政府投资改革

第二节　政府投资改革

一、政府投资的范围及资金来源方式^[3]

（一）目的和范围

作为国家政权机构，政府的投资动机具有非营利性特征，是为了追求社会效益的最大化，而并非追求投资的经济效益最大化。发挥“社会先行资本”的作用，克服市场缺陷，弥补非政府部门的投资空白，创造良好的投资环境，致力于国民经济的持续增长、充分就业、物价稳定和社会经济的协调发展，实现公平与效率的最佳结合，是政府投资的主要目的。

具体而言，政府投资大多集中于那些具有不可分性和规模效益性的项目上，主要包括以下几个方面：①公共物品的生产和提供。如对国防和国家安全的投资，还有对公共基础设施、基础教育、公共卫生、防疫计划和医疗服务、生态环境保护、污染防治和控制的投资等。②具有较大的外部性、可以降低整个社会成本但私人不愿意进行的投资，如研究和发展投资等。这类投资比较难以给出明确的范围，需要根据具体项目的情况而确定。③对于经济发展有很大的带动和促进作用但私人没有能力或不愿投资的项目，如对一些新兴产业、主导产业和“瓶颈”产业的投资等。

（二）政府投资资金的来源与运用方式

政府投资资金主要来源于政府财政预算收入，而财政预算主要来源于税收，它具有无偿性和相对固定性的特点。运用资本市场，通过发行国债、地方政府债以及城市基础设施建设债券等方式筹措资金，是政府投资主体资金的重要补充，它在不改变资金所有权的前提下，通过国家或地方政府信用形式实现社会资金使用权的暂时过渡，来弥补政府投资主体资金的不足，同时体现政府投资主体的投资导向作用。在国际资本市场上发行政府主权债务融资，也是政府投资资金的有益补充。

政府投资资金的运用方式主要有四类：一是无偿投入，部分或全部负担某些项目的投资，这主要是政府对社会公共事业、生态环境保护、国防建设等方面的投入。无偿投入不直接体现投入产出的效益关系，但是对整个社会经济发展会产生重要的社会效益。二是财政投资贷款，即财政资金金融化，通过政府银行（政策性银行）以贷款的形式支持符合政府产业政策优先发展行业的发展，这种方式比无偿投入形式可以产生更好的资金使用效果。三是参股控股，由政府授权的投资主体依据产业政策和投资政策的要求，将政府投资资金以资本金的形式投入到项目中去，并代表政府直接参与或主持投资项目的决策、建设实施和建成后的经营管理。四是财政资金对某些需要照顾的项目或私人投资者予以贴息补助、提供担保等，这可以用少量的财政资金调动起更多的社会资金，引导社会投资流向。

二、中央和地方政府投资领域和投资重点

中央政府与地方政府之间公共投资的划分，主要依据投资的受益范围。根据这一标准，中央政府主要安排跨地区、跨流域以及对经济和社会发展全局有重大影响的项目。所以，凡是具有调控性、具有全国性意义的职责都应该由中央政府承担，而主要由地方受益的项目则应该由地方政府承担。由此可见，地方政府公共投资的范围主要是用于区域内市场不能有效配置资源的经济和社会领域，即地区受益性强的公益性项目和基础性项目。

但是，在公共投资的实践中，中央政府与地方政府之间的关系并不是相互孤立的，相反，二者之间存在着密切的分工合作关系。中央政府承担着全国性和跨区域性公共投资布局规划与决策的责任，同时还要为地方发展提供良好的宏观经济条件和外部环境，调控和规范地方政府的公共投资行为，引导公共投资中同级或不同层级地方政府之间的分工合作。而地方政府作为地方公共投资决策者，不仅要对地方公共投资区位选择与地域空间布局进行规划与决策，还要使自身的公共投资行为与中央政府及其他地方政府的公共投资行为相协调，同时规范和调节下级地方政府的公共投资活动。总之，中央政府与地方政府二者相互影响、相互制约，共同推动整个经济体系的公共投资活动的优化和公共品供给效率的提高。

三、政府投资改革的实践过程

政府投资改革的实践也可以追溯到1978年中共十一届三中全会的召开，自那时起我国的政府投资改革大致经过了以下几个阶段：

（一）探索阶段（1979～1983年）

改革首先是以提高政府投资建设的效益为目标开始的。1979年8月，为了提高基本建设项目的投资效益，国务院批准了《关于基本建设拨款改贷款的报告》，开始在基本建设领域进行“拨改贷”的试点，打破了长期以来基本建设由政府财政无偿拨款的计划经济模式，开创了利用银行信贷进行企业项目建设的先河，迈出了资金来源多渠道的第一步。在这一年，在基本建设中还试行了合同制、设计单位实行企业化管理、改进国营企业折旧费使用办法、开征企业固定资产税等工作。其后，在1980年的全国基本建设工作会议上提出了扩大施工企业经营管理自主权，实行利润留成制度；1981年在国营施工企业试行经济责任制；1982年试行工程招投标制度；1983年，国家计委颁布了《建设项目进行可行性研究的试行管理办法》，规定国家基本建设工程项目要进行可行性论证，同年开始对基本建设项目试行“包干经济责任制”，实施建设前期工作“项目经理制”；等等，都是为提高政府投资建设的效益而采取的措施。

在宏观调控方面，为了更加有效地管理国家的投资建设，1982年，将国家建委的投资管理职能并入国家计委，其他职能并入城乡建设环境保护部。1983年，国务院决定把“技术改造作为扩大再生产主要手段”，并把基本建设和技术改造分别由国家计委和国家经委管理；在地方财政不断扩大，基本建设项目数量不断增多之后，为了有效发挥地方政府投资建设的积极性，对投资建设实行两级（中央和省级）管理，大中型项目由国家部门审批，小型（1000万元以下）项目下放给地方政府审批，1亿元以上的项目由国家计委核报国务院审批。

在开辟资金来源方面，随着1980年开始的特区建设，开始让外资直接进入中国的项目建设；1981年，国家开始发行国债，部分用于基本建设；1982年，国家计委等部门颁发了《关于试行国内合资建设暂行办法》；1983年开始征收国家能源重点建设基金和建筑税，用于国家能源等重点建设。

（二）扩大改革阶段（1984～1988年）

随着国家把经济体制改革的重点转向城市，投资体制改革出现了一个高潮，除了前一阶段进行试点的改革措施在这一时期都被广泛推广外，又出台了许多改革措施。

1984年，国务院在9月颁布了《关于改革建筑业和基本建设管理体制的若干问题的暂行规定》，10月批转了国家计委《关于改进计划体制的若干暂行规定》，这两个文件对政府投资的多方面进行了改革。包括预算内基本建设投资全部由拨款改为贷款（在1985年，考虑到公益性项目没有偿还能力，又把教育等方面的投资建设改为政府拨款），并对不同行业采取差别利率；简化基本建设审批程序，由原来的审批项目建议书、可行性研究报告、设计任务书、初步设计和开工报告五道程序改为只批项目建议书和设计任务书（90年代初期改为项目建议书、可行性研究报告和开工报告）；进一步扩大地方的投资项目审批权限，由1000万元提高到3000万元，投资2亿元以上的项目由国家计委核报国务院审批；在施工建设领域全面推行“工程招标承包制”，建立工程承包公司，专门组织工业交通等生产性建设；建立城市综合开发公司，对城市土地、房屋进行综合开发；勘察设计全面推行技术经济承包责任制；建筑安装企业普遍推行百元产值工资含量包干；推行住宅商品化；等等。

1984年，将中国人民银行确定为中央银行，其一般业务交新成立的工商银行办理，主要承担各类存款和企业流动资金的贷款业务；将中国人民建设银行从财政部划出，主要承担基本建设贷款任务，兼有政策性银行的职能。在上海、北京等地开始股份制试点，为企业建设开辟了直接融资的渠道。

1985年，国务院决定成立中国国际工程咨询公司，并由其承担大中型项目可行性研究报告和大型工程设计的评估。国家计委、城乡建设和环境保护部联合颁发了《工程设计招标投标暂行办法》，招投标制度首先在政府投资建设领域全面推开。

1986年，开始进行“企业债”试点，为企业直接融资开辟了新渠道；国家计委批准一汽、二汽等大型企业集团建设项目在国家计划中单列户头。

1987年，国务院明确规定，限额以下的技术改造项目，在计划规模内，由企业自主确定；把基础设施和基础产业的地方项目审批权限扩大到5000万元；国务院颁布《企业债券管理暂行条例》并开始实施。同年，全国第一家住宅储蓄银行在烟台成立，全国第一个股份制企业集团——中国嘉陵工业股份有限公司（集团）成立。

1988年，国务院原则同意有关部门制定的《关于投资管理体制的近期改革方案》，该方案在加大地方的重点建设责任、扩大企业投资决策权、建立基本建设基金、成立国家和地方投资公司、改进投资计划管理、强化投资主体自我约束机制、充分发挥市场和竞争机制7个方面提出了改革的思路，是改革开放之后第一个较为系统的改革方案。其中，国家基本建设基金在当年开始启动，建立投资公司的方案在当年实施，成立了国家农业、林业、能源、交通、原材料、机电轻纺六大投资公司，作为国家经营性项目投资主体，管理政府经营性项目投资，各地也纷纷成立隶属于地方政府的投资公司。但由于从1988年第四季度开始治理整顿，其他的改革措施没有实施。1988年，国家建设部颁布《关于开展建设监理工作的通知》，我国政府投资项目建设监理试点工作由此起步。

1989年和1990年，在经济处于整顿的形势下，没有出台新的投资体制改革措施。

（三）深化改革阶段（1991～2003年）

1991年，随着经济形势的好转，投资体制的改革也开始启动。当年的一个重要措施是取消建筑税，开征“固定资产投资方向调节税”，指导思想是通过对不同产业投资项目的不同税率，达到调控投资结构的目的。

1992年，在国家经济体制改革进入新阶段的形势下，国家计委开始研究制定能够适应经济和社会发展的系统的投资体制改革方案。当年，国家计委颁布了《关于建设项目实行业主责任制的暂行规定》，并确定在64个国有大中型项目开始试点。

1993年，中共十四届三中全会通过了《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，确立了我国经济体制向社会主义市场经济体制转变，同时提出经济增长方式要从粗放型向集约型转变；在投资领域要实现市场对资源配置的基础性作用。为了改进投资管理体制，提出把投资项目分为公益性、基础性和竞争性三类：公益性项目由政府投资建设；基础性项目以政府投资为主，并广泛吸引企业和外资参与投资；竞争性项目由企业投资建设。

1994年，国务院批准发布了《九十年代国家产业政策纲要》，这是指导企业投资方向的重要政策文件，也是我国第一部完整的产业政策文件。同年，国家计委颁布了《工程咨询业管理暂行办法》，对工程咨询业的发展和管理进行了规范。根据国务院的决定，撤销6个国家投资公司，组建国家开发银行、中国农业发展银行和中国进出口银行，作为国家政策性金融机构，建设银行不再承担政策性金融机构的职能，实现了政策性投资贷款和商业性投资贷款分离；成立政策性银行的目的是运用政策性投融资引导社会投资方向，较好地满足社会重要基础设施和基础产业建设对资金的需求，扶持具有国际竞争力的支柱产业形成和发展，6个国家投资公司的自有资产合并组成国家开发投资公司。

1995年，国家审计署发布《关于内部审计工作的规定》，要求国家大型建设项目的建设单位要设立独立的内部审计机构。国务院批转国家计委、财政部、国家经贸委《关于将部分企业“拨改贷”资金本息余额转为国家资本金的意见》，结束了国家采用贷款建设企业的办法。国家计划委员会、国家经济贸易委员会、对外贸易经济合作部联合发布并施行《外商投资产业指导目录》。

1996年，国务院颁布了《关于固定资产投资项目试行资本金制度的通知》，对各种经营性投资项目的资金进行规范。国家计委发布了《关于实行建设项目法人责任制的暂行规定》，对投资项目由项目法人全过程管理作了明确规定，取代了1992年发布的《关于建设项目实行业主责任制的暂行规定》。

1997年，国家计委颁布了《关于基本建设大中型项目开工条件的规定》和《国家基本建设大中型项目实行招标投标的暂行规定》，前者对项目法人、资本金、设计、监理、开工准备工作等条件作了严格规定；后者则要求国有大中型项目要实现全过程招标，确立了项目法人在招标过程中的主导地位，并要求政府部门对招标过程进行检查和监督。国家计委与中国建设银行等四大专业银行联合发布《关于完善和规范商业银行基本建设贷款管理的若干规定》，允许建设项目业主和贷款的商业银行有互相自由选择的权利。

1998年，国家计委将经过多次修改完成的《深化投资体制改革方案》上报国务院，并在国务院会议上征求各部门的意见。为了扩大内需，国务院决定增发1000亿元建设国债用于基础设施等方面的建设；国家计委发布了《国家重点鼓励发展的产业、产品和技术目录》，指导企业投资。国家确定在国家计委设立“国家重大项目稽查特派员办公室”，对国债项目和国家大型项目进行稽查。

1999年，财政部发布《关于加强基础设施建设资金管理和监督的通知》，强调要加强资金源头管理，确保建设资金及时、足额到位，凡使用国债资金或其他财政性资金建设的项目都要认真搞好工程概算审查。国家计委发布《重大项目违规问题举报办法》，要求各有关单位和广大群众发现重大项目在建设过程中有违反国家法规的问题时，向国家计委举报。

2000年，《中华人民共和国招标投标法》从1月1日起施行，为贯彻该法，国家计委发布《工程建设项目招标范围和规模标准规定》和《招标公告发布暂行办法》。同年，国家计委还公布了《国家重大建设项目稽查办法》。

2001年，国家计委宣布，对于不需要国家投资的城市基础设施等五大类投资项目，投资总额在国务院审批限额（2亿元）以下的基本建设项目，不必报国家计委审批，按“谁投资，谁决策”的原则，地方政府出资的由地方计划部门审批，企业出资的由企业自主决策。在当年底的全国计划工作会议上，国家计委将又一稿的《深化投资体制改革方案》交各部门和各地区征求意见。为了充分调动和发挥民间投资者的积极性，国家计委发布《促进和引导民间投资者若干意见》，提出鼓励民间投资参与基础设施和公用事业建设，要改进政府对民间投资的管理，创造公平竞争的条件，依法保护民间投资者的合法权益，等等。同年，国家审计署发布《审计机关国家建设项目审计准则》，规定了审计机关对国家建设项目审计的内容及相关问题。

2002年，国家计委颁布《国家重大建设项目招标投标监督暂行办法》，对重大建设项目的招投标监督作了具体规定；国务院转发建设部、国家计委和监察部联合制定的《关于健全和规范有形建筑市场若干意见》，针对建筑领域的不良倾向和存在的问题提出了规范措施。

2003年，中共十六届三中全会审议通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》指出深化投资体制改革的方向是：进一步确立企业的投资主体地位，实行谁投资、谁决策、谁收益、谁承担风险。国家只审批关系经济安全、影响环境资源、涉及整体布局的重大项目和政府投资项目及限制类项目，其他项目由审批制改为备案制，由投资主体自行决策，依法办理用地、资源、环保、安全等许可手续。对必须审批的项目，要合理划分中央和地方权限，扩大大型企业集团投资决策权，完善咨询论证制度，减少环节，提高效率。健全政府投资决策和项目法人约束机制。国家主要通过规划和政策指导，信息发布以及规范市场准入，引导社会投资方向，抑制无序竞争和盲目重复建设。同年12月31日，国务院原则通过由新组建的国家发展和改革委员会经过多次征求各方面的意见数易其稿完成的《深化投资体制改革方案》。

（四）完善阶段（2004年以来）

2004年7月，经国务院批准的投资体制改革方案以《国务院关于投资体制改革的决定》（以下简称《决定》）名义颁布，我国投资体制进入新阶段。自此之后，我国的投资方面的法律法规建设基本以此为基础展开。

具体到政府投资的改革，《决定》的第三部分以“完善政府投资体制，规范政府投资行为”为题目，提出了以下几方面的内容：

（1）合理界定政府投资范围。政府投资主要用于关系国家安全和市场不能有效配置资源的经济和社会领域，包括加强公益性和公共基础设施建设，保护和改善生态环境，促进欠发达地区的经济和社会发展，推进科技进步和高新技术产业化。能够由社会投资建设的项目，尽可能利用社会资金建设。合理划分中央政府与地方政府的投资事权。中央政府投资除本级政权等建设外，主要安排跨地区、跨流域以及对经济和社会发展全局有重大影响的项目。

（2）健全政府投资项目决策机制。进一步完善和坚持科学的决策规则和程序，提高政府投资项目决策的科学化、民主化水平；政府投资项目一般都要经过符合资质要求的咨询中介机构的评估论证，咨询评估要引入竞争机制，并制定合理的竞争规则；特别重大的项目还应实行专家评议制度；逐步实行政府投资项目公示制度，广泛听取各方面的意见和建议。

（3）规范政府投资资金管理。编制政府投资的中长期规划和年度计划，统筹安排、合理使用各类政府投资资金，包括预算内投资、各类专项建设基金、统借国外贷款等。政府投资资金按项目安排，根据资金来源、项目性质和调控需要，可分别采取直接投资、资本金注入、投资补助、转贷和贷款贴息等方式。以资本金注入方式投入的，要确定出资人代表。要针对不同的资金类型和资金运用方式，确定相应的管理办法，逐步实现政府投资的决策程序和资金管理的科学化、制度化与规范化。

（4）简化和规范政府投资项目审批程序，合理划分审批权限。按照项目性质、资金来源和事权划分，合理确定中央政府与地方政府之间、国务院投资主管部门与有关部门之间的项目审批权限。对于政府投资项目，采用直接投资和资本金注入方式的，从投资决策角度只审批项目建议书和可行性研究报告，除特殊情况外不再审批开工报告，同时应严格政府投资项目的初步设计、概算审批工作；采用投资补助、转贷和贷款贴息方式的，只审批资金申请报告。具体的权限划分和审批程序由国务院投资主管部门会同有关方面研究制定，报国务院批准后颁布实施。

（5）加强政府投资项目管理，改进建设实施方式。规范政府投资项目的建设标准，并根据情况变化及时修订完善。按项目建设进度下达投资资金计划。加强政府投资项目的中介服务管理，对咨询评估、招标代理等中介机构实行资质管理，提高中介服务质量。对非经营性政府投资项目加快推行“代建制”，即通过招标等方式，选择专业化的项目管理单位负责建设实施，严格控制项目投资、质量和工期，竣工验收后移交给使用单位。增强投资风险意识，建立和完善政府投资项目的风险管理机制。

（6）引入市场机制，充分发挥政府投资的效益。各级政府要创造条件，利用特许经营、投资补助等多种方式，吸引社会资本参与有合理回报和一定投资回收能力的公益事业和公共基础设施项目建设。对于具有垄断性的项目，试行特许经营，通过业主招标制度，开展公平竞争，保护公众利益。已经建成的政府投资项目，具备条件的经过批准可以依法转让产权或经营权，以回收的资金滚动投资于社会公益等各类基础设施建设。

2005年以后，针对《决定》的相关规定陆续出台，进一步完善了我国的政府投资体制改革。

四、投资的宏观调控政策

投资的宏观调控政策是国家整个宏观调控政策的一部分，作为拉动经济增长的“三驾马车”之一的投资方面的宏观调控政策，其作用非常突出。然而作为一项经济政策，不能将其与整个宏观经济政策相割裂。鉴于此种原因，下面我们介绍投资的宏观经济政策的实践过程，也会从整个经济政策方面入手介绍。

1979年初，各方面的改革如火如荼地展开，中央决定从1979年起用三年时间对国民经济进行大调整，并确立了“调整、改革、整顿、提高”的八字方针。这次调整的根本任务就是改变过去高积累、低消费和重生产、轻生活的基本倾向，适当降低积累比重，适当放慢重工业的发展速度，提高轻工业的比重和优先发展农业、能源、交通、原材料工业。

1980年12月，针对调整中出现的新情况、新问题，为了扭转国民经济的被动局面，决定从1981年起对国民经济实行进一步调整，并提出了三个具体的近期目标：①尽快消灭赤字实现财政收支平衡。②消除财政性货币发行，实现信贷收支平衡。③基本稳定物价。

概括起来，这次调整的任务就是控制总量，调整结构。控制总量指标包括：经济增长率、通货膨胀率、政府财政赤字、银行信贷总规模、投资率与积累率。优化结构：一是调整工农业的比例关系，适当提高农业的比重；二是在工业内部调整轻重工业比例关系，提高轻工业和消费品工业的比重。

具体到投资调控，首先是要控制投资规模，其次是要调整投资结构，具体说就是要优先发展轻工业，加强能源及交通运输的重点建设，推进现有企业的技术改造。

从1984年开始，我国开始全面展开城市经济体制改革，旧的管理模式被逐步放弃，而新的管理模式却未能同步建立起来，导致经济运行出现了较大的波动。前几年的投资膨胀转化为投资、消费双膨胀，拉动物价连续较大幅度上升，同时贸易逆差加大，外汇储备急剧下降，财政赤字剧增。固定资产投资的增长速度从1983年的16.2％猛增到1984年的28.2％，1985年又增加到38.8％；社会消费品零售总额1984年的增长速度为19.5％，1985年又增加到27.5％；1984年的货币M₀供应量达262亿元，比上年增长49.5％，一年的增加额相当于前34年投放额的一半；1985年，全国零售物价指数上升8.8％，比上年增长6个百分点，形成了60年代以来的第二个高通胀时期；而GDP的增长速度从1983年的10.9％猛增到1984年的15.2％后，1985年又下降为13.5％。

针对上述情况，中央政府在1985年开始了第二次宏观调控，严格控制固定资产投资规模，采取紧缩货币供应和信贷规模的货币政策，同时还严格管理消费基金、压缩社会集团购买力、对物价进行有针对性的改革和调整。这次对投资的宏观调控根本没有到位，如1985年前11个月基本建设正式施工项目达到71611个，比上年同期增加13521个，其中新开工项目3.6万个。但这些多种调控措施，特别是紧缩的货币和信贷政策还是发挥了一定作用，1986年的固定资产投资增长速度下降到22.7％，零售价格指数从1985年的8.8％下降到6％，通货膨胀得到了缓和，GDP增速下降到8.8％。但是，由于我国经济实际上是靠增长速度支撑的经济，增长速度的下降必然引发许多矛盾，要求放松银根和管制的呼声十分强烈，于是在1986年只好放弃了紧缩的货币政策，使这次调控浅尝辄止，只是暂时缓和了经济中的矛盾，没有根本解决问题，宏观经济又迅速走热。

1987年和1988年，经济再次过热。固定资产投资继续高速增长，增速分别为21.5％和25.4％。1987年和1988年上半年再次实行了扩张性的货币政策，1988上半年出现了货币净投放，这是新中国成立以来的第二次。零售价格指数从1986年的6％上升到1987年的7.3％和1988年的18.5％，是1952年以来的最高价格指数，1988年的生产资料价格指数也突破两位数，增幅高达22.5％，通货膨胀问题更加严重。1988年，有的人还提出了“通货膨胀无害论”，主张以适度通货膨胀来刺激和推动经济更快发展，又提出要进行价格改革“闯关”，这诱发了居民的物价上涨预期，引发了4次全国性的大规模提款抢购风潮。

1988年9月，中央政府采取了治理整顿、深化改革的方针，实行紧缩的财政政策和货币政策，大力压缩固定资产投资规模。这次压缩固定资产投资规模，主要是采取计划和行政命令手段，并且严厉程度也是改革开放以来没有过的。重点是清理、压缩在建的固定资产投资项目，集中投资项目审批权限，控制新开工项目，对年度固定资产投资规模及在建总投资规模实行指令性控制。国务院成立了清理整顿项目办公室，设在国家计委，专门负责对项目的清理和压缩，结果全国共停缓建项目1.8万个，可压缩投资675亿元。从紧的货币政策主要表现为实行贷款额度管理；把法定存款准备金率从12％提高到13％，并规定备付金率不得低于5％～7％；提高了存贷款利率，对3年期以上的定期储蓄实行保值补贴，以改变由通货膨胀造成的实际利率为负的状况。从紧的财政政策主要是严格控制财政开支和压缩集团消费，此次调控力度大，要求严，很快取得了效果。1989年，全社会固定资产投资完成4410亿元，比上年压缩344亿元，下降了7.2％，这是改革开放以来除1981年外仅有的一次投资负增长。货币供应量得到控制，消费增长速度大大下降，工业生产也出现下降趋势，1989 年5月工业生产月环比速度出现负增长，通货膨胀率得到了抑制。到1989年10月，经济过热终于冷却下来。

但是，由于采取了严厉的全面紧缩政策，包括紧缩投资、紧缩货币、紧缩财政、紧缩进口和控制消费，刹车过猛，使得经济发展遇到了许多困难，工业生产下降，企业资金短缺，“三角债”情况严重，库存严重积压，市场销售疲软，经济效益下滑。因此从1989年10月开始放松紧缩力度，增加货币供应和信贷投入，多次降低各种存贷款利率，以增加社会需求，刺激经济增长。从1990年末开始，把治理整顿的重点放在解决结构矛盾和效益低下等深层次问题上。投资政策方面，在总量适度控制的前提下实行有区别的适度从紧和倾斜政策。对那些生产长线产品和不利于调整结构的投资项目，继续坚持从紧控制决不松动；对有利于结构调整的投资活动，如重点建设、技术改造、出口创汇、搞活流通等方面的投资需要，适当增加投量。颁布了“产业政策大纲”，指导投资结构调整，要求银行按照产业政策和结构调整的要求发放贷款；出台了投资方向调节税，以促进产业政策的贯彻实施。这次调整取得了较为明显的成效。全社会固定资产投资增长速度从1989年的-7.2％和1990年的2.4％迅速回升到1991年的23.9％，GDP增速也从1990年的3.8％达到了9.2％，而零售价格指数只有2.9％。投资结构有所改善，基础产业部门投资比重上升，突出了能源、交通、通信和原材料工业的投资建设；压缩了一批高能耗、低水平、重复生产的加工工业的投资建设；更新改造投资增加，用于提高产品质量、增加品种、节能降耗和“三废”治理的投资提高，而用于增加产量的投资比重下降。

1993年6月，中央决定整顿金融秩序，加强宏观调控。由于这次投资经济过热和结构失调在很大程度上是由于货币供给高速增长和金融秩序混乱造成的，因此这次宏观调控大量采用了货币金融手段，辅之以财政政策，同时采取了必要的计划和行政手段。这就是所谓的“适度从紧”的财政政策和货币政策，中国经济成功实现了“软着陆”。

然而，在中国经济实现“软着陆”的同时，通货紧缩也渐露端倪，这样，自1996年开始，央行连续数次降息，同时多次相应降低存款准备金与贴现率，并于1998年增发1000亿元的特别国债，1999～2003年继续实行积极的财政政策和货币政策。积极的经济政策对刺激内需，促进经济增长起到了一定的积极作用。

从我国建立社会主义市场经济体制以来的两次宏观调控重要实践看，1993～1997年，为抑制通货膨胀，实施了适度从紧的财政政策；1998～2003年，为刺激有效需求和治理通货紧缩趋势，实施了扩张性的积极财政政策，这两次财政政策的适时适度调整均取得了预期效果。2004年以来，根据经济形势的新变化和宏观调控的新需要，为了防止经济过热，党中央、国务院又适时决定实行稳健的财政政策。在经济总量基本平衡时期，由于物价相对稳定，经济运行总体平稳，应当实行中性财政政策，凸显稳健特征，注重解决结构优化问题，减弱政府直接干预，充分发挥市场机制的调节作用。稳健财政政策的主要内容，可以概括为“控制赤字、调整结构、推进改革、增收节支”。随着财政政策由“积极”向“稳健”的转变，财政在经济社会协调发展中的职能作用将发挥得更为积极。