配套体制改革

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【摘要】：第四节　配套体制改革改革开放以来，投资体制改革一直是经济体制改革的重点之一。作为一项综合性体制，投资体制改革与其他体制如计划体制改革、财政体制改革、金融体制改革以及价格体制改革都密切相关。按照经济体制改革的总体要求，到1984年形成了一个以中央银行为领导、国家银行为主体、多种金融机构并存的金融体系。

第四节　配套体制改革

改革开放以来，投资体制改革一直是经济体制改革的重点之一。作为一项综合性体制，投资体制改革与其他体制如计划体制改革、财政体制改革、金融体制改革以及价格体制改革都密切相关。

一、金融体制改革实践

（一）改革开放至“入世”前我国金融体制的改革实践

1.改革开放初期的金融体制改革

在经济体制改革之初，党中央和国家领导人十分关心金融改革。1979 年10月，邓小平在省委第一书记座谈会上，提出银行应该抓经济，现在只是算账、当会计，没有真正起到银行的作用。银行要成为发展经济、革新技术的杠杆，要把银行真正办成银行。邓小平的讲话，中肯地批评了计划经济时期银行作用的畸形状况，为金融改革指出了明确方向。1979年至1984年我国金融领域展开了一系列改革。虽然这种改革只是初步的，但已经显示出新型的金融体制和金融运行机制已在我国大地上逐步产生和发展起来。按照经济体制改革的总体要求，到1984年形成了一个以中央银行为领导、国家银行为主体、多种金融机构并存的金融体系。

随着社会主义商品经济的发展和经济计划体制改革的进行，过去那种政企不分、由人民银行一家包揽金融管理和经营信贷的组织形式，已经不能适应形势发展的要求，人民银行如何发挥中央银行作用从一开始就提上了改革日程。1979年2月，国务院批转了人民银行行长会议纪要，强调要把银行工作迅速转移到社会主义现代化建设的轨道上来，必须对银行的作用有足够的认识；并指出人民银行是全国资金的枢纽和连接国民经济的纽带，许多事情通过银行来办，可以比用行政方法做得更灵活，更有效，更有利于按经济办法管理经济。1981年1月，姚依林副总理提出：“人民银行总行要发挥中央银行的作用。”同月，国务院发出《关于切实加强信贷管理，严格控制货币发行的决定》，强调“中国人民银行要认真执行中央银行的职责”。1982年7月，国务院授权中国人民银行行使中央银行的职能，加强金融管理，同时要求专业银行更好地发挥作用。同年9月，国务院正式作出《中国人民银行专门行使中央银行职能的决定》，中国人民银行专门行使中央银行职能，不再办理工商信贷和储蓄业务。1984 年1月，中国人民银行理事会召开第一次会议，强调要以积极的态度对待金融体制改革，人民银行要根据国家的方针、政策，把资金管住，并且明确中国人民银行与专业银行在业务上是领导与被领导的关系。

伴随着金融体制改革的开始，改变了旧有的“大一统”格局，陆续恢复和分设了一些专业银行。1978年12月，中共十一届三中全会审议并原则通过的《中共中央关于加快农业发展若干问题决定（草案）》，明确提出要恢复中国农业银行，大力发展农村信贷事业，这个加快发展农业的重大决策，开拓了设立国家专业银行的先例。1979年以后，为了适应经济发展和经济体制改革的需要，我国先后恢复和建立了一些专业银行、综合性银行和非银行金融机构，在金融机构的改革方面迈出较大的步子。首先改革了中国银行、中国人民建设银行的体制，成立了国家外汇管理局，新设了中国投资银行、中国工商银行、中国国际信托投资公司，重建了中国人民保险公司，改革了农村信用社。这样，改变了金融体系的单一化，逐步建立分工协作的金融经济运行体系；根据各产业发展的需要对专业银行进行对口分工，改变了金融业的垄断格局；专业银行从事信贷、结算、现金出纳管理、储蓄、信托、投资等多种金融业务，有利于专业银行的综合化发展。但金融体系和机构改革也存在着一些问题：①专业银行成立后，形成各自独立的金融机构，资金多头管理，出现信贷失控，货币发行难以集中的局面，从而影响经济发展和改革的推进。②银行机构仍不健全，专业银行都是国家银行，不符合坚持以公有制为主体、发展多种经济形式的要求，也缺乏辅助性的非银行金融机构，不利于搞活经济与金融。

改革开放后，国家对宏观经济的管理逐步从直接管理转向间接管理，开始重视价值规律对经济的调节作用。在金融领域，党和国家开始重视银行信贷，利用金融手段来支持经济发展，调控经济运行，这样，银行信贷资金管理体制成为金融体制改革的重要内容。针对当时存在的信贷资金供应上的“供给制”、信贷管理上的单纯依靠行政办法、信贷计划体制和全国银行吃“大锅饭”的状况，1979年2月，开始对国家综合信贷计划管理体制进行改革。同年下半年，人民银行总行又提出了“统一计划，分级管理，存贷挂钩，差额包干”的办法，基本内容是总行对基层银行由存贷款总额指标管理改为存贷款差额指标管理，不再约束基层银行的信贷总额，只控制存贷款差额，各级银行在完成存差计划或不突破贷差计划的前提下，多存可以多贷，银行的自主权得到了扩大。这一办法最初在上海、江苏、陕西等6省市进行试点。1981年，总行决定在全国统一推行。这是改革开放后信贷资金管理体制改革的新尝试，其积极作用表现在：①差额包干分散了一部分资金计划管理权限，增加了各级银行组织存款的积极性和一定的自主经营权，有利于调动基层银行的积极性。②差额包干制度引起了地方党政领导对资金筹措和运用信贷资金的重视，金融工作得到了地方各级党政领导的支持，也有利于促进地方经济的发展。③提高了各级银行经营管理水平，由于差额包干办法要求各级银行在包干差额内其资金自求平衡，从而增强了各级银行资金管理的责任。总之，差额包干的调控办法，体现了宏观上要求集中统一、微观上要搞活的精神。当然，差额包干的办法缺乏其他调控工具的制约，计划包干的差额事实上是包而不死，并且各级银行缺乏自我约束机制，极易导致信贷失控。因此，这种差额包干调控办法只能带有过渡性质，对金融宏观调控是十分不利的。

长期以来，我国的外汇由中国银行一家统一经营。这种经营体制不利于开展国际金融交往、引进外资和提高经济效益，影响对外开放政策的有效实施。1979年底，我国成立中国国际信托投资公司，作为吸收外资的专业机构；成立经济特区的专业银行、外资银行和中外合资银行等金融机构办理外汇业务，其他专业银行也可适当经营部分外汇业务。同时，为适应对外开放和外贸体制改革的要求，我国在加强和改善外汇宏观控制和搞活外汇管理方面也设立了机构，制定了法规。1979年2月，批准设立国家外汇管理总局，明确其职责是管理全国外汇。改革以前，我国没有一个公开的全国性外汇管理办法。1979年7月制定了《中外合资经营企业法》，1980年底又公布了《外汇管理暂行条例》。这些法规使我国外汇管理初步有法可依。此外，为搞活外贸、增加外汇收入，实行贸易和非贸易外汇留成管理。实行外汇留成制度后，调动了各方面创汇的积极性，促进了工农业生产和对外贸易的发展。

1984年10月，中共十二届三中全会通过了《关于经济体制改革的决定》，明确指出我国要实行公有制基础上的有计划的商品经济。从1984年开始，我国经济体制改革全面展开，金融体制改革的重点是强化人民银行的中央银行职能，逐步建立健全金融机构体系，并实施“实贷实存”的信贷管理办法。到1992年，我国已初步形成了以中央银行为领导，国家专业银行为主体，其他各种商业银行和非银行金融机构并存的多层次、多形式、多功能，具有中国特色的社会主义金融体系。

强化人民银行的中央银行职能是我国金融体制改革的首要任务。中共十二届三中全会针对“当前我国金融体制存在的主要问题是金融宏观控制不够有力，缺乏严格系统的管理方法和灵活有效的控制方法”，强调“要采取措施强化人民银行的中央银行职能，加强对专业银行的业务领导，协调、指导、监督、检查专业银行和其他金融机构的业务活动”。1986年底，邓小平要求“金融改革的步子要迈大一些”，重申“要把银行真正办成银行”。他说：“我们过去的银行是货币发行公司，是金库，不是真正的银行。对金融问题，我们知识不足，可以聘请外国专家做顾问嘛。”1987年，我国金融体制改革主要集中在以下四个方面：①建立宏观调控强有力的、灵活自如的、分层次的金融控制和调节体系，促进社会资金的有效筹集和运用，保持货币的基本稳定，以推进经济的协调发展和经济结构的合理化。②建立以银行信用为主体，多种渠道、多种方式、多种信用工具聚集和融通的信用体系，充分调动各方面筹集资金的积极性，推动资金的横向流动，逐步形成以中心城市为依托、不同层次的金融中心和适合我国国情的资金市场。③建立以中央银行为领导、国家银行为主体、多种金融机构并存和分工协作的社会主义金融体系，强化中央银行职能，逐步实现专业银行和其他金融机构的企业化。④建立金融机构的现代化管理体系，培养一批高级金融管理人才，采用现代化管理手段，做到管理科学、信息灵敏、客户方便、效益良好，为经济发展提供优良的金融服务。

人民银行行使中央银行的职能后，势必要组建一些新金融机构来适应我国经济的改革与发展。

1986年7月，重新组建全国性综合银行——交通银行，它是我国第一家股份制商业银行，也是按照市场化改革导向迈出步伐最早的银行机构，在银行业的制度创新方面开了先河。随后陆续组建了一些综合性银行和商业银行，如中信实业银行、深圳发展银行、福建兴业银行、烟台住房储蓄银行、蚌埠住房储蓄银行等。非银行金融机构也有了新的发展，加强了人民保险公司的建设，新成立了一些信托投资公司、财务公司、租赁公司，发展推广了城市信用社，进一步改革了农村信用社管理体制，试办了证券公司。这一时期，外资金融机构开始入驻我国，1979年2月，日本输出入银行作为第一家外国银行被批准在中国设立常驻代表机构，从此揭开了改革开放后中国引进外资银行的序幕。全面改革开放后，侨资、外资银行营业机构开始从经济特区进入我国。1984年，中国人民银行放宽了上海所有4家侨资、外资银行的业务经营范围。1985年4月，国务院颁发了《经济特区外资银行、中外合资银行管理条例》，为侨资、外资银行在我国开业提供了法律依据。

人民银行专门行使中央银行职能后，针对信贷资金“差额包干”管理办法存在的弊端，出台了“实贷实存”的管理办法。1985年4月，国务院要求把贷款规模和货币发行控制在国家计划以内，并从当年开始，对信贷资金实行“实贷实存”的管理体制，即统一计划、划分资金、实存实贷、相互融通，解决信贷资金使用“吃大锅饭”的问题。其主要内容是：中央银行和专业银行的信贷资金全部纳入国家综合信贷计划，由中央银行进行综合平衡；中央银行和专业银行账户分设，资金分开；专业银行对自有资金可以自主经营，多存可以多贷；建立存款准备金制度，中央银行可根据银根松紧的需要，调高或调低存款准备金率；允许专业银行之间以及和其他金融机构之间相互拆借资金，实现资金的横向流动。

“实贷实存”的管理体制适应有计划商品经济发展的需要，是一种直接调控与间接调控相结合、以计划管理为主的体制。同时，“实存实贷”的管理办法也适应当时以中央银行为核心、专业银行和多种金融机构并存的金融体系初步形成的客观需要，基本上改变了我国长期以来信贷资金统收统支“吃大锅饭”的局面，在加强宏观控制、搞活资金流通方面取得了较好的效果。

2.20世纪90年代的金融体制改革

进入20世纪90年代，我国明确提出建立社会主义市场经济体制的改革目标，“摸着石头过河”的改革终于看到了光明的彼岸。金融体制改革在继农村土地制度改革、价格改革、国有企业改革之后成为经济改革的重点。这一时期又可按1997年前后分为两个阶段。

进一步转换人民银行的职能，建立强有力的中央银行宏观调控体系是建设社会主义市场经济体制的迫切需要。1984年，人民银行开始履行中央银行职能以后，我国的金融体制虽然进行了重大的改革，但从根本上来说，是在计划经济的思想和体制下进行的，很多方面难以适应市场经济的发展。比如，银行信贷资金规模由人民银行层层分配，许多人民银行分支机构忙于分资金、分规模，而不重视执行货币政策，有时甚至影响了货币政策的执行；人民银行仍然直接管理部分开发性贷款业务，政企不分在一定程度上仍然存在；对金融业的管理忙于审批机构，疏于金融监管。

因此，1993～1997年我国金融体制改革主要在转换中央银行职能、加强金融法制建设、完善金融体系和实行分业监管四个方面取得了进展。

在中央银行的职能定位上，1994年1月，人民银行总行正式印发了《人民银行分支行转换职能的意见》，强调了进一步转换人民银行职能的必要性和迫切性，具体规定了人民银行及分支机构的职能，主要是贯彻、执行国家货币政策，维护金融秩序稳定，依照法规对各类金融机构进行领导、管理、协调、监督、稽核，为各类金融机构稳健经营和金融市场有序运作提供完善的服务。随后，人民银行采取了一些较大的改革措施：一是把对各国家专业银行和其他商业银行的资金融通权基本上收到人民银行总行，由总行集中办理再贷款业务，省级人民银行分行只留下一小部分短期资金融通权；二是人民银行分支机构停止办理开发性贷款等政策性信贷业务，原来办理的，经清理后移交给有关政策性银行；三是各级人民银行实行独立的财务预算管理制度，停止执行原来的分支机构利润留成制度。值得指出的是1997年底召开了我国最高级别的金融会议——中央金融工作会议。会议决定在三年内彻底改革我国的金融体系，对人民银行的机构设置进行重大改革，一级分行由按行政区域设置转变为按经济区域设置，进一步理顺中央银行与政府各部门的关系，使人民银行在货币政策的制定和贯彻执行上拥有更大的自主权，人民银行的间接调控能力和金融监管能力得到进一步加强，以便有效地防范和化解金融风险，保障经济秩序和金融秩序的稳定，促进经济改革和经济建设的顺利发展。

在金融管理法制化建设方面进程加快。1995年3月，八届全国人大第三次会议审议通过了《中国人民银行法》。这是中国的中央银行法，是新中国成立以来的第一部金融大法。它的颁布和实施，是中国金融体制改革的重要成果，是中国金融法制建设的里程碑，标志着我国金融事业步入了法制化、规范化的轨道。随后，又颁布了《商业银行法》、《保险法》、《票据法》，我国金融体制及其运行逐步走上有法可循、依法办事的轨道。

在金融组织体系方面单独设立政策性银行，金融机构进一步完善。主要表现在：①设立政策性银行。国家专业银行分设后，身兼政策性信贷业务和商业性信贷业务双重任务，难以办成真正的商业银行；并且由于政策性信贷和商业性信贷的混淆，国家专业银行部分信贷财政化的倾向越来越突出，增加了中央银行宏观调控的困难。因此，1993年11月中共十四届三中全会提出“建立政策性银行，实行政策性业务与商业性业务分离”的改革措施。随后，组建了国家开发银行、中国进出口银行、中国农业发展银行三家政策性银行，实现政策性信贷和商业性信贷分离，解决国有专业银行一身兼二任的问题，割断政策性贷款与基础货币的直接联系，确保中国人民银行调控基础货币的主动权。②建立股份制商业银行。1992年8月，全国性的商业银行中国光大银行正式开业。此后，华夏银行、上海浦东发展银行、海南发展银行、中国民生银行相继成立。到1996年末，我国共有包括交通银行在内的12家股份制商业银行。③国家专业银行向国有独资商业银行转化。邓小平视察南方谈话发表后，我国第一次提出建立以国有商业银行为主体的金融组织体系的改革目标，把国家商业银行办成真正的国有商业银行。1995年，在《商业银行法》中明确四大国有商业银行在银行业务上的平等地位。此后，四大国有商业银行按现代商业银行经营机制运行，转变为自主经营、自担风险、自负盈亏、自我约束的国有独资商业银行。④城市合作银行从试点到推广。1993年12月，国务院提出要积极稳妥地发展合作银行体系，并发出《关于组建城市合作银行的通知》。到1996年年末，在批准组建的95个城市中，有18个城市的合作银行组建完成并开张营业，有15个城市进入筹建阶段，有54个城市进入组建阶段。⑤农村金融体制改革取得新进展。1996年，由于各类金融机构相互间的关系没有理顺，没有建立起合理的管理体制和良好的运行机制，农村金融体制还不适应农村经济发展的需要。农村信用社管理体制改革仍然是农村金融体制改革的重点，恢复农村信用社的合作社性质，把农村信用社逐步改为由农民入股、由社员民主管理、主要为入股社员服务的合作性金融组织。为了加强组织领导，在国务院、省、地、县四级设立了农村金融体制改革协调机构。同时，对农村合作基金会进行清理整顿。此后，农村信用社规范了股权设置，加强了民主管理和财务管理，明确了服务对象和经营目的，真正成为合作金融组织。但是回顾新中国成立以来农村信用社建立和发展的曲折过程，存在的一个十分关键的问题是农村信用社能否真正成为合作金融组织，怎样才能建设成为合作金融组织，需要在今后总结经验，进行制度创新。⑥引进和发展外资、侨资金融机构。1992年以后我国对外开放加快，外资金融机构在中国设立常驻代表机构的数量有所增加，外资银行在中国设立营业性机构的速度明显加快。截至1996年年末，有32个国家和地区的金融机构在中国25个城市设立了528个代表处。

随着金融机构的不断增加，金融市场的逐步发展和金融竞争的加剧，金融管理更加复杂，难度加大。从1993年起，我国开始探索银行、保险、证券、信托“分业经营、分业管理”的新路子。1994年，按照分业经营、分业管理的原则，国有商业银行与所属的保险机构、证券公司、信托投资机构脱钩，并重点清查、整顿和规范了证券公司、信托投资公司、保险公司。在对信贷资金管理上，实行了“比例管理”的办法。这样，我国逐步形成了以人民银行（中央银行）为领导，政策性金融与商业性金融相分离，以国有独资商业银行为主体，多种金融机构并存、分工协作的金融组织体系。

改革进行到1998年的时候，我国经济和金融都出现了一些新的变化和新的问题。商品市场从卖方市场走向买方市场，物价从持续上涨转变为负增长，出口对经济增长的贡献出现下滑，通货紧缩，人民币汇率贬值，银行“惜贷”严重，金融不稳定性增加。为此，党中央非常关注金融风险对我国政治、经济和社会稳定的影响，十分重视金融改革和发展对于继续推进改革开放和现代化建设的重要作用。1998年春，九届全国人大第一次会议提出要彻底改革金融体系，提高金融业的经营管理水平，基本实现金融秩序明显好转，消除金融隐患，增强防范和抵御金融风险的能力。1998年是我国金融体制改革的突破年，在我国经济和金融史上是一个值得回顾和总结的年份。

1997年底，党中央决定成立中共中央金融工作委员会和金融机构系统党委，对金融系统党的组织实行垂直领导，对干部实行垂直管理。中央金融工委作为党中央的派出机关，对金融工作起领导、保证、管理、监督、协调的作用。这是我国金融改革迈出的重大而关键性的一步，标志着我们党开始真正抓住了现代经济的“神经”。成立中央金融工委和金融机构系统党委，有利于加强党对金融工作的集中统一领导。各大金融机构党的组织实行垂直领导，对深化金融改革，建立现代金融体系，维护金融秩序，有效防范和化解金融风险，加强各级金融领导班子建设和干部职工队伍建设等具有极为重要的战略意义。

适应金融市场快速的发展，金融组织体系日臻完善、严密。①改革人民银行管理体制。人民银行管理体制改革是1998年开始的新一轮金融体制改革的重要内容。为加强对金融业特别是对银行业的有效监管，人民银行的机构设置由过去的以金融管理过程或办事程序为依据转变为以金融监管对象为依据，改革后人民银行总行的职责主要是保证科学制定和实施货币政策，有效实行金融监管。人民银行撤销了省级分行，按经济区设置九大分行。②完善商业银行管理体制和运行机制。建立现代金融制度，其核心是要把银行办成真正的商业银行。经过改革，我国银行业已经形成国有独资商业银行、区域性商业银行和地方性商业银行分工并存的局面，其中国有独资商业银行一直是我国银行业的主体。但国有独资商业银行还不是真正的商业银行，还没有建立起自主经营、自负盈亏、自我发展和自我约束的运行机制。并且，我国商业银行在规模结构上大、中、小银行没有形成合理比例，地域分布不能适应经济与社会发展的需要。因此，新一轮国有独资商业银行机构改革主要是完善国有独资银行管理体制和经营机制，强化统一法人制度，实行一级法人管理，加强内控制度建设，建立由总行垂直领导和相对独立的内部稽核、监管体制。在网点布局上，国有独资商业银行按照“经济、合理、精简、高效”的原则，因地制宜地进行分支机构调整，改变了现行按行政区划设立分支机构的状况。这项改革大大降低了银行经营费用，提高了运行效率，加快了向商业化、市场化的转化，也有效地防范和化解了国有独资商业银行的金融风险。③清理、整顿非银行金融机构。证券公司、信托投资公司、保险公司、财务公司等多种非银行金融机构在经济体制改革大潮中的兴起与发展，为市场经济的发展提供了多层次、多渠道、多方位的金融服务。但是，非银行金融机构在发展过程中也存在一些问题和隐患，如发展方向不明、严重超范围经营、潜在金融风险增大，这些问题都不可小视。为此，1998年，非银行金融机构按照分业经营、分业管理的要求，银行、证券、信托、保险在人、财、物等方面彻底脱钩，独立经营。特别是信托公司按照“调整整顿、撤并精简、规范制度、引导发展”的原则进行整顿和撤并，只允许一些经营状况较好的向投资银行方向转化。保险公司不得以社会保险的名义，直接或变相办理商业保险业务，也不得以商业保险方式办理社会保险。

1998年，我国金融监管体制也进行了重大改革，把金融管理的重点放到了金融监管体制的建立与运行上。根据“分业监管”的要求，成立了证券监督管理委员会来承担原国务院证券委员会的工作，并对地方证管部门实行垂直领导。1998年11月，成立了保险监督管理委员会，后来又成立了银行监督管理委员会，使保险监管、银行监管从人民银行金融监管体系中独立出来；同时把对证券机构的审批监管权也从人民银行划转给证券监督管理委员会。从此，形成了以人民银行、银行监督管理委员会、证券监督管理委员会、保险监督管理委员会构成的金融监管体系，它们各司其职、分工合作，有利于提高金融监管效率和监管水平。在具体的监管办法上，开始和国际接轨，采用“风险控制”办法。^[4]

1999年7月1日，实行了1998年发布的《中华人民共和国证券法》，进一步健全了金融的法律体系。2001年，国务院颁布修改后的《中华人民共和国外资金融机构管理条例》，并中止了1994年的《中华人民共和国外资金融机构管理条例》；同年，颁布并实施了《中华人民共和国信托法》。

（二）“入世”后我国金融体制改革实践

2001年12月11日，中国加入世界贸易组织，这样我国金融业也揭开了向世界全面开放的阶段。关贸总协定的第八轮谈判——“乌拉圭”回合达成了《建立世界贸易组织的马拉喀什协议》。这个协议的四个附件之一就是与金融业对外开放有直接影响的《服务贸易总协定》（General Agreement on Trade in Services，简称GATS）。有关金融服务业的规定主要体现在这个协定的两个附件中，即金融服务附件和金融服务第二附件。

1.金融服务附件的主要条款

金融服务附件共有五个条款：第一条规范金融服务的范围和定义。金融服务是由一参加方服务提供者提供的任何金融性服务。金融服务提供者是指一参加方希望提供或正在提供金融服务的任何自然人和法人。但参加方政府、中央银行或货币发行机构，或由政府拥有的、控制的主要执行政府职能或为政府的意图而活动的机构则被排除在外。第二条是关于成员国国内法规的规定。成员国可以根据谨慎性原则制定相应的措施，但若有与《服务与贸易总协定》不符的，不能藉此逃避应履行的义务或承诺。第三条是关于承认的条款。“谨慎的措施”应得到各成员方的承认，各成员可就此承认来做出安排或达成相关的协议，并允许其他成员加入，也应当给予足够的谈判时间。第四条是有关金融服务争端的解决。第五条主要是定义此附件中所提及的概念以及专业术语。

金融服务附件将金融服务分为两大类：一是保险及与保险有关的服务。包括：人寿保险与非人寿保险等直接保险（包括合作保险）、再保险、保险中介（如经纪和代理业务）、辅助性保险服务（如咨询、保险统计、风险评估和索赔解决等服务）。二是银行与其他金融服务。银行服务包括所有银行的传统业务。如接受存款、所有类型的贷款、所有的支付和货币交互服务（如应付项目、信用卡业务、旅行支票和银行汇票等）、清算服务、担保与承诺等。其他金融服务包括各类证券交易与发行、货币经纪、金融资产管理、金融租赁、金融信息的提供与交换、顾问中介和其他辅助性金融服务。

2.金融服务第二附件的主要内容

金融服务第二附件主要是有关金融服务最惠国待遇条款的豁免以及各成员国对其他成员体承诺中有关金融服务部分的改进、修改、撤销等规定。

3.《服务贸易总协定》中与金融服务有关的规定

乌拉圭回合对金融服务贸易参加方应承担的义务也做了相应规定，主要内容有以下几个方面：

（1）最惠国待遇原则。每一签约方给予任何其他参加方的服务或服务提供者的待遇，应立即无条件地以不低于这样的待遇给予其他任何签约方的服务提供者。如果一签约方有与上述不一致的措施，必须提供理由，并符合免除义务的条件。在最惠国待遇问题上，目前各方达成一致的共识有：对于国际司法协定或行政援助协定项下所采取的措施可以不适用最惠国待遇规定；对于由于地理位置上相邻的国家之间为了便于边境地区的交换限于当地生产和消费的服务所提供的优惠规定可以背离最惠国待遇规定。

（2）透明度原则。根据服务贸易总协定的要求，任何一个谈判签约方，都必须把影响服务贸易措施的有关法律、法则、行政命令以及所有其他的规定、规则及习惯做法，无论是中央政府做出的，还是地方政府做出的，抑或是由非政府的有权制定规章的机构做出的，都应最迟在它们生效之前予以公布。如果是有所改变，但严重影响有关服务贸易的特定义务时，应立即或至少每年向服务贸易理事会提出报告。同时也必须对所有签约方公布其因参加所有有关影响服务贸易的其他国际协定与上述有关的法律、规则等的任何修改。但是，对于那些一旦公布就会妨碍国家法律实施或对公众利益不利，或损害具体企业正常合法利益（包括国营或私营）的机密资料则不作要求，如国家为保证金融体系的完整和稳定的措施，以及有关消费者个人的事务、财务方面的资料或公共机构掌握的任何秘密或财产方面的资料可以不做公开，这样的措施也不应加以阻止。

（3）发展中国家更多参与原则。此条款规定，发达国家应采取具体措施，旨在加强发展中国家国内服务业，为发展中国家的服务出口提供市场准入的条件。同时允许发展中国家根据国内政策目标和服务业发展水平，逐步实现服务贸易自由化；允许发展中国家开放较少的国内市场，逐步扩大市场的开放程度，允许发展中国家对于外国的服务或服务提供者进入本国市场制定一些限制。另外，此条款还规定，为了帮助发展中国家的服务出口，各国应建立联系点，向发展中国家提供与市场准入有关的信息，对最不发达国家予以特殊的优惠，准许这些国家不做出开放市场方面的具体承诺，直到其国内服务业具有竞争力。

（4）市场准入原则。

A.垄断权利。每个参加方应在其承担义务的计划表里注明有关金融服务中现存的垄断经营权利，并尽力减少它们的范围或消除这些权利。

B.公共机构金融服务的购买。每一参加方应确保在其境内建立机构的外国金融服务提供商在购买或获取本国公共机构的金融服务方面，享有最惠国待遇和国民待遇。

C.过境贸易。每一参加方应允许非居民的金融服务提供者，作为主要负责人，或通过中介的主要负责人，或作为中介人，按所给予的国民待遇条款和条件提供以下服务：有关风险性的保险：海洋运输、商用民航、太空发射和运载（包括人造卫星），其中有关被运输货物的保险，车辆运输的货物和由此引起的责任险和国际间运输货物保险：再保险、再再保险和咨询、统计、风险评估、索赔等辅助性的金融服务。提供和传递有关金融信息服务：金融数据处理的顾问及其他辅助性服务。同时，每一参加方也应允许其居民购买其他参加方领土内的风险性保险（主要指运输保险）、再保险及辅助性的保险服务、金融及其他一切金融性服务（不包括保险）。

D.商业介入权（即开业权）。每一参加方应给予其他参加方金融服务供应者在其境内设立机构并扩展商业性介入的权利，包括购买现有的企业。不过对这样的设立机构和商业介入扩展的批准，可以制订一些条件和程序。“商业性介入”主要是指在一参加方境内提供金融服务的企业，包括全部的或部分拥有的附属机构、合资企业、独资企业、特许经营机构、分支机构、代理机构或其他组织。

E.新金融服务。指一种具有金融性质的服务，包括现有的和新的服务产品或产品的运送方式，是除了在另一参加方境内提供外，在一具体的参加方境内任何金融服务供应者所不提供的金融服务。对于其他参加方的金融服务供应者，一参加方应允许在其境内提供任何形式的新金融服务。

F.金融信息传递与处理。任何参加方对金融信息的传递和处理，包括通过电子手段或按照与国际协定一致的数据输入，不得采取措施阻止。对于保护个人数据秘密及个人账目记录秘密的权利不做限制。

G.金融服务人员的暂时进入。对于一参加方在另一参加方境内准备设立或正在设立的金融服务提供机构的高级管理人员、经营专家、与金融服务有关的计算机专家、电讯和财务方面的专家、保险和法律专家等，应被允许暂时进入其领土。

H.非歧视性措施。对于外国金融服务商在一参加方境内已获得的市场机会和作为该参加方境内的一个阶层已分享的利益不应加以人为的削减。外国商人或企业在境内扩展业务时，政府应在政策限制方面给予各国商人或企业以同等待遇。

（5）国民待遇原则。按照乌拉圭回合最终协议，各成员方承诺义务协议的附件规定，每一参加方应允许在其境内已设立机构的其他参与方的金融服务供应商，进入该国的由公共机构经营的支付和清算系统或部门，利用正常的商业途径参与官方的资金供给与再筹集。

外国金融服务商在要求取得金融组织的成员资格，进入任何有权自己订立法规的机构、证券或期权交易市场、清算机构或其他组织或协会时，其享受的待遇应该和本国金融服务者相同。而且，当一国给予其本国金融服务机构直接或间接金融服务特权或利益时，则其境内的外商也应该同样享受。

（6）逐步自由化原则。为了减少或消除服务贸易的各项措施在有效进入市场方面的不利影响，为保障所有缔约方的利益，谋求达到权利和义务的全面平衡，GATS还规定，在其生效之日起五年内，所有缔约方应就旨在使服务贸易自由化逐步达到较高水平的问题进行多轮谈判，并定期进行。

GATS也规定，对于发展中国家在逐步扩大市场准入方面，可根据实际情况给予适当的灵活性，即便当其有可能向外国服务提供者给予市场准入时，也应以达到“发展中国家更多的参与”的目标作为相应的条件，即服务贸易自由化程度取决于各缔约国的政策目标和服务部门的发展水平，至于发展中国家放开多少部门、放开至什么程度等，应视具体情况灵活掌握。

在上述各原则中，最惠国待遇原则、透明度原则、发展中国家更多参与原则为一般性原则，各缔约方在所有服务贸易领域都必须遵守；市场准入原则、国民待遇原则和逐步自由化原则则属于特定义务，需要各缔约方通过谈判达成具体承诺并加以执行。

4.《金融服务贸易协议》的主要内容

《金融服务贸易协议》签订于1997年12月13日，1999年3月1日生效，已有104个成员国参加缔约。该协议由三个文件构成：第五议定书；通过第五议定书的决定；关于金融服务承诺的决定。该协议的主要内容包括：允许外国在国内建立金融服务公司，并按竞争原则运行；外国公司享有与国内公司同等的进入国内市场的权利；取消跨边界服务的限制；允许外国资本在投资项目中的比例超过50％。

为了履行我国对世贸组织的承诺，5年的“过渡期”内，我国政府做了很多努力和尝试。2003年，国务院决定向中国银行和中国建设银行注资450亿美元，以充实其资本金，帮助其进行股份制改造；随后中国银行业监督管理委员会成立；接着，《中华人民共和国银行监督管理法》颁布，次年2月1日实施；中国银行监督委员会颁布《境外金融机构入股中资金融机构管理办法》；年末，国务院颁布《中华人民共和国证券投资基金法》，决定于次年6月1日实施。

2004年，国务院颁布《关于推进资本市场开放和稳定发展的若干意见》，全面规划了资本市场的发展前景；同年，中国银行、中国建设银行完成股份制改造。

这一期间，我国银行业以及外资银行发展极为迅速。截至2005年10月末，全国共有各类银行业金融机构3万多家。主要包括：3家政策性银行，4家国有商业银行，13家股份制商业银行（含渤海银行），115家城市商业银行，626家城市信用社，30438家农村信用社，57家农村合作（商业）银行，238家外资银行营业性机构，4家金融资产管理公司，59家信托投资公司，74家企业集团财务公司，12家金融租赁公司，5家汽车金融公司，以及遍布城乡的邮政储蓄机构。截至2005年10月末，银行业金融机构境内本外币资产总额达到36.2万亿元，比上年同期增长19.2％，银行业资产占我国全部金融机构资产的90％以上，银行业在我国金融业中处于主体地位。截至2005年10月末，已有40个国家和地区的173家银行在华23个城市开设了238家代表处，比“入世”前增加了24家；有20个国家和地区的71家银行在华23个城市设立了238家营业性机构，比“入世”前增加了43家，其中，外资银行分行共181家，法人机构14家。外资银行经营人民币业务的地域范围在上年18个城市的基础上，2005年12月5日开始将进一步按时开放汕头、宁波，并提前开放哈尔滨、长春、兰州、银川和南宁5个城市，开放人民币业务的城市增加到25个，外资银行展业的地域分布将更加合理。同时在华外资银行业务范围方面，银监会除按承诺开放有关业务外，还主动开放了QFII托管业务、保险代理业务、保险外汇资金境外运用托管业务以及保险公司股票资产托管业务。截至2005年10月末，已有138家外资银行机构获准经营人民币业务，其中73家分行可经营中资企业人民币业务；15家外资银行机构获准开办网上银行业务，41家外资银行机构获准从事衍生产品交易业务，5家外资银行分行获准开办QFII托管业务。外资银行在规定的12项基本业务范围内，经营的业务品种达到100多个。

在华外资银行发展速度和影响日益扩大。截至2005年10月末，在华外资银行资产总额为845亿美元，占我国银行业金融机构资产总额的2％左右，其中外汇贷款额占我国外汇贷款总额的20％。外资银行所占市场份额尽管不高，但业务发展非常迅速，近年来其资产、存款和贷款的增长速度均在30％以上。外资银行在一些经济发达地区和一些重要业务领域占据了重要地位，市场影响日益扩大。如在上海，外资银行总资产占比已达12.4％，外汇贷款占比已达54.8％，在开放人民币业务的短短几年里，外资银行人民币资产总额已突破1000亿元。外资银行在银团贷款、贸易融资、零售业务、资金管理和衍生产品等业务方面服务的优势进一步显现。外资银行已成为我国银行业体系中的一支不可或缺的重要力量。

2005年，在党中央、国务院领导下，在“入世”过渡期即将结束的形势下，银监会树立全球战略意识，积极推动互利与共赢的开放战略，采取一系列旨在提高银行业对外开放水平的新措施。一是鼓励外资金融机构参与我国西部大开发和振兴东北老工业基地建设，支持外资银行在中西部和东北地区设立机构、开展业务，鼓励和支持外资金融机构参与这些地区的中小金融机构重组改造，促进区域金融协调发展。二是对外资银行在中西部和东北地区设立机构与开办业务的申请实行优惠政策，在审批过程中设立绿色通道，在同等条件下优先审批外资银行到这些地区设立机构和开办业务的申请。三是对中西部和东北地区的外资银行经营人民币业务实行优惠的准入政策。继2004年提前对外资银行开放西安、沈阳2个城市的人民币业务后，2005年又提前开放了中西部及东北地区5个城市，审慎降低上述开放城市外资银行人民币业务准入条件。四是又一次大幅降低了外资银行经营人民币业务营运资金的要求，并将按照《中华人民共和国外资金融机构管理条例》规定，适时调整外资金融机构从中国境内吸收外汇存款的比例。这些开放措施，必将为外资金融机构在华发展创造更加良好的制度环境。此外，银监会积极鼓励企业集团财务公司、信托投资公司、金融租赁公司等非银行金融业务扩大对外开放，支持由商业银行发起设立证券投资基金；已先后批准了上汽通用等7家外商独资或合资的汽车金融公司开业或筹建（5家开业、2家筹建）；及时引入货币经纪制度，批准了中外合资上海国利货币经纪有限公司筹建，这是我国首家货币经纪公司。

2006年12月11日，我国结束了5年的“过渡期”开始全面履行对世贸组织的承诺。这意味着中国经济金融将全面融入世界经济金融体系，中资银行将与外资银行展开全面的合作与竞争。

二、价格体制改革实践

随着中共十一届三中全会的召开，价格体制也顺应时势进行了改革实践。1979年，中央政府把调整价格体系提上议事日程。为了调整价格体系，于是不得不改革定价体制。定价权的收与放，实际上是市场机制作用的收与放。1980～1991年，是政府定价权逐步放开的阶段。这时期，在价格体系调整上，先是调放结合、以调为主，进而发展为调放结合、以放为主。具体价格形式有政府定价、政府指导价和经营者定价三大类。具体到改革的具体方面主要有三个：一是消费资料价格改革。1982年9月国务院批准放开了160种小商品价格。1983年9月又放开了350种小商品价格。1984年10月6日，国家物价局又发出通知，规定除了各级政府必要管理的小商品外，其余全部放开，实行市场调节。二是生产资料价格改革。1983年，首先允许石油产品计划外部分按国际市场价格在国内销售。1984年部分统配煤矿实行了超产加价。1984年5月20日，国务院规定，工业生产资料属于企业的和完成国家计划后的超产部分，一般在不高于或者低于国家定价20％的幅度内，企业有权自定价格，或者由供需双方在规定的幅度内协商定价。三是生产要素价格改革。生产要素主要指劳动力、资本，还有土地。20世纪80年代初，我国城乡劳动力开始了自主择业，出现了劳动力市场的萌芽，在劳动力市场上，劳动力的价格（工资）由供给和需求双方决定，在传统计划经济之外游离出了一片“飞地”。1987年9月，深圳市将5321.8平方米的住宅用地的使用权，以每平方米200元的价格，出让给一家中国的公司，使用期限50年，首次显现了我国城市土地的价格。1988年8月30日，国务院第20次常务会议责成中国人民银行开办保值储蓄，使三年以上存款的利息率与价格指数挂钩。

经过放权，经营者定价已占很大比重。1992年，开始明确实行市场经济体制，定价权继续放开，至1999年，消费品零售价格（含服务价格）放开已达95％以上，农产品收购价除了北方的小麦、南方的水稻等有最低保护价以及国家定购价格外，以前一直管得很紧的粮、棉、油价格已经全部放开。

政府对市场价格的管理也正逐步从依人治价改革为依法治价。1988年实行的《中华人民共和国价格管理条例》是具有准法律性质的文件，但它是计划经济与市场经济相结合的产物。1998年5月施行的《中华人民共和国价格法》则是市场经济条件下的一部价格根本大法。它主要规定了经营者价格行为、政府定价行为、价格总水平调控，以及价格监督检查和法律责任的法律规范。除了这部根本法以外，各级政府还陆续出台了《制止低价倾销工业品》、《制止价格暴利行为》、《制止价格欺诈行为》、《实行明码标价》等一系列具体法规及实施办法，这些都为维护市场正当的价格行为、反对无序的价格竞争提供了管理的依据。^[5]自此以后，我国的价格由市场决定，国家直接管制的部分已经可以忽略不计。截至2001年，《中央定价目录》规定的由政府直接定价的商品和服务只有13种。而后随着我国加入WTO的步伐加快，我国的市场价格也与世界接轨，形成了中国市场价格与世界市场价格互动的局面。一般说来，中国出口的价格较国际价格低，而进口的价格较国际价格高，这也是近年来中国与世界其他国家，尤其是与西方发达国家的贸易摩擦不断涌现的原因之一。当然随着改革的进一步深化，这些矛盾也会进一步得到解决，我们拭目以待。

三、财政体制改革实践

1980年之前，我国实行的是中央集权的计划经济体制，对财政职能的定位是“发展经济，保障供给”。中共十一届三中全会的召开改变了这一局面。根据十一届三中全会以后的有关决定精神，国务院于1980年2月颁发了《关于实行“划分收入，分级包干”的财政管理体制的暂行规定》，决定从1980年起实行财政管理体制改革，揭开了开放过程中财政包干制的序幕。

1985年，鉴于1980年起实行并在执行中有所改进的“划分收支，分级包干”财政体制原定的五年已经到期，特别是实行两步利改税后企业上缴国家的利润改为以所得税、调节税的形式上缴，国家与企业之间的财政分配形式已经发生了很大变化，各级财政收入分割也有了新的基础。根据中共十二届三中全会《关于经济体制改革的决定》的精神，国务院决定从1985年起对各省、自治区、直辖市实行“划分税种、核定收支、分级包干”的财政体制。

1987年，关于让“包”字进城，推广企业承包制可以“立竿见影”地扭转效益下滑局面甚至可以依靠承包建成有中国特色社会主义的意见在决策中占了上风。从1987年起，全国绝大部分国营企业先后实行了承包经营责任制，使第二步“利改税”在很大程度上名存实亡：报表上的国营企业所得税数字是按承包上缴数倒算填入的。

1988年，在财政方面，第二个包干期尚未期满，原来设想的“分税制”改革亦不具备启动的条件。针对当时有上解任务地区财政收入增长缓慢甚至出现滑坡现象等问题，国务院决定改进地方财政包干办法，即从1988年起，全国39个省、直辖市、自治区和计划单列市，除广州、西安两市的预算关系分别与广东、陕西两省联系，对其余37个地区分别实行以下六种改进办法：①收入递增包干办法，实行这种包干办法的有北京等10个省市。②总额分成，实行这种包干办法的有天津等3个省市。③“总额分成加增长分成”办法，实行这种包干办法的有大连等3个计划单列市。④“上解额递增包干”办法，实行这种包干办法的有广东和湖南两省。⑤定额上解，实行这种包干办法的有上海等3个省市。⑥定额补助，实行这种包干办法的有吉林等16个省市。这种“多种形式包干”的财政管理体制原定两年为期，1990年后继续执行，当然执行过程中不断有一些调整变化。

总之，1980～1994年间的财政“分灶吃饭”型包干制，始终在经历频繁的、或大或小的调整，这些反映的是改革开放渐进型演变过程中财政分配关系的适应性调整。^[6]

从1994年起，我国进行了重塑流转税制的税制改革，并开始实行分税制财政体制，即在建立以增值税为主体、内外统一的流转税制度，规范统一内资企业所得税制的基础上，初步建立起了分税制财政管理体制的基本框架。在1998年的全国财政会议上，财政部长项怀诚正式提出了建立我国公共财政的目标。公共财政体制是从财政支出方面调整和规范了政府和市场的财政分配关系，是对分税制财政体制的补充和完善。至此我国开始了公共财政的改革。

2004年，财政部按照中共中央、国务院的加强公共财政改革的要求，积极推进财政体制改革，具体改革有以下几个方面：

（一）农村税费改革方面进展顺利

2004年，全面取消了除烟叶以外的农业特产税，吉林、黑龙江免征农业税，13个粮食主产区降低农业税率3个百分点，其他地区降低1个百分点。同时，上海、西藏、北京等6个省市区自主决定免征或基本免征了农业税。为减轻农民负担，促进粮食生产，财政部还实施了稳定农业生产资料价格的财税优惠政策，取消3项、免征8项、降低4项涉农行政事业性收费。对价格波动和需求较大的进口二氨实行了补贴。

（二）加大力度推进出口退税机制改革

2004年初，按照“新账不欠，老账要还，完善机制，共同负担，推动改革，促进发展”的原则，财政部会同有关部门，完善相关政策措施，妥善解决改革中出现的新问题。据统计，2004年清退数额占老账指标的99.2％，有效解决了出口欠退税这一历史遗留的老大难问题，缓解了出口企业和地方财政资金的紧张状况，增强了企业竞争力。

（三）实施增值税转型改革试点

为了促进东北老工业基地的基础产业、高新技术产业的发展，自2004年7月1日起，对东北老工业基地的装备制造业、石油化工业、冶金工业、船舶制造业、汽车制造业、高新技术产业、军品工业和农产品加工业八大行业，允许新购机器设备所含增值税金予以抵扣；为减轻东北老工业基地企业负担，对东北老工业基地的企业实施提高固定资产折旧率和缩短无形资产摊销期限、提高计税工资税前扣除标准等优惠政策。

（四）积极支持国有企业和金融体制改革

2004年，为支持中石油、中石化、东风汽车集团等第一批中央企业分离企业办社会职能试点工作，中央财政本级补助支出40多亿元。目前，第一批试点工作已经基本完成。截至当年11月底，中央财政拨付国有企业关闭破产补助资金197亿元，安置职工47万人。同时，中央财政采取多种措施，积极推进金融体制改革，提高金融机构自身防范风险和化解风险的能力，包括支持中国银行、建设银行、交通银行财务重组和改制上市，以及实施部分保险公司的所得税返还、对农村信用社改革试点地区的农村信用社实行税收优惠等。

（五）继续深化预算管理制度改革

为了完善定额标准体系，2004年选择了人事部等5个中央部门进行了实物费用定额试点。此外，为加快预算外资金“收支脱钩”管理改革，2004年新增了司法部、信息产业部等7个中央部门试点。2004年在教科文、经济建设、农业、社保等领域还进行了跨年度重大支出项目绩效评价试点。截至当年11月底，已有140个中央单位及所属2600多个基层预算单位实行了国库集中支付改革，涉及资金超过2500亿元。有47个中央部门纳入非税收入收缴改革范围。地方已有30个省（市）及部分县实施了国库集中支付改革。政府采购管理制度改革进展顺利。全年政府采购规模预计突破2000亿元，较上年增长20％左右，资金节约率在10％左右。

2005年，中共十六届六中全会通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》，明确了财政促进基本公共服务均等化、支持构建社会主义和谐社会的方向和任务。调整财政支出结构，把更多财政资金投向公共服务领域，在构建社会主义和谐社会的进程中，财政支出必须坚持以人为本，推进公共服务均等化，把更多财政资金投向公共服务领域，不断加大对重点支出项目的保障力度，向农村倾斜，向社会事业发展的薄弱环节倾斜，向困难地区、困难基层、困难群众倾斜，不断改善人民群众的生产生活条件，满足人们的公共产品需求，让广大人民群众共享改革发展成果、同沐公共财政阳光，推进公共财政的改革。这次的改革进一步倾向薄弱环节的投资：

（1）大力支持教育事业发展。要保证财政性教育经费的增长幅度明显高于财政经常性收入的增长幅度，逐步提高财政性教育经费占财政支出的比重。一是重点支持农村义务教育。义务教育是农村最大的公共事业。从2004年起，国家财政对农村义务教育阶段贫困学生实行免学杂费、免书本费、补助寄宿生生活费。从2006年起，逐步将农村义务教育全面纳入公共财政保障范围。2006年首先在西部地区全面推行农村义务教育经费保障机制改革，有近4900万农村中小学生受益，平均每个小学生减负140元、初中生减负180元，并在全国范围内启动农村中小学校舍维修改造资金保障新机制；2007年，中部和东部地区农村义务教育阶段中小学生也将全部免除学杂费；从2008年起逐步提高公用经费保障水平，到2010年达到农村中小学公用经费基准定额，切实保证农村中小学正常运转的需要。不考虑教师工资增长因素，2006～2010年中央与地方各级财政将累计新增农村义务教育经费约2182亿元。二是逐步完善城市义务教育经费保障机制。其中，享受城市居民最低生活保障政策家庭的义务教育阶段学生，与当地农村义务教育阶段中小学生同步享受“两免一补”政策；进城务工农民子女在城市义务教育阶段学校就读的，与所在城市义务教育阶段学生享受同等政策。三是逐步完善高等教育、职业教育贫困生资助体系，加大对农民工的职业培训等。

（2）大力支持医疗卫生事业发展。一是增加财政对公共卫生体系建设投入，逐步建立公共卫生经费保障机制，提高重大疾病预防控制能力。二是重点支持建立新型农村合作医疗制度，按照国务院确定的合作医疗试点进度要求做好扩大试点工作，认真落实财政补助资金，完善筹资机制，加强基金管理，防范基金风险，争取2008年在全国基本推行。三是加大对城市社区卫生服务体系投入，完善社区卫生服务补助政策，建立稳定的社区卫生服务筹资和投入机制。中央财政从2007年起将对中西部地区发展社区卫生服务按照一定标准给予补助。争取到2010年，建立健全功能齐全、安全有效、公平低价的城乡初级卫生医疗服务体系。

（3）大力支持就业和社会保障工作。据统计，全国财政对就业和社会保障的支出从1998年的596亿元增长至2005年的3699亿元，增长了5.21倍。当前和今后一个时期，在进一步增加就业和社会保障投入的基础上，一是要多渠道筹集并管好用好社会保障资金；二是继续认真落实中央关于就业和再就业的财税优惠政策；三是支持社会保障体制改革，建立健全中国特色的社会保障体系；四是继续推进社会救助体系建设。

（4）大力支持生态环境建设。加强生态环境建设是实现人与自然和谐相处的内在要求。一是继续加大投入力度，完善投入机制。进一步加大对农村环境保护、土壤污染防治、饮用水安全等环境保护薄弱环节和涉及人民群众生命健康领域的投入；进一步加大环境执法、环境监察、环境标准制定等方面的投入；同时通过排污权有偿取得和交易制度改革等措施，推动建立和完善环境保护长效机制和资金投入新机制。二是抓紧研究采取相关财税政策措施，大力发展循环经济和绿色经济，约束过度消耗资源和损害环境的产业和企业发展，支持有利于节约资源和生态保护的产业和企业发展，形成有利于节约资源、减少污染的生产模式和消费模式，建设资源节约型和生态保护型社会。

（5）大力支持司法能力建设。做好公安等司法机关的经费保障工作，不断提高司法机关的司法能力，对于保障在全社会实现公平和正义，创造和谐稳定的社会环境，具有重要意义。一是落实好“分级管理、分级负担”的司法机关经费保障制度。司法机关履行职能的经费由本级财政部门根据需要列入预算予以保证，并随着经济发展和财政收入的增长逐步加大投入。二是加大中央财政专项转移支付力度，完善支付方式。进一步加大对地方的中央政法补助专款投入力度，完善管理方式，建立激励机制，强化项目管理，确保专款专用。三是引导司法部门优化资源配置，提高司法机关经费保障的有效性，不断提高资金使用效益。

由此，我国逐步进入了公共财政时期。

四、计划体制改革实践

（一）1979～1993年的计划体制改革

1993年以前，我国计划体制改革的进展主要体现在大幅度缩小和改进指令性计划，使指导性计划逐步成为计划的主要形式，并在广泛的领域和较大的程度上发挥市场机制的作用。

1.在生产方面

（1）农业生产领域：1979年以前，国家计划对25种主要农产品产量实行指令性计划管理，并对这25种产品的播种面积和总产量下达分地区的计划数字。中共十一届三中全会以后，逐步减少指令性计划，到1985年已全部取消指令性计划。1993年底，国家仅对粮食、棉花、油料、糖料、烤烟、肉类总产量、水产品、造林面积、天然橡胶9种主要农产品实行指导性计划管理。

（2）工业生产领域：国家计委管理的指令性计划产品逐年减少。

（3）运输邮电领域：从1985年起，国家对部分重点物资的铁路货运量、部直属水运货运量、沿海主要港口吞吐量实行指令性计划管理；对交通部门公路汽车货运量、港口吞吐量、水运轮驳船货运量、民航运输总周转量、邮电业务总量实行指导性计划管理。

2.在商品流通方面

国家计委负责平衡、分配的统配物资，1979年为256种；1985年减少到20多种；1990年减少到19种；1992年虽然品种仍为19种，但统配比重下降较大；1993年进一步减少到12种。1979年，国家计划收购和调剂的商品为65种（一类商品）；1987年减少到23种；1993年进一步减少到15种，其中13种实行指导性计划。

3.在价格管理方面

发挥市场在价格形成中的作用。1992年，国家物价局共放开了571种产品价格，下放省管22种。到1992年底，国家物价局和中央有关部门直接管理的工业生产资料价格已由1991年底的737种减少到89种，其中实行国家定价的只有33种。1993年又放开了大部分钢材价格和约2亿吨的统配煤价格。在农产品方面，到1992年底，国家物价局和国家有关部门管理的产品价格还有9种，其中实行国家定价的5种，实行国家指导价的4种。1993年全国已基本放开粮食购销价。截至1992年底，在社会商品零售总额中，政府定价占5.9％；在农民出售的农产品总额中，政府定价只占12.5％；在工业企业销售的生产资料总额中，政府定价也只占18.7％。

4.在外贸方面

国家计委负责平衡协调的出口供货商品，在1980年为900多种，1985年减少到31种，1991年为29种。从1993年开始执行《出口商品管理暂行办法》，国家实行配额许可证管理办法的出口商品品种共138种，其中实行计划配额管理的38种，实行主动配额管理的54种，实行一般许可证管理的22种，实行被动配额管理的24种。实行出口许可证管理的商品占出口总额的比重，由过去的66％下降到30.5％。

5.在社会发展方面

对于劳动工资，国家计委过去负责编制全国的劳动工资计划总数，下达全民所有制分部门、分地区的劳动工资计划，其中分别列出国家机关、事业单位和企业的工资指标，并实行定量控制。从1993年起，改革原有的劳动工资指标，增加了一些全社会口径的指标，使职工人数、工资总额和国民生产总值、经济效益指标结合起来。同时将下达计划的覆盖范围由全民所有制扩大到全部职工以及工资总额。其中，除全民所有制工资总额增长比例不得突破外，其他指标只作为宏观监测指标、指导性指标管理，不层层分解下达。“农转非”计划由省市计划部门上报国家计委，经综合平衡后列入国家计划，并下达分地区计划，作为指令性计划管理。教育实行指令性计划和指导性计划相结合，即国家计划招生部分实行指令性计划，委托培养和自费生的招生数实行指导性计划。卫生、文化、广播影视、体育、社会保障等，将全国总数列入国民经济和社会发展计划，作为指导性计划。

在国家直接计划管理范围大幅度缩小的同时，地方直接计划管理也明显减少。

（二）1993～2005年计划体制改革的主要内容

随着经济体制改革的不断深化，尤其是从1993年以来，根据中共十四大和十四届三中全会精神，计划体制改革进入了以建立社会主义市场经济新型计划体制为主要内容的制度创新阶段。在这一时期，计划体制改革取得了如下进展。

1.继续缩减指令性计划管理的范围

（1）在生产方面。①农业生产领域：在1985年全部取消指令性计划的基础上，国家仅对粮食、棉花、油料、糖料、烤烟、肉类总产量、水产品、造林合格面积和天然橡胶9种主要农产品生产实行指导性计划管理。②工业生产领域：国家计委管理的指令性计划产品又从1993年的36种，减少到1998年的12种，占全国工业总产值的比重也只有4.1％。

（2）在商品流通方面。国家计委负责平衡、分配的统配物资在1993年进一步减少到12种的基础上进一步缩减。1998年，国家计委只对原油、成品油、煤炭、天然气和汽车5种生产资料的部分产品实行统一配置。

（3）在价格管理方面。建立主要由市场形成价格的机制。除对极少数垄断性的公用事业和关系国计民生、不适宜竞争的重要商品继续由政府定价外，绝大多数商品和服务价格都由市场形成。1996年，市场调节价在社会商品零售总额中所占的比重已达92.5％；实行政府指导价的比重为1.2％；政府定价的比重只有6.3％。在生产资料中，除石油、电力、化肥等少数重要商品继续实行政府定价外，其他商品都实行市场调节价。市场调节价在生产资料销售收入总额中占81.1％；政府指导价的比重为4.9％；政府定价的比重仅为14％。在农副产品收购总额中，市场调节价占79％；政府指导价为4.1％；政府定价占16.9％。

（4）在固定资产投资方面。企业和地方的投资决策权进一步扩大。国家负责安排的投资资金占全社会固定资产投资的比重已降低为20％左右。

（5）在外贸外汇方面。从1994年开始，完全取消了进出口总额的指令性计划，同时，进一步扩大企业外贸自主权，缩减配额、许可证管理的商品，除少数重要和特殊的商品外，放开对进出口经营范围的限制，国家主要通过综合运用汇率、关税、利率、出口信贷等经济调节杠杆以及法律手段调节对外贸易。关税总水平由1992年初的43.2％降到17％。1994年，中国成功地施行了汇率并轨，建立了全国统一的银行间外汇市场和以市场为基础的、有管理的人民币浮动汇率制。在此基础上，从1996年12月1日起，我国承担国际货币基金组织协定第八条的义务，比对外承诺提前三年实现了人民币经常项目下的可兑换。

2.改进了年度宏观经济总量和重大结构的平衡和调节方法

在年度计划的制订和实施中，加强价值量的平衡测算和社会资金的协调平衡，同时继续做好其他基本生产要素和重要基础性商品的总量平衡。主要按以下几个层次进行经济总量和重大结构的平衡协调：一是社会总供给和社会总需求的平衡；二是全社会资金总量和重大结构平衡；三是居民可支配货币收入的来源和使用平衡测算；四是固定资产投资资金来源和使用方向的平衡测算；五是重要农产品、能源、基本原材料和主要农业生产资料的供需平衡测算；六是社会劳动力平衡测算；七是市场物价总水平和重大价格结构平衡测算。在改进宏观经济总量和重大结构的平衡工作过程中，计划部门加强了与有关经济调节部门的联系和配合，在进行宏观调控的过程中发挥了重要作用。

3.改革了计划指标体系

从1995年起，按照计划指标的性质和功能，将计划指标大体划分为“宏观调控目标”、“预期目标”和“国家公共资金和资源配置指标”三类。作为国家宏观调控和公共资源配置的一种特殊方式，特别是在新旧体制转换过程中，极少数计划指标仍采取指令性方式。

4.逐步建立和完善了国家订货制度

国家从1994年开始建立国家订货制度。1995年继续对橡胶、小轿车、轮胎和生铁4种产品实行国家订货。在总结试行国家订货经验的基础上，逐步规范国家订货制度，并初步建立了包括重要农产品、农业生产资料和基础工业产品在内的统一的国家订货制度。

5.建立和完善了国家计划报告和信息发布制度

从1993年开始，试编了年度计划报告，体现了计划职能的转变和增强计划工作的政策性。1995年，国家对计划报告的性质、种类、内容、形式及编写、发布、实施等进一步规范，形成了比较完整的年度计划报告系列。此外，针对各年度经济发展的突出矛盾和重要问题，提出了一些专题计划报告。并且，从1995年开始，国家建立了计划报告公开发布制度。

完善宏观信息发布制度，从1997年起，国家计委先后发布了我国电力、煤炭、炼油、乙烯、交通运输、钢铁和有色金属工业等方面的生产建设情况、市场需求状况、发展中存在的主要问题以及国家的政策导向，以引导微观经济主体的投资行为。

6.搞好计划实施过程中的即期调控

在加强宏观经济和市场运行跟踪监测、预测、预警的基础上，适时适度地进行即期调控。即期调控的重点是，调节社会资金的流量和流向，保证重点建设资金需要；做好敏感商品的市场供应的动态平衡，及时处理生产、建设、运输、内贸、外经贸等方面需要计划部门综合协调的问题；做好落实抗灾救灾以及应对其他意外情况的有关工作。

7.产业政策引导经济结构调整和优化升级的重要作用

1994年以来，国家计委会同有关部门加强了总体产业政策和专项产业政策的研究。《九十年代国家产业政策纲要》和《汽车工业产业政策》，已由国务院批准颁布实施。1997年12月，国家计委颁布了《当前国家重点鼓励发展的产业、产品和技术目录》。同时颁布了新修订的《外商投资产业指导目录》和我国基础产业领域的第一项产业政策——《水利产业政策》。

自1993年中共十四届三中全会做出了《关于建立社会主义市场经济体制的决定》以来，我国社会主义市场经济体制改革步伐不断加快。市场经济是以市场为基础来配置社会资源，随着市场经济体制改革的进一步深入，要求对计划体制和计划工作进行相应的改革。虽然有了社会主义市场经济理论，但是人们对于这一理论还有一个不断认识和理解的过程；虽然有了建立社会主义市场经济体制决定，但对《决定》的贯彻还有一个不断实践和积累经验的过程。经过十多年的实践，随着社会主义市场经济体制的逐步建立和不断完善，我国的计划体制也在不断改革和完善。用“规划”取代“计划”，是我国计划体制改革深入发展的一个新阶段，是我国社会主义市场经济体制建设的一个新的历史坐标。

（三）2006年至今的“计划”变“规划”阶段

中共十六届五中全会审议并通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》，改变了实行数十年的“计划”，代之以“规划”。由“计划”到“规划”，有着深刻的不同含义。它反映了我国计划指导思想有了新的变化，反映了我国计划体制改革进入了一个新的发展阶段，也反映了我国社会主义市场经济体制建设增添了一个新的坐标。“规划”反映了市场经济的要求，更加注重发挥市场对社会资源配置的基础性作用。

本章参考文献

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