中国农村集体经济的发展历程

第二节　中国农村集体经济的发展历程

一、1978年以前的农村集体经济

自1955年互助合作运动开始以后，农村中就有了农业生产合作社，中国农村开始出现了集体企业。中共中央在1958年8月31日的北戴河会议上作出《关于建立人民公社的决议》。一场人民公社化运动席卷了全国各个角落，并在短短4个月的时间便宣告完成。继而在1958年4月，中共中央将在3月成都会议提出的《关于发展地方工业问题的意见》发给各级党委和国务院各部门。这个文件要求各省和自治区尽快使本地的地方工业总产值赶上或超过农业总产值。而且把达到这一目标的时间从原来的5～10年缩短为5～7年。群众性发展工业运动和炼钢运动在全国展开。1959年，毛泽东同志发表重要讲话，指出公社工业是“我们伟大的、光明灿烂的希望”。之后，中央决定进一步调整公社管理体制，公社权力下放，实行三级（公社、生产大队、生产队）管理，以生产队为基础的人民公社体制。从这时起，公社工业转变为社队工业，加上社队办的种植、养殖场等企业，后来统称为社队企业。

在“三年困难”时期中，国民经济出现了严重危机。由于粮食供给严重不足，出现了全国性饥荒。在城镇就业和生活的2000多万名干部、职工和居民重新返回农村落户。在严峻经济形势面前，国家被迫暂时放弃毛泽东提出的“把人民公社建成工、农、商、学、兵相结合的公有制经济组织的设想”，发展农业尤其是粮食成了全社会的当务之急。在1959～1962年进行人民公社整顿过程中，国家改变了1958年提出的“人民公社必须大办工业”的政策，先是对社队工业进行清理、收缩、严格限制，并明确规定：“公社和生产大队一般不办企业，不设专业的副业生产队。”⁽⁶⁾进人20世纪70年代，1970年北方地区农业工作会议后，农村集体企业（社队企业）才逐渐发展起来。会议提出在农村利用本地资源，兴办小化肥厂、小机械厂、小水泥厂等小企业，为农业生产服务，为人民生活服务，为大工业服务。此后，各地的社队企业纷纷发展起来了。由于人口失控及农业机械化发展，农村劳动力相对于耕地增长极快，尤其是在东部人多地少的地区，人地矛盾十分突出，而这一带又是中国经济发展水平相对较高的地区，农村社队集体经济比较巩固，在此基础上，社队企业得到了迅速发展。

1975年10月，国务院召开了全国农业学大寨会议，会议指出：发展社队企业，必须坚持社会主义方向，主要为农业生产服务，为人民生活服务，有条件的为大工业、为出口服务。要充分利用本地资源，发展种植、养殖、加工和采矿业等，但是必须注意不要和大工业争原料，不要破坏国家资源。对现有社队企业要加强领导，发现问题，积极整顿。为了适应社队企业发展形势的需要，国务院批准原农林部建立农村人民公社企业管理局，1977年，经国务院批准把农村手工业企业划归人民公社领导管理。正由于中央、国务院对发展社队企业有了明确的态度，并采取了相应的措施，在农林部成立了人民公社企业局，为社队企业发展创造了必要条件。

二、改革开放后农村集体经济的起步（1978～1983年）

1978年12月，中共十一届三中全会原则同意了《中共中央关于加快农业发展若干问题的决定（草案）》和《农村人民公社工作条例（试行草案）》，在1979年9月28日中共十一届四中全会上通过的《中共中央关于加快农业发展若干问题的决定》中明确指出：“社队企业要有一个大发展。”从而正式确定了社队企业在中国经济中的地位。与此同时，国家也放宽了社队企业的经营范围，“凡是符合经济合理的原则，宜于农村加工的农副产品，要逐步由社队企业加工。城市工厂要把一部分宜于在农村加工的产品或零部件，有计划地扩散给社队企业经营，支援设备，指导技术”。而且提出，“国家对社队企业，分别不同的情况，实行低税或免税政策”。

1979年7月3日，国务院颁发了农林部起草的《关于发展社队企业若干问题的规定（试行草案）》，首次以行政法规的形式，肯定了社队企业在中国的法律地位，明确规定了社队企业的发展方向、经营范围、内部管理、外部关系、权利义务、国家对社队企业的扶持政策、社队企业的主管部门等。同年5月2日，财政部、农林部颁发《支援农村人民公社投资使用管理暂行规定》，规定国家每年支援人民公社的7亿元投资款，用于社队企业的投资以不少于一半为宜。11月18日财政部、农林部又联合发文，对社队企业的减免税范围、时间、报批手续和权限，作出了明确规定。11月10日，中国农业银行颁发《关于发展农村社队企业贷款试行办法》，提出对社队企业开展设备贷款和生产周转资金贷款，并就开户、贷款利率、贷款期限作了规定。各级政府从贷款、税收、资金多方面对社队工业采取扶持政策。

农村社队企业发展的道路并不平坦，由于很多企业没有纳入国家计划，产、供、销完全依靠市场调节，不免在资源、市场等方面与国营企业发生矛盾。1979年到1983年间，指责社队企业“以小挤大、以落后挤先进、以劣挤优，与城市大工业争原料、争市场、争资金”的声音不绝于耳。1982年3月18日有关部门规定，对城市郊区的社队企业，所得利润一律按八级超额累进税征收工商所得税。在此之后，社队企业工商税率改为八级超额累进税制，最高税率为55%。

为了回应各种不同意见，了解社队企业发展状况，1981年11月到1982年2月，国家经委、农委与各省、自治区和直辖市政府对社队企业进行了第一次全国大调查。农牧渔业部在各方面调查结果的基础上，起草了题为《关于开创社队企业新局面的报告》的总调查报告。报告把社队企业的作用总结为：三年间支援农业基本建设66.1亿元，相当于同期国家对农业投资111.4亿元的59.3%；在社队企业发达的地方，农民收入已经由主要靠农业转为主要靠社队企业；社队企业用于支付集体福利事业的资金三年达到18.8亿元；社队企业并成为国营大工业的重要补充。存在的问题有四条：盲目重复建厂，布局不合理；产品直接或间接纳入计划较少，不正之风较多；设备陈旧，技术落后，环境污染严重，生产安全较差；经营管理落后，财务混乱，民主管理不够。报告提出：“鉴于公社、大队将逐步转化为乡、村合作经济组织，近年来又出现许多联户合办、跨区联办等形式的合作性质企业和各种联营、自营企业，并将逐步向小集镇集中。因此，以往所使用的‘社队企业’这个名称，已经不能反映此类企业新的发展状况，建议改称‘乡镇企业’，各级管理机构的名称也应作相应改变。”首次提出了乡镇企业的称谓。

在农村实行联产承包责任制以后，有的社队企业仿照“联产承包责任制”的原则对社队企业实行了承包经营责任制。1983年5月7日农牧渔业部转发的社队企业管理总局《关于社队企业实行经营承包责任制的调查报告》提出：目前社队企业经营承包主要有四种做法，一是集体承包，二是合伙承包，三是经理承包，四是个人承包。1983年中央一号文件明确指出，社队企业要“加强民主管理和群众监督，建立多种形式的生产责任制。有的企业可以试行经理（厂长）承包责任制。经理承包责任制的基本点是：企业的所有权和企业的积累属于集体，经理在集体授权范围和承包期限内，全权处理企业业务；完成承包任务后，经理报酬从优，或按超额利润分成；完不成任务，或造成亏损的，经理要相应降低报酬或承担一定比例的亏损。在实行这种承包制时，要防止少数人仗权垄断的现象发生”。1983年中央一号文件开辟了农村新的合作道路：“根据中国农村情况，在不同地区、不同生产类别、不同的经济条件下，合作经济的生产资料公有化程度、按劳分配方式以及合作的内容和形式，可以有所不同，保持各自的特点。例如，在实行劳动联合的同时，也可以实行资金联合，并可以在不触动单位、个人生产资料所有权的条件下，或者在保留家庭经济方式的条件下联合；在生产合作之外，还可以有供销、贮运、技术服务等环节上的联合，只要遵守劳动者之间自愿互利的原则，接受国家的计划指导，有民主管理制度，有公共提留，积累归集体所有，实行按劳分配，或以按劳分配为主，同时有一定比例的股金分红，就都属于社会主义性质的合作经济。”这个文件成为新集体企业——股份合作企业的政策依据。

三、乡镇企业的高速发展阶段（1984年到90年代中后期）

1984年初，中共中央一号文件提出，在兴办社队企业的同时，鼓励农民个人兴办或联合兴办各类企业。1984年3月在《中共中央、国务院转发农牧渔业部和部党组〈关于开创社队企业新局面的报告〉的通知》（即著名的中发［ 1984 ］四号文件），这个文件在乡镇企业发展史上具有十分重要的意义，对社队企业的积极作用进行了充分的肯定，要求各级党委和政府“对乡镇企业要和国营企业一样，一视同仁，给予必要的扶持”。而且，重要的是，农民私人办企业也得到了国家的鼓励和支持，表明国家已经看到农村办企业有巨大的潜力，并且将给国家带来可观的财政收益。

乡镇企业开始出现超常规发展，突破了乡村两级办企业的老框框，农民办的个体企业和联办企业在乡镇企业总产值中的比重大幅上升。东部乡镇企业发达地区利用自己技术、资金优势与西部资源、劳力优势结合，联办企业越来越多。城市国营企业向农村扩散，农民进城办第三产业，进行城乡互助。乡镇还向国外开放，开展“三来一补”，合资合作逐步增多。有的企业开始突破“拾遗补缺、甘当配角”的地位，改“小而全”为专业化、社会化协作生产，在某些工业生产和产品中逐渐挑起大梁，创出了自己的名牌产品。资金来源也逐步走向多个渠道。这些新情况、新变化说明乡镇企业进入了一个新的历史发展阶段。随后，1985年、1986年中共中央关于农村问题的两个一号文件和1987年五号文件，都结合乡镇企业发展中出现的新情况、新问题，提出了若干要求或制定了一系列新政策。特别是乡镇企业组织制度建设、农村劳动力转移、突破“三就地”原则的限制、城乡关系的协调、农业和农村非农产业协调发展等问题，在中央的许多政策中都有不同程度的涉及。这为乡镇企业创造了一个前所未有的、非常宽松的外部环境，乡镇企业发展第一次进入了一个“黄金时代”。经过这一时期的发展，作为农村经济和国民经济重要力量的乡镇企业的地位和作用已经完全确立并被实践证实。

从1989年起，国家压缩基本建设，调整产业、行业、产品结构，对乡镇企业也采取“调整、整顿、改造、提高”的方针，在税收、信贷方面的支持和优惠措施减少了，政策上也明确规定“乡镇企业发展所需的资金，应主要靠农民集资筹措”，“进一步提倡乡镇企业的发展要立足于农副产品和当地原料加工”。治理整顿的根本目的，是为了调整结构，提高效益。乡镇企业为了求生存、图发展，紧紧依靠自身苦练内功，不断适应外部条件的变化，不断根据市场的变化进行自我调整，不断提高质量，降低成本，增强企业的竞争能力。国内经济环境的压力和国家一系列的外向型经济政策的支持，使乡镇企业在增长速度下降的情况下，外向型经济取得长足进展，外向型发展战略初步确立。1990年5月，国务院出台了《中华人民共和国乡村集体所有制企业条例》，对保障乡村集体所有制企业的合法权益，引导其健康发展，起到了积极的作用。

1992年初，邓小平同志视察南方重要谈话发表，这个谈话把中国改革开放和现代化建设推进到一个新的阶段。他在这次谈话中说，乡镇企业是建设有中国特色社会主义的三大优势之一，给亿万农民和广大乡镇企业干部职工以极大的鼓舞。1992年召开的中共十四大对发展乡镇企业的意义进行了又一次重大理论和政策升华，确认发展乡镇企业是繁荣农村经济、增加农民收入、促进农业现代化和国民经济发展的必由之路，要坚持不懈地搞好乡镇企业。到此，有关乡镇企业发展的认识、理论和政策上的偏见，得到彻底地纠正，乡镇企业在国民经济中的支柱性地位和作为中国中小工业企业的主体地位得以确立。1992年国务院下发了十九号文件，要求各级人民政府和有关部门把发展乡镇企业作为一项战略任务，切实加强领导，坚持不懈地抓下去；要认真贯彻落实党和国家对乡镇企业的一系列政策法规，采取更加有力的措施，促进乡镇企业发展。在乡镇企业全面发展的形势下，乡镇企业区域发展问题纳入中央最高决策层议事日程上。

中共十四大报告指出，特别要扶持和加快中西部地区和少数民族地区乡镇企业的发展。1993年2月国务院发布《关于加快中西部地区乡镇企业发展的决定》，提出要把加快发展乡镇企业作为中西部地区经济工作的一个战略重点，并在产业政策、信贷政策等方面给予扶持。同时中西部地区大都依据当地实际，制定了依靠发展乡镇企业振兴本地经济的战略。1993 年11月，中共十四届三中全会作出了《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，从此，中国经济体制开始从传统的计划经济体制向社会主义市场经济体制转变，这为乡镇企业发展提供了良好的体制环境。1995年2月《国务院办公厅转发农业部乡镇企业东西合作示范工程方案的通知》（国办发［ 1995 ］十四号），拉开了乡镇企业东西合作、中西部乡镇企业快速发展的序幕。这个阶段，乡镇企业在社会主义市场经济的大潮中又一次跃上浪尖，进入了一个新的发展阶段。1996年，乡镇企业从业人员达1.35亿人，增加值近1.8万亿元，实现出口交货值6008亿元，利税总额达6253亿元。其中从业人员和利税总额分别是1978年的4.8倍和56.8倍。

1997年，中共十五大召开。这一年也是乡镇企业发展史上很不平凡的一年。为了更好地适应社会主义市场经济的要求和乡镇企业多种形式发展的新形势，促进、引导、保护、规范乡镇企业发展，八届全国人大常委会第二十二次会议讨论通过了《中华人民共和国乡镇企业法》（以下简称《乡镇企业法》），1997年1月1日正式公布实施。《乡镇企业法》的出台，是乡镇企业法制建设中的一个里程碑，标志着党中央、国务院多年来制定的一系列方针政策通过法律的形式固定下来，乡镇企业合法权益得到法律的保护，乡镇企业一些带有方向性的趋势和要求用法律的形式予以了规范。《乡镇企业法》是一部促进乡镇企业的振兴法，是支援农业和农村各项事业建设的支农法，是推动国民经济持续健康发展的促进法，它的出台为乡镇企业的改革、发展和提高奠定了法律基础。紧接着，1月14日，国务院召开了全国乡镇企业工作会议；3月11日，中共中央下发了中发［ 1997 ］八号文件。这就是中国乡镇企业发展史上的“三件大事”。

四、乡镇企业战略调整时期（20世纪90年代中后期至今）

进入20世纪90年代末期，亚洲金融危机影响蔓延，引发了亚洲乃至全球经济的剧烈动荡，并且通过多种渠道和方式将压力和影响向中国经济传递和渗透，中国外部经济环境恶化，加上国内市场内需不旺，致使乡镇企业自身问题更多暴露出来，乡镇企业面临着前所未有的压力。广大乡镇企业面对严峻挑战，大力实施科教兴企、可持续发展、外向带动和名牌战略，以市场需求为导向，以质量效益为中心，以加快发展为重点，不断深化改革，结构和布局进一步优化，整体素质、运行质量和经济效益提高到了一个新水平。

20世纪90年代中期以后，“苏南模式”在市场经济条件下逐步暴露出来的不足和问题表现出来：政企不分，政资不分；产权关系不明晰，企业内部活力不断减弱；投资主体单一，不可避免的带来企业高负债；受块块分割的利益驱动，形成了大规模的低水平重复建设和过度竞争；城乡分割的管理体制，影响了城乡一体化发展的进程。90年代以后，苏南集体企业开始实行股份合作制、股份制、公司制改造等触及产权制度的改革举措。2000年，江苏省委省政府确定了“基本完成大中型乡镇企业改制”的目标。截至2000年底，全省乡村工业企业中实行各种不同形式的改制企业84140家，占全省乡村工业企业总数（90233家）的93.2%。其中，涉及产权制度改革和所有制变更的企业76822家，占乡村工业企业数的85.14%；占改制企业总数的91.3%。⁽⁷⁾全省乡村工业企业改革出现了“两升两降一快”的特点，即公司制企业数量上升，集体企业转制成私营企业数量上升，股份合作制企业数量下降，经营责任制改革企业数量下降。到20世纪90年代末，苏南集体经济通过“民营化”成功完成了大部分乡镇企业的“转制”，成为非公有制经济的重要组成部分。从全国其他地区看，到20世纪末，各类乡镇企业改制已接近尾声。

进入21世纪以来，乡镇企业发展坚持以市场为导向，以服务“三农”为主线，以改革开放和科技进步为动力，积极推进体制机制创新和结构布局调整，取得了巨大成。2005年乡镇企业增加值达到50534亿元，完成“十五”计划的108.2%，比2000年增长86.1%，年均增长13.3%，占国内生产总值的比重从2000年的26.8%上升到2005年的27.7%；其中工业增加值达到35661亿元，比2000年增长77.4%，“十五”期间年均增长12.15%，占全国工业增加值的比重从2000年的45.3%上升到2005年的46.8%。2005年乡镇企业实现营业收入215204亿元，“十五”期间年均增长12.62%；2005年乡镇企业从业人员1.43亿人，比2000年增加1456万人，年均增加约291万人。乡镇企业从业人员占农村劳动力的比重继续攀升，由2000年的27%上升到2005年的28%。2005年乡镇企业出口产品交货值达20662亿元，比2000年增长112.9%，年均增长18.64%。乡镇企业外贸出口总额占全国外贸出口总额的比重达33.6%。在2005年规模以上乡镇企业中，农产品加工企业达68322个，比2000年增加1.2倍；从业人员1241万人，比2000年增加693万人；规模以上农产品加工业增加值占规模以上乡镇企业工业增加值的比重达31.3%。“十五”时期，乡镇企业进一步向小城镇集中，块状经济发展迅速，产业集群成效明显。2005年，各类乡镇企业园区29575个，园区内企业数达136.8万个，创造的增加值、税金、出口交货值分别占全部乡镇企业的21.85%、25.86%、28.12%。

需要说明的是，“十五”期间乡镇企业的统计数据已经不是《乡镇企业法》中乡镇企业的范畴，而主要是位于乡镇的非公有制企业、中小企业，可以说是地域概念意义上的企业，包含了大量已经改革改制的乡镇企业。