民营企业开发旅游资源的可持续发展问题思考

民营企业开发旅游资源的可持续发展问题思考

依绍华⁽¹⁾

旅游业作为我国最早对外开放的产业之一，以其进入门槛低、开放度高等特点，成为民营企业较早进入的领域之一。近年来，随着国家对节假日制度的调整，人们拥有的休闲时间增多，对旅游产品的需求愈加旺盛，因此民营企业又将目光投向投资额度大、利润率较高的景区、景点，进而引发民营企业竞相投资开发旅游资源的热潮，然而由于旅游资源开发面临诸多操作层面的问题，尤其是旅游产业本身的行业特性与资本逐利性之间的矛盾，使投资者过分注重眼前利益而忽略对资源的长远维护，同时由于民营企业自身的能力所限导致景区往往流于粗放型开发，难以获得预期的高额利润，因而引起社会各界的广泛关注和持续讨论。本文着重对民营企业在开发自然旅游资源的过程中面临的可持续发展问题进行深入分析，并提出相应对策建议。

一、旅游资源开发中的内部条件制约

旅游景区是一种较为特殊的产品，具有独特的行业特征。它不同于一般的制造业产品，是属于精神产品与物质产品的综合体，而且更注重于满足人们精神层面的需求。因此，对开发者的综合素质要求较高，开发者设计项目和开发产品的难度也较大。

在景区开发过程中，投资者占有良好的资源条件只是使其成为有吸引力景区的基础，而资源本身并不是旅游产品。从旅游产品的角度看，资源转化成产品必须要解决三个问题：即可进入、可逗留和可享受（魏小安，2000）。可进入主要是解决交通基础设施可直达景区，或较为便捷；可逗留主要是解决接待设施以及为旅游者提供娱乐设施；可享受主要是使旅游者得到精神享受，获得愉悦感受。可享受是旅游产品的核心内容，是资源转化为产品的关键，也是旅游景区开发对开发者来讲难度最大的部分。可享受是旅游者的一种心理感受，不同消费者因文化素质、欣赏水平的差异对同一景区有着不同感受，并会做出不同评价，因而给旅游景区开发带来难度，并增大开发者的风险。民营企业在经济和技术实力方面有一定的局限性，在进行旅游景区开发的时候，往往会因自身能力和认识上的缺陷，对所开发的景区市场定位和资源品位价值判断不准，出现盲目开发、低水平重复建设等问题，而旅游产品的设计和开发最忌同质化和重复性，只有具备独特性，才能够保持竞争优势，在市场竞争中获胜。因此这对民营企业开发者的眼界、对市场需求方向的把握提出较高要求。

尤其在一些大众旅游景区，常常出现刚开业时火爆，短时间就门庭冷落的情形，其原因在于消费者的心理变化较快，较难把握或揣摩，而且市场竞争激烈，旅游者的注意力很容易转移。由于旅游景区的这些行业特点，民营开发企业如果想很好地驾驭市场或引导旅游者的消费行为是非常困难的，这一方面需要企业有较强的资金实力，另一方面需要企业领导人的综合素质、企业的经营管理水平、市场应变能力较高。

另外，由于旅游者心理的复杂性，有些景区开发中也经常出现专家学者评价甚高，旅游者却寥寥无几的现象。这对开发者来说也是不小的风险，很难把握投资收益率大小，尤其对于规模较小、景点品质不高的景区，旅游者人数的预测更加难以判断。

基于上述原因，民营企业在开发旅游景区的过程中面临的景区产品的特殊性，成为其进入旅游资源市场的制约因素之一，民营企业进入旅游资源开发领域之前必须充分考虑这一制约因素。从这点上说，旅游景区开发是一项系统工程，民营企业在开发景区前，应在了解产品市场的基础上，确定优势产品，做出正确选择。不能简单地根据自身的资源和市场条件，盲目决定旅游产品的选择方向和开发项目（吴必虎，2000）。

二、生态环境对民营企业开发景区的外部制约

（一）生态资源保护对企业资金实力的要求

一般而言，旅游景区所在地的地方经济较为落后，人民生活水平较低，当地居民往往迫于生计对自然资源造成破坏，导致资源大量损耗；而且由于监管不到位，不法分子对资源进行盗毁，各种利益主体对景区资源的破坏性建设等，需要开发企业进行维护和制止。这些方面不但需要进行开发的企业投入资金，更需要投入大量人力、精力，因此对企业来说是个不小的负担。

另一方面，民营企业为了使资源环境更好地营造景区氛围，需要对生态环境进行精心保护。当然，这是民营企业开发者从中获得收益的必要保证。开发企业需要加大成本，投入到一些短期难以看到实效的地方，例如四川碧峰峡，在景区200多棵树上悬挂投食架，定期投放鸟食，为野生鸟类的生存繁衍创造有利条件；景区内有近200处游道为保护树木而改变路线，增加投资近30万元（徐嵩龄，2005）。

对于开发旅游资源的民营企业来讲，以资源为载体的开发活动需要其在资金、技术、环境等方面均具有一定实力，尤其在生态环境保护方面需要投入大量资金予以长期支撑，而且旅游景区的许多建设成本在短期内很难收回，因此对企业的资本实力提出较高要求。对于企业来讲，在旅游资源开发上必须要有长远发展眼光和长远决策，否则将会遭到失败。

（二）生态环境的脆弱性制约旅游活动的开展

民营企业开发旅游资源的最终目的是获取利润，因而在实际经营过程中，往往会最大限度地接待旅游者，增加收入，但是过多的旅游活动将给资源环境造成显性或隐形破坏，不利于景区的长远发展。例如浙江杭州的著名景观“瑶琳仙境”溶洞，由于游客过多，酸雾侵蚀导致许多石乳色泽变色；个别游客的不文明行为还导致多处石笋、石花被盗被损，使景观面临毁灭的危险（周玲强，1998）。景区景观遭到破坏、自然环境失去原有风貌的直接后果，不但使生态环境受到破坏，更使开发企业的经济效益受损，因此旅游景区在经营过程中必须注意处理短期收益与景区资源可持续利用的关系。而对景区开发者来讲，则必须重视旅游发展与生态环境的协调性，不能随心所欲或急功近利、片面注重经济效益、对旅游资源进行过度开发，否则将使自身利益受到更大损害，最终的受害者反倒是开发企业自身。

三、民营企业经营目标与资源可持续发展目标的偏差

一般认为，资源的管理目标包含两个方面：一是对资源的保护及可持续发展；二是对资源的开发与利用。对从事旅游资源开发经营的民营企业来讲，最主要的目的是借助良好的旅游资源基础，吸引旅游者，获得利润。在这一点上，从事旅游资源开发的民营企业与从事其他行业的企业是一致的。良好的自然环境和文化氛围是旅游业发展的基础，也是旅游业发展的条件，同时更是旅游业发展的市场卖点。因此，旅游发展对环境的要求，或者说旅游发展对环境保护的意识是天然的。

虽然尽量保护旅游资源的原始风貌是民营企业获利的基本条件之一，但是充分利用现有资源、使其最大化地为旅游者服务，是企业开发经营旅游景区的根本目的。这就存在通常所说的保护与开发经营之间的矛盾，二者是对立统一的关系。保护是开发的前提，是有科学标准的，是第一位的；而开发经营是在保护的基础之上，有条件地改造原有资源的面貌，合理的开发又为保护提供了条件。很多人认为尽管保护本身非常重要，但是开发和利用在某些情况下会增加资产的价值，比如在不太影响景观的条件下修建一条索道，可以使更多的人能够欣赏到这种景观。解决这个问题的关键在于需要理解资源的特征以及这两个目标之间的关系。这两个目标并不是相互独立的，实际上它们常常是相互矛盾的。维护和保护是开发和利用的前提；如果没有很好地保护，这些珍贵的并且常常是不可再生的资源，也就失去了开发和利用的价值。更重要的是，开发和利用在很多情况下对原有的自然资源会造成一定程度的损害。所以，尽管资源的开发和利用与保护可能是一种互补关系，但是在确定自然文化资源的管理目标时，要认识到这些资源的重要特征在于其内在难以估量的文化价值，以及这种价值对于开发和利用活动的脆弱性。这种脆弱性不仅表现在开发和利用活动很容易损害这些资源的价值，还在于由于这些价值往往难以估计，因而很难对保护目标做出具体规定。这就是经营管理目标的关键所在。

民营企业在开发旅游景区的过程中，尽管尽量保持其固有的审美、文化、科学价值；但同时必须通过一些必要的手段设施等向公众开放以展示其价值，并从中获得经济收益。在修建必要的设施及休闲设备的同时，必然改造原有资源的部分面貌。由于资源的价值难以准确界定以及资源破坏后影响的滞后性，使民营企业在开发经营中难以考虑周全，会对一些目前难以确定价值的资源进行开发性改造，以适应自己盈利需求，采取某些短期看不到不良影响的措施或手段，以增强景区的吸引力。

因此在民营企业开发旅游景区资源的过程中，如何很好地协调私营资本的逐利冲动和资源生态环境保护之间的关系，是民营企业在景区开发、运营及维护方面面临的首要课题，也需要国家相关部门能够及时出台相应法律措施，规范民营企业的开发行为，帮助企业更好地协调景区开发与保护之间的关系。

四、应对措施及建议

为了更好地引导民营企业投资开发旅游景区资源，并且使其在追求自身利润的同时兼顾资源保护，国家及相关部门应在政策及法律法规等方面进行监督和管理。具体对策如下：

（一）政府积极进行政策引导和扶持，改善民营企业生存环境

（1）实施公平、合理的财税、价格政策，在有些领域采取鼓励政策，以促进民营投资进入。允许国有资本直接以参股或补偿方式投入以民营投资为主的项目。民营企业在国家鼓励领域的投资，应享受国家与地方指定的有关减免所得税等优惠政策。实施为民营企业“减负”政策，以降低其投资成本，提高项目投资回报率。对进入基础设施和基础产业以及公益性事业的民营投资，建立收费补偿机制或补贴方式，为民营投资形成稳定的收入预期。

（2）对不同发展区域以及不同产业，给予差别政策待遇以及鼓励措施以引导企业的投资方向，实施指导性优惠政策，促进产业均衡发展，加速欠发达地区的发展。目前国家将旅游业确定为第三产业的龙头产业，明确了旅游业作为优先发展产业的产业地位。在此基础上，还应对不同经济水平的地区发展旅游业制定差别政策，给予差别待遇，鼓励各个部门投向国家大力发展的行业，并实行指导性优惠政策。比如，对在不发达地区开发投资旅游资源的企业，应根据其新创造的就业机会给予地区开发投资奖励，或者给予税收减免等优惠措施。

（3）出台民营投资产业指导目录，建立相应的中介机构组织。为避免盲目投资、重复建设，应建立权威的投资信息网络和经常性的投资信息发布制度，做到信息更大范围的共享。与此同时，仿照指导外商投资产业指导目录，尽快出台指导民营投资的产业指导目录，减少民营投资的盲目性和不必要的重复建设。尤其对主题公园及一些地方性自然旅游资源景区的建设和发展情况，应给予较详细的规定。在信息发布方面，可以设立权威性的为民营企业投资服务的信息中心等，专门从事民营投资项目可行性研究、开发新产品以及社会公共协调等配套服务，以确保民间投资者找到合适的投资方向和项目。

（4）建立旅游开发基金。应对旅游区内的服务性项目收取一定比例的费用，建立旅游发展基金，用以进行旅游资源开发，促进景区的可持续发展。

（二）尽快出台有关自然旅游资源开发利用的专门法律

完备的法律体系是市场经济平稳有序运行的基础和保障，我国已建立了较完整的法律法规体系，并在市场机制的建立与完善方面发挥了巨大作用。但是，在旅游业的相关法规方面，我国的法律体系还有待进一步完善。随着旅游业的迅速发展，以及产业地位的逐步加强，现有的法律法规已远远不能满足旅游业发展的需要，要继续出台相关法律法规。

目前，我国在土地、水、矿产、森林、草原、渔业、野生动植物保护等方面都出台了单行基本法，但至今尚未出台自然资源综合管理法。自然资源法因其涵盖面广，牵涉的范围较大，制定和实施有一定难度，但是自然资源综合法是我国一切自然资源保护与利用活动的基本准则，制定和出台自然资源法是我国市场经济逐渐成熟的重要标志之一。其内容应主要包括两部分：一是自然资源环境的保护，这方面与现有的环境保护法有一定重叠，但应更注重对旅游开发活动的规定和限制，对旅游活动本身造成的破坏进行限制；二是对自然资源的开发利用进行详细规定，制定实施细则；同时对部门权力归属明确划分，规定有关管理部门的职能。另外，针对目前旅游景区出让经营权的现象，尽快出台有关自然旅游资源开发利用的专门法律。对旅游景区的开发原则、开发程序、开发行为与资源保护、从事开发的民营企业的资质认定、市场管理等方面，做出明确规定；明确各主管部门的职责范围，制定监管措施的实施细则；对破坏资源的行为予以严惩。

（三）规范民营企业开发旅游资源的运作模式

1．建立旅游景区规划权威机构

旅游规划是旅游景区开发的核心和基础，科学合理的规划既充分挖掘了景区的潜在价值，又规范了旅游景区开发主体的行为，避免了资源浪费，有效地保护了资源。但在旅游景区开发中，我国尚无统一规划，一般由各开发主体自行邀请规划单位制定，从而造成规划质量不高，规划的权威性也无法得到保证，无形中放任了旅游景区的开发行为。因此，应建立国家权威机构，专门制定旅游发展规划。由专门委员会对有权制定规划的机构进行资质认定，并定期审核。同时，由于景区开发规划涉及面广，因此在规划的制定过程中要有各学科专家参与，由多学科专家进行评审。对制定规划的机构进行不定期检查和实时监督，如果有违背保护资源与生态环境的规划方案，制定规划的机构将负法律责任。同时加强旅游规划的权威性，强制开发企业严格按照旅游规划进行施工，违者予以法律制裁。

2．实行多方契约制

目前，民营企业获得景区特许经营权的时候，通常是与景区所在地主管部门或景区所在地地方政府签订开发经营协议，其他利益主体并不参与协议有关内容的制定。这种做法一方面容易引发国有资源利益受损或地方官员的寻租行为等；另一方面使当地居民的利益无法得到有效保障。因此，应设立多个利益主体共同组成的管理机构，与民营企业共同签订景区经营契约，内容包括：旅游景区的经营目标，可以实施的开发行为以及禁止采取的各类行动。契约有效期限一般为20年、30年不等，到约定的期限约满时，由独立的评估机构对该景区契约完成情况进行评估。如果景区状况达到标准，则开发经营的企业具有续签契约的资格，同时根据社会发展的需要，对原有规则及措施进行动态调整，重新确定未来一段时间任务目标，契约一经签署具有法律效力。

3．完善监督体系

由于我国市场经济尚不成熟，法制体系的完善还要经历相当一段时间，旅游企业易受眼前局部经济利益的驱使，不可避免地会出现旅游开发和经营破坏资源和环境的现象，因此，必须建立统一的完整监督机制以制约景区开发行为。该体系包括：①行政部门的监督。旅游开发涉及建设、环保、交通、风景园林、文物等多个行政职能部门，在旅游规划中应根据当地实际情况建立统一协调机构，使旅游规划在项目论证、市场运作、融资等方面由政府实行全面监督和管理。②法律法规监督。我国虽已出台了包括《文物保护法》、《森林法》、 《野生动物保护法》、 《环境保护法》、 《城市绿化条例》、 《城市市容和环境卫生管理条例》、 《风景名胜区管理暂行条例》和《自然保护区条例》等多个单行法，但有法不依、执法不严的现象很严重，使管理旅游资源开发问题难上加难。因此，应充分强化法律法规的尊严，加强对执法单位的监督，对违法行为予以严惩。与此同时，必须考虑变化的情况，对相关法规进行适当的修改与调整。③经济手段监督和保障。实行景区资源有偿使用制度，制定有偿使用标准，或设立资源保护税。要细化有关法律法规中关于对资源、文物和环境破坏的惩治措施，对破坏者除了给予行政和法律的惩治外，还要实行严厉的经济赔偿。使经营者从事破坏性的经营活动非但不能获利，而且要受到加倍的经济惩罚。④社会公众监督。加强宣传，提高国民的资源环境保护意识，强化媒体和社会公众的监督作用，营造保护资源环境的社会氛围。积极创造条件，建立有效的社区参与决策机制，使景区保护与开发直接使当地受益。

参考文献

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7.朱建安：《市场与规制，世界遗产资源管理模式的可能路径选择》［J］，《中国软科学》2004（6）。

【注释】

(1)依绍华，经济学博士，中国社会科学院财政与贸易经济研究所副研究员，硕士生导师。