中国财政体制改革的实践和下一步改革思路

中国财政体制改革的实践和下一步改革思路

王惠平⁽¹⁾

财政是国家履行职能的物质基础、体制保障和政策工具。财政资金取之于民，用之于民。财政资金的使用状况如何，不仅关系到财政职能的发挥，而且关系到经济社会的全面、持续和科学发展。温家宝总理在2008年十一届全国人大一次会议的记者招待会上指出，要下大决心推进财政体制改革，使公共财政更好地进行结构调整和促进经济发展方式的转变，更好地改善民生和改善生态环境。推进财政体制改革，需要简要回顾一下我国财政管理体制的变革历程。

一、新中国财政管理体制变革历程

新中国成立以来，我国财政管理体制历经多次变革，实行过多种体制形式。大体分为以下三个阶段：1950～1979年实行“统收统支”财政管理体制；1979～1993年实行“分灶吃饭”财政管理体制；1994年以后实行“分税制”财政管理体制。

（一）1950～1979年实行“统收统支”高度集中的财政管理体制

1979年以前，我国实行高度集中的计划经济体制，与此相适应，我国也形成了“统收统支”的财政管理体制。在此基本框架下，调整频繁，形式各异，1950年实行高度集中、 “统收统支”的财政管理体制；1951～1957年实行划分收支、分级管理体制；1958年实行以收定支、几年不变的管理体制；1959～1970年又实行总额分成、一年一定的管理体制；1971～1973年实行财政收支包干管理体制；1974～1975年实行收入固定比例留成、支出包干管理体制；1976～1979年，又恢复了总额分成、一年一变的管理体制。在中央和地方财政关系的多次变动中，高度集权始终是这一时期财政体制的主要特征。这一时期，企业不是相对独立的经济实体和利益主体，调整预算体制的集权和分权关系，也要相应调整企业的隶属关系，企业发展动力不足，经济发展缓慢，财政增收乏力。

（二）1980～1993年实行“分灶吃饭”包干制的财政管理体制

改革开放以来，我国逐步实行有计划的商品经济。与此相适应，自1980年起，在放权让利、扩大企业经营自主权和地方财权的同时，实行了“分灶吃饭”的财政包干管理体制。1980年实行“划分收支、分级包干”的财政管理体制；1985年实行“划分税种、核定收支、分级包干”的财政管理体制；1988年实行多种形式的财政包干分配体制；财力分配由过去“条条”为主，改为“块块”为主，财政管理体制从集中统一制向分散制体制发展，明确划分中央和地方的收支范围，合理确定地方财政的收支基数和上解补助数额，实行不同形式的包干办法。包干体制实施后，地方财政的地位逐年上升，中央财政占全国财政收入的比重不断下滑，到1993年已经下降到22%。这一体制存在明显的弊端：一是中央所得比重较低，宏观调控能力有限，不利于宏观目标的实现；二是由于不同地区财政收入水平差异较大，拉大了地区间差距，不利于协调发展。

（三）1994年至今实行“分税制”财政管理体制

为了适应建立社会主义市场经济体制的要求，进一步理顺中央与地方的财政分配关系，提高中央政府利用经济手段对市场经济进行宏观调控的能力，1994年，按照党的十四届三中全会《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》精神，在中央和地方财政之间实行了分税制的重大改革，基本内容是：根据事权和财权相结合的原则，将收入按照税种统一划分中央税、地方税和中央地方共享税，并建立中央和地方两套税务征管机构；按照中央与地方政府的事权，合理确定各级财政的支出范围；建立和健全分级预算制度，硬化各级预算约束；科学核定地方收支数额，逐步实行比较规范的中央财政对地方的税收返还和转移支付制度，作为过渡，实行中央对地方的税收返还，从1994年开始，税收返还与消费税和增值税（75% ）的增长率挂钩，各地区“两税” （消费税和75%的增值税）每增长1%，中央财政对该地区的税收返还增长0.3%。为解决原体制遗留问题，对原包干体制的地方上解和补助办法基本不变，一律按照各地区1994年实际上解额实行定额上解。此后，又调整证券交易印花税中央与地方分享比例，调整金融保险营业税收入划分。2002年又实行企业所得税收入分享改革，改革出口退税负担机制等，进一步调整和完善了分税制。

实行分税制财政体制改革，调动了中央和地方两个积极性，建立了财政收入稳定增长机制，为我国经济社会的全面发展提供了强有力的物质基础和财力保障。主要体现在两个方面：一是财政总体实力显著增强。1999年全国财政收入迈上万亿元，2003年、2005年又相继突破2万亿元和3万亿元大关，2007年达到了5.13万亿元，财政收入占的比重从1993年的12.3%提高到2007年的20.8%。我国人均GDP也于2006年突破2000美元大关，正向标志着全面小康水平的人均3000美元迈进。二是中央进行转移支付、均衡地区发展差距的能力增强。分税制改革以来，中央财政收入明显提高，中央财政收入占全国财政收入的比重从1993年的22%提高到2007年的54%，中央财政从东部发达地区净集中21390亿元，对中西部地区分别净补助10249亿元和13891亿元。初步估算，中西部地区大部分县的一半以上财政支出，需要中央财政转移支付提供资金来源。中央财政为缩小地区间的发展差距，促进地区间基本公共服务均等化作出了贡献。虽然分税制财政体制对我国经济社会发展作出了重大的贡献，但随着我国市场经济的发展和全球化趋势也存在不少问题，需要在实践中不断改革完善。

二、近年来完善财政体制改革主要政策措施、存在的问题

进入21世纪后，我国经济社会生活出现了许多新的情况，进入工业化中期阶段，人均GDP突破1000美元，进入“工业反哺农业、城市支持农村”新阶段，有必要统筹城乡发展，中央及时决定推进农村税费改革等一系列重大改革。由于我国是一个农业大国，随着我国逐步从有计划的商品经济转向社会主义市场经济，城乡二元结构开始逐步打破，但县域经济仍不发达，农业税、农业特产税、乡统筹和村提留在农村税费改革前仍是县乡财政和村级组织的主要收入来源。农村税费改革后取消了乡村各种乱收费、乱罚款、乱摊派，逐步取消了乡统筹、村提留、屠宰税、农业特产税和农业税，减轻了农民负担，取得明显的成效，不但取消了各种不合理的收费，规范了乡镇收支行为，县乡收支结构随之也发生较大的变化，大部分县乡难以在短时期内产生新的税源，财政自主财力不足，出现收支缺口，必须依靠上级转移支付才能维持运转，县乡财政困难突出。经济发展状况的变化必然要求财政体制也相应地变化，维持基层组织的正常运转，促进县域经济发展。近年来，中央财政和地方财政部门结合实际，积极开展各种形式的体制和机制创新，推进了财政管理体制的完善。具体是：

（一）实行“省直管县” ，创新省对县财政管理体制

截至2007年11月，全国有24个省（区、市）推行了“省直管县”改革试点，省财政在体制补助、税收返还、转移支付、财政结算、专项补助、资金调度等方面直接核定并监管到县，提高县级财力。浙江等省还扩充县级的经济管理权和财权，将县纳入与市同等的管理级次，由省直接管理。浙江省除在“省直管县”中建立增收分成机制，对财政收入过亿元的县（市）和增收的贫困县进行奖励外，在事权改革方面，主动向县一级下放经济管理职权，从2002年8月起，该省把地级市的经济管理权限直接下放给绍兴、温岭、慈溪等20个县区，扩大的管理权限涵盖计划、经贸、外经贸、国土资源、交通、建设等12个大类、313个具体事项，几乎囊括了省市两级政府所有的经济管理权限，并包括部分社会管理权限，使地（市）和县（市）成为平行的预算单位，县财政和地（市）财政一样直接对省负责。

（二）理顺县乡财政关系，改革县乡财政管理体制

各地在农村税费改革过程中，根据乡镇经济发展水平、财政收入状况以及财力增长能否满足自身支出需要的情况，因地制宜，区别对待，理顺县乡财政关系，大致形成了三种县对乡财政管理体制类型：

（1）比较规范的分税制财政体制。即县财政在合理界定乡镇政府财权与事权的基础上，实行一级政府一级预算，对乡镇实行比较规范的分税制财政管理体制。实行这种体制的主要是经济较为发达、财政收支规模较大、财政保障能力较强的乡镇。目前，珠三角、长三角等经济发达地区、城市郊区的乡镇（如广东省虎门镇）大多采用了这种管理体制。

（2）包干型财政体制。即县与乡镇按照税种划分收入，收支均由县财政核定，实行超收分成（或留用）、短收不补（或补助）的财政管理体制。这种体制主要是原财政包干体制的延续。

（3）统收统支加激励财政体制。在一些经济欠发达的乡镇，免征农业税、农村义务教育经费上划县后，乡镇收入规模偏小、自身财力无法满足支出需要，为了保障基层机构正常运转，实行这种管理体制。从河北省试点情况看，其主要特点是：一是收入统缴。撤销乡镇国库，乡镇财政收入计划由县直接下达给收入征管部门，乡镇财政收支预算统一纳入全县财政预算编制范围。二是支出统管。乡镇人员经费、日常公用经费、专项经费、村级经费由县财政按全市统一标准安排保障。三是政策激励。对各乡镇实行“核定收支、收支挂钩、超收分成”的办法，形成激励机制，以一定年份为基期，核定各乡镇地方预算收入基数，从第二年起，乡镇级地方预算收入比上年增长部分，乡镇按照一定比例分成，调动乡镇发展经济、增加财源的积极性。

（三）推进“乡财县管乡用” ，革新财政管理方式

截至2007年底，全国有28个省（市、区）推行了“乡财县管乡用”改革。其主要内容是：在乡镇政府管理财政的法律主体地位不变，财政资金所有权和使用权不变，乡镇享有的债权及负担的债务不变的前提下，县级财政部门在预算编制、账户统设、集中收付、采购统办和票据统管等方面，对乡镇财政进行管理和监督的一种方式。

有的地方在推行“乡财县管乡用”管理方式时，也开展了“村财民理乡代管”试点，加强直接针对农民和村级资金的管理，采取由县或乡镇直接给村民或村干部发放存折或信用卡等方式，确保涉农补助能落实到村民或村干部手中。

（四）建立激励约束机制，缓解县乡财政困难

2005年，按照中央精神，为切实缓解县乡财政困难，中央财政开始建立激励约束机制，印发了《关于切实缓解县乡财政的意见》，建立“三奖一补”政策，引导省、市两级人民政府在财力分配上向财政困难的县乡倾斜，鼓励县乡增收节支、精简机构和人员等，力争用几年的时间使县乡财政困难得到初步缓解。2005年中央财政安排150亿元资金，2006年安排235亿元资金，2007年安排340亿元资金，2008年预算安排440亿元资金，对调节县级财力差异给予奖励，对县乡精简机构、人员以及增加重点支出给予奖励，对产粮大县给予奖励，对以前缓解县乡财政困难工作做得好的地区给予补助，简称“三奖一补” 。 “三奖一补”作为一种政策导向和激励机制，调动了省、市、县政府缓解县乡财政困难的积极性和主动性。许多省份比照中央财政的做法，采取措施大力缓解县乡财政困难。福建省实行“六挂六奖” ，对县级收入增长、削减赤字、精简机构、增产粮食、化解债务、向下转移财力进行奖励。重庆市多方筹集资金3.3亿元，对化解乡村债务的区县实行奖励和补助，并要求各区县将“三奖一补”资金的80%以上用于偿还债务。

总体上看，财政管理体制改革试点取得了一定成效，基本保障了县乡政权的基本运转，巩固了农村税费改革成果，逐步缓解了县乡财政困难。初步测算，2003年可用财力不能满足基本支出需求存在财力缺口的财政困难县为791个，到2005年进一步减少为177个，使县乡财政困难状况大大改善，进一步增强了地方发展县域经济、增加县乡财政收入的积极性。而且试点中的做法也为进一步深化财政管理体制改革积累了经验，提供了借鉴。但由于财政体制改革是一个长期的系统工程，财政保障方面仍存在一些问题。主要是：

（1）县乡财政保障水平偏低。尽管取消农业税后，中央及省级财政对地方因改革造成的财力减收进行了一定的补助，中央财政也实行了旨在缓解县乡财政困难的“三奖一补”政策，但与农村各项社会事业的发展、新农村建设的需要相比，县乡财政仍有收支缺口，县乡财政保障能力和公共服务能力仍处在较低水平，农村一些必须由县乡财政承担的公共产品和公共服务难以得到有效提供，县乡财政困难在短期内还难以彻底缓解，确保基层机构正常运转的长效保障机制没有完全建立起来。

（2）基本公共服务不均衡。由于受长期二元经济结构的影响，我国长期以来形成的一些不合理财政制度安排和财政资金分配方式很难彻底改变，财政资金在城乡之间分配仍然不均，“以工促农、以城带乡”的长效机制没有根本形成，区域间县乡财力不均衡加剧，虽然经过多年的努力，地区间财力差距扩大的趋势得到了一定程度的遏制，但目前财力均衡制度仍然未能有效发挥为地方政府提供基本财力需求的功能，省以下财政体制不健全，县乡提供公共产品和公共服务的能力不足。2006年省、市、县人均财力分别为11.3万元、10万元和3.6万元，而省、市人均财力分别为县级的3.1倍和2.8倍。这种状况影响了地区间基本公共服务均等化的实现，不利于城乡区域协调发展。

（3）资源节约和生态补偿的约束机制不健全。改革开放30年我国经济社会发展取得了举世瞩目的成就，但也不能否认，也付出了巨大的生态环境代价。当前，我国经济持续快速增长同资源环境约束的矛盾，呈逐步扩大的趋势。如2006年底，我国的GDP总量只占世界的5%～6%，但却消耗了世界近25%的钢材、34%的煤炭、50%的水泥。我国万元GDP能耗比世界平均水平高2.4倍，是德国的5倍、日本的4倍、美国的2倍，甚至是印度的1.5倍。2006年，我国SO₂排放量为2588.8万吨，仅次于美国。我国有13亿人口，人均资源处于世界较低水平，如果这种趋势发展下去，我国经济发展将很难持续。

（4）资金效益有待提高。目前有的改革措施具有明显的过渡性。如有的省实行“省管县” ，只是将转移支付资金和国库调度资金直接测算拨付到县，支农等专项资金还得层层申报，层层拨付，影响了资金的效益。总体上看，目前，省以下政府间的事权、财权、责权没有完全理顺，管理方式不健全，绩效监管难到位，财政资金浪费较重，效益不高，资金的安全性、规范性和有效性有待进一步提高。

三、深化财政体制改革的政策思路

财政是经济的反映，随着市场经济进一步发展和全球化趋势加剧，财政体制也必然需要改革。需要按照科学发展观和社会主义市场经济体制的要求，围绕推进基本公共服务均等化和主体功能区建设，完善公共财政体系。深化预算制度改革，强化预算管理和监督，健全中央和地方财力与事权相匹配的体制，加快形成统一规范透明的财政转移支付制度，提高一般性转移支付规模和比例，加大公共服务领域投入。完善省以下财政体制，增强基层政府提供公共服务能力。实行有利于科学发展的财税制度，建立健全资源有偿使用制度和生态环境补偿机制。

（一）合理界定收支范围，建立健全与事权相匹配的财税管理体制

一是要依法规范中央和地方的职能和权限，科学界定各级政府的基本公共服务支出责任。按照公共性、市场化、引导性原则，进一步明确政府支出范围。对于社会公共领域的公共产品，市场不能解决或不能有效解决的，财政就必须提供；对于准公共产品，财政要发挥“四两拨千斤”的杠杆作用，积极引导社会资金投入。二是要根据支出受益范围等原则，依法规范中央和地方政府的支出责任。要按照公共性、市场化、引导性原则，进一步明确政府支出范围。要充分考虑基本公共服务均等化进程以及各地的财政能力，合理确定中央与地方的负担比例，引导地方政府将公共资源配置到社会管理和基本公共服务领域。三是要按照财力与事权相匹配的原则，保证各级政府有行使职责的财力。要进一步调整和规范中央与地方的收入划分，合理界定中央与地方的税收管理权限，扩大政府间收入划分的覆盖面。结合政府间支出责任划分调整以及逐步将预算外收入纳入预算管理等措施，合理调整中央与地方政府间收入划分。按照税收属性，将容易造成税源转移和跨地区间分配不公的税种改为中央固定收入，适当调整共享税分成比例，兼顾中央政府宏观调控需要以及现阶段地方政府在促进经济发展与组织收入方面的积极性，减少因市场等因素对地区间收入转移的影响，促进统一市场形成与经济增长方式转变，合理确定中央财政收入占全国财政收入的比重。完善出口退税负担机制，将地方负担出口退税控制在地方财力可承受的限度内。研究将非税收入纳入中央与地方共享范围，规范土地资源类收入管理，明确资源类收入的归属等。

（二）完善转移支付制度，实现地区间公共服务均等化

为彻底缓解县乡财政困难，中央财政要进一步完善“三奖一补”激励约束机制，归并专项转移支付资金，建立县乡最低财政支出保障机制，要在经济发展和财政收入不断增长的基础上逐步加大对基层政权建设的专项转移支付力度，重点支持中西部贫困地区基层政权建设，改善办公条件，提高装备水平，提高执政能力。强化省级政府在调节省以下财力分配方面的责任，建立省以下财力差异调控机制，促使基本公共服务均等化。研究建立县乡政府支出安排绩效评价体系，加大资金使用监管力度，确保国家给予的转移支付资金主要用于基本公共服务领域。

（三）调整和优化支出结构，建立民生财政

要调整和优化支出结构，加大对保障和改善民生的支持力度。整合各种财政资源，增加对公共服务领域的投入，重点向社会主义新农村建设倾斜，向社会事业发展的薄弱环节倾斜，向困难地区、基层和群众倾斜，支持构建改善民生的长效机制。要调整国民收入分配格局，落实“财政新增教育、卫生、文化等经费主要用于农村，国家基本建设资金增量主要用于农村，政府土地收益用于农村的比例要有明显增加”的政策，建立财政支农资金稳定增长机制。建立健全责任明确、保障有力的义务教育长效机制，实现教育公平。逐步在全国农村基本普及新型农村合作医疗制度，逐步解决农民看病难、看病贵的问题。改善农民工待遇。按照“低水平、广覆盖”的原则，逐步在全国农村实行最低保障制度。大力支持廉租房建设，增加住房供给。逐步实现“学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居”目标。

（四）促进科学发展，建立生态型、效益型财政

要按照科学发展观的要求，建立生态补偿机制，加大对禁止开发与限制开发区域的支持力度，鼓励这些地区加强生态环境保护。加大对资源枯竭型城市财力性转移支付力度，逐步化解历史积累的社会问题。2008年安排418亿元支持推进节能减排，建立财政“以奖代补”机制，采取财政奖励资金与节能减排量挂钩，实行多节能减排多奖励。实行有利于节能减排的税收制度。建立城市污水处理和排污收费机制，改变长期以来企业排污成本与治污成本倒挂的局面。探索建立节能减排市场化机制，如碳交易制度、排污权有偿使用和交易制度、上下游生态补偿机制等，达不到政府规定节能减排量的企业要向有节能减排量的企业购买，交易价格由市场决定，建立支持推进节能减排的长效机制。

（五）创新公共产品的供给方式，实行阳光财政

要改变公共产品的供给由上而下决定的传统做法，引进民主机制，建立需求导向的公共产品供给机制。在农村，对村民通过“一事一议”等民主议定和建设的村级公益事业，政府可给予奖励和补助，逐步建立农民筹资筹劳、社会广泛资助、政府财政奖励的村级公益事业建设新机制。在重大民生支出管理中要引入绩效评价，实行民主理财和透明财政。凡是直接面对老百姓的公共服务和公共产品，比如九年制义务教育、医疗卫生等，要逐步采用向享受它们的老百姓直接问卷的方法来进行绩效评价。

（六）进一步加强县乡财政管理，提高财政资金使用效益

随着农村各项改革的逐步深化和财政支农资金的稳定增长，县乡财政职能和重心发生了重大变化，要在进一步改革和完善县乡财政管理体制的基础上，切实加强县乡财政管理，提高资金使用效益。

（1）完善和加强县乡财政监管职能。近年来，各级财政部门按照中央要求加大对民生的支持力度，资金投入不断向农村倾斜、向基层倾斜、向个人倾斜，这些措施的落实主要在基层。县乡财政部门作为集中管理财政资金的基层综合部门，要完善和加强县乡财政监管职能，对农村申报的项目要积极参与配合，掌握有关情况，加强信息沟通和交流，避免多头申报、重复申报。要充分发挥就地监管的优势，对资金的使用管理进行监督和检查，最终落实到为加强财政管理、降低资金成本、提高资金效益服务。

（2）加大支农资金整合力度。近年来，各级政府对“三农”的投入不断增加，有力地促进了农业增产、农村发展和农民增收。但支农资金使用管理分散现象比较突出，一定程度上影响了支农资金的使用效益和政策效应的发挥。要以科学发展观为统领，以建设社会主义新农村为契机，建立政府领导、部门配合的支农资金整合协调机制，要以农业农村发展规划为依据，通过主导产业、优势区域和重点项目将各部门、各渠道安排的支农资金整合使用，先行试点，因地制宜，突出重点，稳步推进整合工作，不断提高支农资金的使用效益。

（3）积极推进县乡预算管理制度改革。要按照全面、科学、客观、细致的原则，整合财政资源，编制综合预算，将县乡政府所有政府性资金都纳入预算管理，不断提高预算的完整性、透明性，统筹安排使用县乡政府财政性资金，增强财政保障能力。要进一步推进部门预算、 “收支两条线”管理、国库集中收付制度和政府采购制度改革，切实提高县乡财政资金分配和使用的安全性、规范性及有效性。

【注释】

(1)王惠平，国家财政部农村综合改革办公室，处长。