕地得到923美元的支持，其中美国为632美元/公顷，欧盟为1815美元/公顷，日本为13555美元/公顷。OECD国家农民的农业总收入中约1/3是来自于政府各种各样的补贴和支持。我国曾经很长时间对农业实行了征税政策（即PSE值为负），目前已由征税转向了支持。但总体上讲，农业支持的力度还很弱。无论从农业发展的内在需要看，还是从国家能力上看，农业支持水平都应该有一个更大幅度的提高。

在这个问题上，一个普遍存在着的认识误区是，认为发达国家的农业补贴是多数人对少数人的补贴，而我国是少数人对多数人的补贴，所以补贴不起。事实上，农业补贴主要是针对农产品的数量而非农民的人数。发达国家的农民比例尽管很小，但所经营的土地规模和生产的产品数量却很大，比如美国平均农场规模是我国农户经营规模的400多倍，其城市消费者在农产品价格支持方面的相对人均负担显然更大。

（2）扩大范围。这里着重要指出的是，一要对水稻、小麦继续实行最低收购价政策外，对其他种植业部门也要实行价格支持政策，如玉米、棉花、油料、杂粮、豆类等，并对重点地区给予重点支持。比如，过去7年来我国棉花需求以每年10%左右的速度递增，产需缺口和进口数量不断增大，但国家并没有出台一项扶持棉花生产的重大举措，甚至连原有的一些优惠政策也相继取消，因此给予棉花生产补贴和价格支持，应当是我国农业补贴政策的内容之一。

二要对畜牧业给予补贴，特别是要对西北地区的畜牧业给予重点支持。资料表明，西北地区拥有草地26亿多亩，占全国的2/3，而牧业产值仅占全国的7.5%。全区农牧业结构中，种植业占70%左右，畜牧业比重仅为28.5%左右。我们认为，国家有必要实施“西北畜牧业振兴计划” ，作为开发大西北和建设社会主义新农村的优先内容。其核心：一是加快西北的畜种改良。西北地区的畜种多为地方品种，既低产，又增加生态压力，与国外差距甚大，应该加快国外良种的引进，加快对当地畜种的杂交改良。中央政府要像实施粮食“良种补贴”一样，对西北地区畜牧业原种繁殖和杂交改良给予补贴，而且力度应该更大。二是加快建立人工草料生产基地。据世界银行估算，新疆和甘肃有46%和48%的草原属于中度或严重退化。另据研究，在荒漠干旱草原区，建设一亩有水利条件的人工饲草基地，一般可以解放、保护40～50亩天然荒漠草场，“建设一小片，保护一大片” 。国家大幅度增加对粮食主产区投入和补贴的同时，也应加大对西北人工饲草基地建设的投入和对农民及其他利益相关者的补贴。

三要对生态脆弱带进行补贴。我国从2000年开始实行退耕还林还草工程，国家给予相应的粮食、现金和种苗等补贴，工程受到了3200多万退耕还林还草农户的欢迎。问题是，即使按照当初设计的生态林补助8年计算（经济林5年），也很快就要到期。工程实施之初，声称到期后可根据农民实际收入情况，需要补多少年再继续补多少年；但这种模糊的说法，很难转化成科学的政策。建议由对农民退耕损失进行补偿转向对农民参与生态维护和保育的补贴，借鉴国际经验，实施专门的生态脆弱带补贴计划。

（3）完善机制。目前我国在“三农”方面的专项资金多而凌乱，且分属不同部门管理，即使是专门的人士也无法对其有全面准确的了解。这就必然影响到“三农”政策的科学性和效率，同时也容易滋生各种问题。为此，需要尽快编制今后5～10年国家支持农业和农村发展的总体预算框架，而不是像目前这样仅仅提出一个“三农”支出“三个高于”的笼统原则。

农业支持政策体系中，最重要的是要有反周期补贴机制。2002年美国《农业法》实行固定支付（直接补贴）、营销援助贷款计划和反周期支付计划，为农民提供了三条收入保障线，其中反周期补贴的预算占了整个农产品支持计划的2/3。目前，我国仅在个别品种上实行了最低价收购政策，且执行环节问题很多，更谈不上整个农产品的风险控制。这将是今后需要予以重点解决的问题。

最后说明一点，由于柴油、化肥、农药等农业生产资料价格上涨，2006年4月中央政府新增120亿元补贴资金，2007年进一步增加到276亿元，对农民种粮增支实行综合直补，成为最大的单项农业补贴。这项补贴全部纳入粮食风险基金，与土地面积直接挂钩，已变成了粮食直补的翻版，不再具备生产资料补贴的专门功能，需要做出合理调整。

参考文献

1.Aksoy，M.Ataman and Beghin，John C.eds.，Global Agricultural Trade and Developing Countries ［M］，Washington，DC:World.Bank，2004，p.125.

2.李先德：《OECD国家农业支持和政策改革》［R］，《中国农业科学院农业经济与发展研究所研究简报》2006（17）。

【注释】

(1)李成贵，全国政协委员，中国社会科学院农村发展研究所研究员。