基本建设管理体制改革的动因

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【摘要】：第六节　基本建设管理体制改革的动因生产力、生产关系与上层建筑关系的原理是马克思主义历史唯物主义的基本原理，也是我们观察、分析新中国经济史必须遵循的基本原理。事实上，中国的经济体制改革也是从激励人们的物质利益开始的。上述深层次矛盾具体表现为生产、分配、流通、消费各个方面成堆的问题，正是这些现实问题推动了实际经济生活中的体制改革。

第六节　基本建设管理体制改革的动因

生产力、生产关系与上层建筑关系的原理是马克思主义历史唯物主义的基本原理，也是我们观察、分析新中国经济史必须遵循的基本原理。任何经济制度和经济体制，在生产力发展的历史长河中都有其历史的合理性和历史局限性。当它适合生产力发展时，就能起到解放和发展生产力的作用；反之，则会阻碍生产力的发展。

计划经济体制的产生和形成是我国现代化或者说工业化特定历史阶段的产物，它所要解决的发展问题或曰矛盾有其特定的内涵，也正是因为这种矛盾的阶段性特点，使计划经济体制的选择成为一种客观需要。但同样，随着发展阶段的转变，它也就完成了自己的历史使命而退出历史舞台。

1840年以来，中国的历史就是一部在现代化道路上曲折发展的历史。这一过程在不同阶段会表现出不同的阶段性特点。而这种阶段性主要是由工业化所满足的不同需要决定的。首先需要满足的就是国家机器建设所需要的工业化。

许多研究现代化经验的学者如库兹涅茨、罗斯托都发现，为了实现国家的现代化，主权国家是一基本前提，而且“占有关键的重要性”。在我国，1949年的人民大革命在政治上解决了这个问题。但这是远远不够的，为了在列强环伺、内忧外患之下实现民族的复兴，国家的对外独立、对内统一，还必须为国家政权对外实现独立、对内建立统治效能提供现代工业的基础。因此，这一阶段的任务所要完成的是以国家机器为核心的国家工业化。之所以叫做“以国家机器为核心的国家工业化”，是因为这里的国家并不是指包括全部社会成员、领土在内的社会意义的国家，而只是以国家政权为核心的政治意义上的主权国家。因此，这时的工业化是为政治服务的。凡是从20世纪五六十年代过来的人对我国那一时期“政治挂帅”的指导思想都会留有深刻的记忆。这其实正是那一时期社会经济发展客观实际的反映。这一任务的完成构成了1949～1978年这一历史时期中国经济发展的主要内容。在这一时期，通过计划经济体制，实现了广泛的社会动员，集中全社会的力量，在较短的时间内，建立了以国防工业为核心的基本完整的工业体系，为国家政权建立了强大的物质基础，以“两弹一星”为标志基本实现了国家政权建设层次的工业化。

1978年以后，我国经济发展进入了一个新的阶段。这一阶段经济发展的内容主要是在原有城市地区快速推进工业化。虽然我国的改革开放是从农村地区开始的，首先受益的群体就是农民。但是查阅一下当时的文件就不难发现，这一改革的出发点还是为了给城市提供更充足的粮食和工业原料，而不是为改变农村的社会经济面貌（这将是进入21世纪以后中国经济发展的主要内容）。为城市经济服务仍是这一阶段以财政体制为代表的一系列制度安排的基本特征。在这些制度安排背景下，改革开放后特别是在90年代，我国城市经济得到迅猛发展，城市经济以远高于国民经济平均水平的速度迅速缩小了与发达国家的差距，城市居民生活水平迅速提高，一个以小汽车消费为代表的大众消费阶段在城市已经到来。

我国的经济体制改革也就是在这样一种生产力发展背景下开始的。值得庆幸的是，虽然有过短暂的失误，但中国共产党人适应生产力发展的阶段性变化，不失时机地选择了以社会主义市场经济为方向的改革，把中国的现代化推向了新的历史阶段。

一、计划经济体制改革的必要性

虽然，按照苏联式的马克思主义，计划经济似乎是与市场经济不相容的，但事实上，不论在苏联还是在中国，商品货币关系从来就没有被取消过。能够超越商品货币关系的领域，仍然像现代经济学所揭示的那样，只能是在公共产品领域，区别仅在于这里的公共产品与一般意义上的公共产品在外延上有所不同罢了。它表现为一个相对完整的工业体系。它的首要任务虽然是提供国防产品，但由于生产力自身的性质，随着它的成长，越来越多的功能只能是提供私人产品，这是内含于生产力自身中的规律。相应地，就需要按照私人产品那样来利用市场机制组织生产。只有这样，社会化的生产力之间才能建立起有机的联系，使供给适合需求，使生产适合消费。否则，经济组织就会遇到双重的困难。一方面，当个人利益与计划冲突时会破坏计划的有效性；另一方面，当计划想满足个人利益时，又遇到了偏好展示的困难，使得计划不可能了解每个人方方面面的需求，也就不可能制订出符合人们各种需求的计划，就会使供求失衡。计划经济后期表现出的协调困难，不过是这些深层矛盾的反映。

至于马克思所说的计划经济，只要看看《马克思恩格斯全集》第46卷，就会明白那需要生产力发达到何等程度。而不论苏联还是中国的计划经济体制，都不过是工业化特定阶段提供公共产品或者准公共产品的一种手段。随着这一任务的完成，它必须要经受变革，否则就不再适合生产力的发展。这首先就需要承认和满足人们的物质利益需求。

事实上，中国的经济体制改革也是从激励人们的物质利益开始的。而一旦把物质利益放出牢笼，调节它的就只能是商品货币关系。因为即使在计划经济条件下，物质利益也只能以商品货币关系来表现。

上述深层次矛盾具体表现为生产、分配、流通、消费各个方面成堆的问题，正是这些现实问题推动了实际经济生活中的体制改革。

第一，国民经济比例失调，具体表现为积累和消费的失调以及农轻重比例失调。

有计划按比例地发展本来被奉为计划经济的基本规律，但是在计划经济时期这一规律却屡屡失灵。这一事实表明，所谓按比例发展虽然是经济发展的客观要求，但对计划者只是一种主观愿望。事实上，随着生产力的发展，经济比例的不断失调倒成了计划经济的一种客观规律。之所以称其为规律，原因是，它是这一体制的必然产物。

造成计划经济条件下积累与消费比例失调的原因主要有两个：一是计划人员的主观冲动；二是体制内的压力。如果说来自第一方面的原因还可以在原体制内得到克服的话，那么，要消除第二方面的原因则非改变这一体制不可。

所谓计划就是发展计划，所以制订计划的出发点就是发展，在实际工作中就具体化为发展速度。而为了实现速度目标，就要增加积累。实际上，计划经济工作者早就在按照与哈罗德—多玛模型类似的规律行事，为了提高速度就要增加积累。所以，经济计划总会把积累率尽可能推高，否则就难以实现高速度发展的目标。由这一原因造成的积累与消费的失调，“一五”时期出现过两次。第一次是1953年，因动用上年财政节余，造成市场紧张，出现了财政赤字。第二次是1956年，财政预算安排的基本建设投资由原定的112.7亿元，增加到140亿元，比1955年实际完成93.66亿元增长了49.5％，基本建设支出占财政总支出的比重，由32.9％猛增到45.7％，影响到经济的平衡。表现在物资供应平衡上的一个突出后果就是生产用钢材被挤占了45％，不仅影响了消费也影响了基本建设，使计划内的20个重点项目不能按时开工。

以后出现的三次失误则都是上述两个原因叠加的产物，所以造成的后果更为严重。其中以发生在1958～1960年“大跃进”时期的第一次失误最严重，三年的积累率分别达到了33.9％、43.8％和39.6％，比“一五”时期猛增了13个百分点，结果造成国民经济比例严重失调，消费品紧缺、物价上涨，最终造成灾难性后果，成为一个严重教训。探究其原因，一方面是急于求成，不切实际地提出“超英赶美”；另一方面就是这一时期由于放权导致计划外项目的大量增加。二者叠加造成了基本建设规模的急剧膨胀。造成后一方面的深层原因就是我们以上所说的体制内压力。所谓体制内压力是指地方、企业作为利益主体为了自身利益产生的投资冲动。这是计划经济体制固有矛盾的产物。一方面，计划经济需要统一的计划，但是，另一方面，构成这个统一体的各个部分本身又是具有自身利益的不同主体，当为了调动下级的主动性、积极性，不得不下放一部分权力给下级时，这种统一的计划就会受到破坏。原因在于计划经济归根到底还是建立在商品经济这个大底盘上的，不论是表现为地方财政收入还是表现为企业利润，甚至是表现为企业的级别，后面跟着的都是表现为商品货币的物质利益。

在计划本身的速度冲动和地方与企业的利益冲动共同作用下，就导致了一次次的投资膨胀和积累与消费及农轻重的比例失调。“四五”、“五五”时期的两次比例失调同样也是这样产生的。

经济的比例失调严重影响了居民消费水平的提高，留下一堆欠账。这些欠账实际都是隐性的财政负担。从上到下的改革可以说首先是财政压力的反映，因此财政体制改革就成为中国经济体制改革的序幕。原因是，在计划经济体制下，财政已扩展到企业和农村基层，成为所谓综合财政。不论是老百姓的吃饭、穿衣还是住房、看病，最后都要表现在财政上。大包干之所以那么快就被迅速推广，背后的原因就是农产品大量进口花费了大量外汇，而这些外汇都要来自财政。^[12]

所以财政成了最先进行改革的部门，放权让利表面上看是企业改革，实际是财政体制改革的表现形式，是财政分配体制的改革。

第二，经济效益低下，表现为经济效益指标恶化。由于“干多干少一个样”的所谓“大锅饭”分配体制和各部门、各行业间的协调困难，随着生产力的发展，计划经济体制显得越来越不适应它所亲手制造出来的复杂生产力——现代大工业，从而造成经济效益的严重下降。1978年，全国重点企业主要产品的30项质量指标中有13项低于历史最好水平；38项消耗指标中有21项没有恢复到历史最好水平。全国国营工业百元产值利润率比历史最好水平低1/3，独立核算的国营工业企业亏损面达24.3％，亏损额达37.5亿元。流通领域中物资紧缺与积压并存，改革开放前夕的1978年，在全国商品库存中，质次价高、冷背呆滞、残损变质的商品总值达100多亿元。特别是基本建设由于在建规模过大，投资效果极差。1978年施工的1773个大中型项目中，只有99个投产，投产率仅为5.8％。

而这一期间，正是所谓“四小龙”经济快速增长时期。这无疑又给中国的改革增加了极大的压力。

二、基本建设管理体制改革的动因

如上所述，基本建设规模膨胀本身就是改革的基本动因之一，反过来，经济体制的全面改革又促使了基本建设管理体制的进一步改革，二者形成了一种相互促进的关系。其中财政因素仍然处于主导地位，这也是我国改革开放的一个基本特点。新中国历史上几乎每一次改革都能够在其身后发现财政的影子。而对于财政来说，改革的现实意义就是增收节支。这种思路在1978年后体现得非常明显，从放权让利到20世纪90年代末期的医疗、教育、住房等项改革莫不如此。只是到了2003年后，在科学发展观、五个统筹的战略思想指导下，才发生了方向性转变。这也是我们总结30年改革必须加以重视的重要现象之一。

基本建设管理体制改革的直接动因同样源于财政。这可以从1978年后出台的一系列固定资产投资改革措施得到印证。

首先，无偿拨款的基本建设资金供应方式是造成地方企业争投资、争项目的一个基本原因。这种资金供应方式也是造成基本建设规模膨胀和行业间比例失调的一个重要原因。而且，由于企业对资金的使用不承担经济责任，既无压力，也无动力，无法唤起企业对投资效益的关注。因此，改革固定资产投资的资金供应方式就成为推动基本建设投资管理的一个初始动因。

其次，如何既能减少基本建设投资，又能保持经济增长，或者说既能减少财政负担，又能促进经济增长，同样是促使投资体制改革的一个基本动因。答案当然是发挥更新改造投资的作用。这一改革首先是通过经济学界呼吁改变发展战略提出来的，即从重视外延扩大再生产（基本建设）转变到重视内含扩大再生产（更新改造）。由此促成了使用银行贷款进行技术改造，从而开创了以银行贷款从事固定资产投资的先河。

再次，随着其他方面的改革，物资、施工等约束条件对固定资产投资的约束力越来越小，而本来就存在于基本建设内部的高度集中统一的弊端就显得格外突出，由此推动了基本建设和更新改造的计划管理体制改革，具体表现为审批权的下放。

最后，随着企业作为相对独立的商品生产者的地位得到明确，各种项目主体与施工单位之间就需要建立其新型的商品货币关系，这就推动了各种形式的建设项目的包干责任制。同时，在建筑施工能力本来就过剩的情况下，建筑业又成为安置大量城市待业人员的一个重要途径。这些因素对基本建设管理体制的改革都发挥了不可忽视的作用，从而使基本建设管理逐渐蜕变为固定资产投资管理，国家对固定资产投资的管理，不论是对新建、改建、扩建项目还是更新改造项目，都越来越多地转向了价值形式的管理，而逐渐退出了对设计、施工领域的管理。

事实上，中国的计划经济体制由于其固有的矛盾和缺陷，以毛泽东主席的《论十大关系》为标志，自形成那天起就伴随着不断的改革，所以改革对计划经济体制来说并不是什么新鲜事。与已往改革不同的是，开始于中共十一届三中全会的改革，其政治、思想、经济各方面的基础以及面对的国际环境都发生了一系列根本性的变化。当这些因素结合在一起时，就把中国带入了30年波澜壮阔的改革开放历史进程。

（声明：除分析和评论外，本章是在引用大量参考文献基础上编写而成的，难以一一注明出处，有兴趣的读者可自行阅读所列参考文献。）

本章参考文献

1.中国社会科学院、中央档案馆编：《中华人民共和国档案资料选编（1953～1957）》（固定资产投资和建筑业卷），中国物价出版社1998年版。

2.中国行政管理学会编：《新中国行政管理简史（1949～2000）》，人民出版社2002年版。

3.国家统计局国民经济综合统计司编：《新中国五十年统计资料汇编》，中国统计出版社1999年版。

4.房维中主编：《中华人民共和国经济大事记（1949～1980年）》，中国社会科学出版社1984年版。

5.刘国光主编：《中国十个五年计划研究报告》，人民出版社2006年版。

6.周道炯主编：《当代中国的固定资产投资管理》，中国社会科学出版社1989年版。

7.林森木等主编：《中国基本建设工作手册》，中国发展出版社1992年版。

8.B.C.列利丘克著：《苏联的工业化：历史、经验、问题》，商务印书馆2004年版。

【注释】

[1]参见张馨等著：《当代财政与财政学主流》，东北财经大学出版社2000年版，第29页；王金秀等编著：《国家预算管理》，中国人民大学出版社2001年版，第5页。