中国城镇集体经济改革的基本路径及经验教训

第一节　中国城镇集体经济改革的基本路径及经验教训

一、城镇集体经济改革的必然性

随着中国社会主义市场经济体制的逐步建立，市场竞争越来越激烈，城镇集体企业在竞争中的制度缺陷逐渐显露出来，企业普遍表现出产品竞争力弱、盈利率低、资产负债率高的现象，全国大部分城镇集体企业面临经营困境。据财政部1998年清产核资统计，全国城镇集体工商企业的资产总额为18498.7亿元，负债总额为14464.7亿元，平均负债率为78.2%，所有者权益为4034.4亿元，资产损失与资金挂账为2557.1亿元，账面所有者权益减去资产损失和资金挂账后，实际所有者权益仅为1477.3亿元，实际资产负债率为92%。深化集体企业改革迫在眉睫。

（一）政府主管部门对城镇集体企业经营体制干预过多，企业缺乏活力

在经营体制上，城镇集体企业采取“二国营”的经营方式，政府主管部门干预较多。集体企业除了在投资决策上比国有企业有较多的自主权以外，在生产计划、领导任命、招工与解聘、决定工资与奖金等方面的管理权限上受到政府主管部门的干预程度与国有企业相似，甚至有些方面比国有企业受到的干预还要多。集体企业和国有企业的内部管理制度较为相似，但城镇集体企业在产品销售和原材料采购方面，如销售价格制定、选择买主和销售区域、选择采购价格、采购数量和质量、选择卖主和采购区域上，又比国有企业有更多的选择权。吴亚平（1993）对不同所有制企业的职工进入企业的方式进行了比较，指出城镇集体企业有近40%的职工是由政府分配到企业的，而不是企业根据自身需要自由选择的，这一比例仅次于全民所有制企业，高于乡镇企业和三资企业。城镇集体企业的供销活动也不同程度地被纳入各种计划渠道，通过主管部门与国家计划体系相联系。城镇集体企业按隶属级别不同被划分为“大集体”和“小集体”，其级别不同，享有的自主权不同。城镇集体企业在利润分配方面的自由度低。在企业可自由支配利润方面（即厂长经理可支配利润与总利润之比，可支配利润是指企业留利扣除职工所得之后的部分），城镇集体企业的厂长经理对利润的支配并不比在国有企业自由。从1986～1990年，集体企业的可自由支配的利润比例持续下降，从最初的25.7%下降到13.3%，与此同期，国有企业的可支配利润在1986年为34.5%，1990年为21.2%，高于集体企业的可自由支配利润的比例（林青松、杜鹰，1997）。城镇集体企业缺乏独立的职工分配政策，对职工的管理方式与国有企业相似，对工人的分配长期采取“低工资，高积累”政策。与中国集体企业内部长期采取分配政策相适应，企业的用工制度演变成事实上的终身制，职工成为“企业人”，不仅职工本人的生老病死，甚至职工子女的上学、就业，以及家属的医疗、养老等，都由企业负担。

（二）城镇集体企业产权制度不明晰，权责不明确

产权关系模糊是阻碍城镇集体经济发展的主要制约因素。城镇集体经济发展陷入困境，根本原因在于其产权关系模糊，所有者不明确，不到位。表面上企业职工都是资产的所有者，但人人又都没有实际拥有企业财产权益；职工人人应该对企业资产增值负责，但人人又实际不负任何责任，以至于企业的资产被上级主管单位平调，甚至被少数人侵占。而企业经理人拥有企业的经营管理权，但不承担企业的经营风险，上级主管部门又难以对其真正负责。这种现实是城镇集体企业在20世纪90年代后期出现萎缩的关键原因。

但是，中国城镇集体企业资产产权模糊并非与生俱来。在合作化运动初期，产权基本明晰，资产和个人相联系，对劳动者及社员实行按劳分配与按股分配相结合原则。在合作化运动后期，以及在后来的几个发展时期，中国城镇集体经济的产权关系开始变得复杂。在20世纪90年代初期，由于受传统的计划经济和对所有制认识的影响，中国通过的集体所有制的法律没有对城镇集体企业的产权作出清晰界定。1991年《城镇集体所有制企业条例》将城镇集体企业财产界定为“劳动群众集体所有，并划分为三种情况：①本企业劳动群众所有。②集体企业联合组织范围内劳动群众所有。③投资主体多元化企业中，本企业和联合经济组织范围内劳动群众集体所有财产应不低于51%。”这里所称的“劳动群众集体所有”也是集体共有的含义，并强调共有资产必须占主体地位。1992年《关于经济类型划分的暂行规定》指出：“集体经济是指生产资料归公民集体所有的一种经济类型，是社会主义公有制经济的组成部分，包括城乡所有集体投资举办的企业，以及部分个人通过集资自愿放弃所有权并依法经工商行政管理机关认定为集体所有制的企业”。这个界定实际上是强调：集体企业不能拥有职工个人的财产权益。而对于新办的集体企业在清产核资界定产权后，也只是解决了产权归属，并没有解决产权主体和责任主体问题，产权关系实质上仍比较模糊。

（三）深化城镇集体企业改革的相关配套政策不完善

中国城镇集体企业的改制政策相对滞后，造成企业改制中政府对企业法定代表人任意指派，而不考虑职工代表大会民主意见。1999年中国企业家调查系统统计，城镇集体企业法定代表人60.9%由主管部门任命。不少地方出现了不经过职工代表大会就随意更换企业领导人，有的甚至利用掌握的人事权，强制免去坚持带领职工进行改制的厂长、经理，派人取而代之的现象。甚至有些地方政府任意处置集体企业资产，甚至将集体企业产权转让纳入地方财政的经常性开支。有些地区规定集体资产归国资部门管理，国有控股公司统一管理集体企业的经营决策和改制，一些由原工业局改组的控股集团公司，过去由政府授予管理职能，改制为企业后，又以资产重组、优化资源配置等名义，把集体资产转化为他们控制的资产而实际占有。一些原来集体企业的上级部门，认为自己是集体企业的上级，是集体资产的所有者，当然取得企业资产的所有权。因此，有关企业资产的归属问题引起不少纠纷。

中国集体企业改制后变更登记的措施不健全。据法律规定，集体企业在进行企业改制、年检、工商注册、税务登记以及破产关闭等行政审批程序时，遇到了不合理的束缚制约。如企业进行变更登记时需要上级“主办单位”、“挂靠单位”或者“主管单位”盖章同意。为了自己的利益，这些“主管单位”把效益好的企业抓在手里不放，制约其改制。因此，现实中改制的往往是资不抵债的企业。

由于中国针对职工安置各方面的优惠政策仅适用于国有企业，集体企业职工享受不到和国有企业职工相同的安置政策，集体企业职工在企业改制、职工身份转换后的生活保障方面存在要解决的突出问题。例如，2001年全国城镇集体企业职工离岗人员506.53万人，占全国企业离岗总人数的四分之一，相当于国有企业离岗总人数42%。2001年全国城镇集体企业离岗职工月均生活费不足66元，是国有企业离岗职工平均生活费的39%。城镇集体企业离岗职工的生活普遍存在困难。在安置企业职工等方面，如置换身份经济补偿金，下岗职工一次性安置补偿费用等诸多焦点问题，集体企业均没有相应法律可以依据。生活困难的职工最终只能靠最低生活保障解决基本生活。这些问题在中国东北老工业基地特别突出。致使集体企业职工，特别是厂办集体企业职工不断上访，在一定程度上影响到了社会安定。

二、中国城镇集体企业改革的基本路径

建设中国特色社会主义市场经济是中国经济改革的基本取向。对于城镇集体经济改革发展中存在的主要问题，必须继续深化集体经济体制改革，在改革中探索城镇集体经济发展的出路，在发展中解决出现的诸多问题。针对中国城镇集体经济发展中存在的突出问题，对城镇集体经济改革路径的探索基本上是从放开经营管理体制和探索产权制度两个方面着手的。

（一）抓大放小，促进城镇中小集体企业发展

中共十四届五中全会提出了“抓好大的，放活小的”、“要大力发展集体经济”、“集体企业也要不断深化改革，创造条件，积极建立现代企业制度”，并提出放活小企业可以“采取改组、联合、兼并、租赁、承包经营和股份合作，出售等形式”。这期间，为了深化改革，搞活企业，采取了一系列措施。对少数规模大、设备先进、技术水平高、管理水平高、效益好、产品有竞争能力的企业，可以按《公司法》组建为股份有限公司、有限责任公司或企业集团，率先建立现代企业制度。对产品有市场、有一定发展前景和经济效益的多数中小企业，可以改组为股份合作制企业。对小型微利、亏损企业，特别是产品不对路、竞争能力低的企业，区别不同情况，采取改组、合作、兼并、租赁、承包经营、托管、引资嫁接或者转搞第三产业、合作经济等多种形式，加快改革、改组步伐，千方百计把企业搞活。对一些确实无法改制、改组的困难企业，可以在妥善安置职工的前提下，实行关、停、并、转，也可以采取拍卖、破产等办法”。

各地根据中央政府关于中小企业发展的精神，按照“抓大放小”的要求和集体企业各自不同情况，积极探索创新，加快进行城镇中小企业改革，以灵活多样的形式放开搞活集体企业，采取联合、兼并、租赁、承包、委托经营、引资嫁接、异地改造、“退二进三”、解体重组，盘活存量资产，放开搞活企业，并深化企业内部人事、劳动、分配制度改革。各地积极进行建立现代企业制度试点工作，把改革、改造和加强企业管理结合起来，加快调整企业结构、产品结构，培育出一批“小而精”、“小而专”、“小而活”的“小巨人”企业，也转制、淘汰一批小企业。如广西梧州市联社采取公司制、兼并重组、终止关闭等不同形式和措施，使51户集体企业全部完成改制，2300名职工顺利转换身份，800人获得经济补偿后自谋职业。改制后，全系统销售收入、上缴税金、实现利润和出口交货值大幅增长。浙江湖州市联社系统，在改革中对30多户特困企业实行“联动解困”，破产歇业，8000多名职工得到安置，保持了社会稳定。

在放开搞活小企业的同时，不少地区坚持以市场为导向，以名牌产品为龙头，以资产为纽带，充分发挥骨干企业、优势企业和联社集体资产的带动作用，组建了一批有发展前途的大企业和大集团公司，实现了规模经营。这时企业的改革从偏重改革企业内部经营体制转向注重企业制度创新；从单一产权结构逐步转向投资主体多元化；从搞活单个集体企业转向整体搞活；从单项改革转向综合配套改革。改革的范围也从沿海地区发展到中西部地区。一批跨地区、跨行业、跨所有制的大型企业和企业集团得到较好的发展。青岛市二轻集体企业按照“搞好大型企业，培植优势企业，放活中小企业，稳定困难企业”思路，先后调整兼并了66户弱势企业，组建了澳柯玛集团公司、工艺美术集团公司、双星鞋业集团等十几个以名牌产品为龙头、重点企业为骨干的公司或集团，使原有的111户中小企业减少到45户，大中型企业由9户增加到25户，提高了集中度，优化了资源配置，促进了整体发展，连续五年生产和利润以20%的幅度增长。山西运城制版（集团）股份有限公司，原为运城地区工艺美术厂，仅有固定资产32万元、职工89人，生产围屏等低档工业产品，他们在调整重组中，坚持以高科技为先导，按照现代企业制度实施资本运作，迅速发展为拥有国内44个分公司、国外10个分公司、总资产18亿元、1万余名职工的大型制版集团，生产规模和制版技术为世界同行之首。

（二）推进产权改革，建立现代企业制度

在中国推进“抓大放小，放开搞活”的改革过程中，对以股份合作制为重点的城镇集体企业改革进行了探索和实践。1997年，中共十五大报告中指出：“要全面认识公有制经济的含义。公有制经济不仅包括国有经济和集体经济，还包括混合所有制经济中的国有经济成分和集体经济成分。”并强调指出：“目前城乡大量出现的多种股份合作制经济，是改革中的新事物，要支持和引导，不断总结经验，使之逐步完善。劳动者的劳动联合和劳动者的资本联合为主的集体经济，尤其要提倡和鼓励。”这一阶段推行股份合作制在某些地区已经成为城镇集体经济的改革重点。福建泉州二轻集体企业在实践中创造出全民入股型、股东经营型、厂厂合股型、社会入股型等多种股份合作形式。2000年底，全国民营科技企业86100余家，其中股份制（含股份合作制）37415家，占43.4%。但是，股份合作制并没有真正建立起现代企业制度，股份合作制人人持股，企业集体资产一部分对职工进行“虚化”，集体资产在股份合作制化的过程中出现了部分流失。

随着中国进入“十五”时期，更加明确了“推进改革，完善社会主义市场经济体制”的方向，并明确提出：“发挥国有经济在国民经济中的主导作用，发展多种形式的集体经济、支持、鼓励和引导私营、个体企业健康发展。”2003年10月，中共十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》指出：“进一步增强公有制经济的活力，大力发展国有资本、集体资本和非公有资本等参股的混合所有制经济，实现投资主体多元化，使股份制成为公有制的主要实现形式。”“以明晰产权为重点深化集体企业改革，发展多种形式的集体经济。”在新世纪，改制后的新型集体企业是对“二国营”式集体企业的扬弃，是独立的市场主体，是劳动者的劳动联合和劳动者的资本联合为主的集体经济，其组织形式可以多样化，股份制是主要的实现形式。

在明确了新型集体经济改革方向后，以清产核资、建立完善的社会化服务体系为条件，城镇集体经济改革进入以明晰产权为重点、以股份制和混合经济为主要实现形式的改革阶段。经过探索和实践，不断涌现出多种形式的企业组织。根据不同的投资主体和产权结构，大致出现了以下企业形式：以集体共有资产为主的集体企业，以劳动者“两个联合”为主的股份合作制企业，以集体资本参股、控股的混合所有制企业，互相参股的集体企业联合经济组织。到2006年底，股份合作制、股东持股公司制、多种经济成分参股的混合所有制等已经成为城镇集体经济的主要实现形式。集体企业深化产权改革促进了多种形式集体经济的发展，加快了经济增长方式的转变，推进了产业结构的优化，增强了集体企业的市场竞争力。

现存城镇集体企业改革过程中集体资产的实际流向有以下四种形式：

1．股份合作化过程集体资产被虚量化给职工

城镇集体企业的改制有相当部分采取了股份合作制的形式，股份合作企业普遍将集体资产的分红权量化给职工，以激发职工的积极性。国家各部委关于股份合作制的条例中，都不允许将集体资产量化给职工个人所有，但允许将集体股的收益权分配给职工个人，即虚量化。《轻工集体企业股份合作制试行办法》第十四条规定，企业根据实际情况，可以对职工劳动积累的一部分资产划股到每个职工作为分红的依据，其所有权仍属企业职工集体所有。劳动部《劳动就业服务企业实行股份合作制的规定》第二十九条规定，职工集体股分得的红利可拿出一定比例分配给在册离退休职工和在职职工。国家体改委《关于发展城市股份合作制企业的指导性意见》规定，职工集体股的红利可以用于按劳分红。如天津规定，实行集体资产共同共有和按份共有相结合，在集体股内向职工量化分红权，但量化比例一般不得超过企业净资产的60%，并且职工按量化50%～100%出资增量配股后，方能享受量化权，量化的股份，不得转让、继承和抽走。贵州省规定，原集体企业进行股份合作制改组时，可根据企业的实际情况，将不超过40%的集体共有资产折股量化到职工个人，量化部分仅作为职工参与分红的依据，不能继承和转让，职工离开企业后由集体收回。

2．城镇集体资产被用来支付职工身份转换的补偿金

随着股份合作制这种改制形式的衰退，城镇集体企业改制普遍采取了“双置换”的改制形式，即置换职工身份，解除职工与企业之间的劳动合同关系；置换集体企业的身份，解除与上级主管部门的依附关系。城镇集体企业要与职工解除劳动合同关系需要向职工支付补偿金，依照劳动部《对违反和解除劳动合同的经济补偿办法》的规定，由用人单位解除劳动合同的，用人单位应根据劳动者在本单位工作的年限，每满一年发给相当于一个月工资的经济补偿金。改制过程中集体资产主要被用来清偿债务、支付职工补偿金，有的企业的集体资产不足以支付改制成本，有的企业的集体资产支付完改制成本后还有剩余。

3．在公司制改造中成立专门管理集体资产的机构

某些城镇集体企业在公司制改造中，集体资产形成集体股，其持股主体根据企业的不同情况采取不同的形式，主要有以下三种形式：①在原企业基础上改制为公司的，由企业集体联合会、职工持股会等类似机构行使集体股股权。②城镇集体企业和其他企业共同组成新的公司，原企业被撤销，集体资产由原企业集体资产管理委员会持有。③城镇集体企业和其他企业共同投资组建新公司，原企业没有改制，作为新公司里集体资产的出资人代表，享受在新公司的投资权益。如重庆化妆品厂（集体企业）与香港一家公司合资组建重庆奥妮，重庆化妆品厂已经停止生产，职工都在合资公司里上班，但原集体企业没有进行改制，职工代表大会是最高决策机构，集体企业享受在新公司的投资权益。

4.也有一些城镇集体资产被个人无偿分掉

对市级规模较大、数量较少“大集体”企业，政府比较重视规范改制过程，注重集体企业的资产界定和分配的合法性。虽然有关政策明确规定集体资产在改制中不能无偿分给个人，但对于基层数量众多的小型企业政府没有过多能力对其改革进行规范约束，集体资产被无偿分给职工个人的情况比较普遍。为了获取更多的个人利益，一些隶属政府级别较高的优质企业也通过各种途径把企业的级别下放到街区，然后再把企业的资产在职工和经理人之间进行分割，使得有些地方集体资产向少数个人流失。

（三）城镇集体经济联合组织的变革

在中国进行城镇集体企业改革的同时，集体企业的联合经济组织也进行不断调整改革，集体企业的经营环境因此也发生了一定变化。根据全国人大九届一次会议批准的国务院机构改革方案，1998年6月撤销中国轻工总会，设置国家轻工局，由国家经贸委管理。国家轻工局的主要职能是“研究提出轻工集体经济的政策、法规；协调解决轻工集体经济有关问题；指导轻工集体经济的发展。”2000年12月，国务院撤销国家轻工局，成立“中国轻工业协会联合会”（后改为中国轻工业联合会，简称“中轻联”），保留“中华全国手工业合作总社”牌子，与“中轻联”合署办公。2003年3月，新一轮国务院机构改革方案撤销国家经贸委，组建国务院国有资产监督管理委员会（简称国资委），中轻联和总社由国资委管理。全国非国有经济（含城镇集体经济）综合管理和宏观调控部门改为国家发展改革委员会。至此，城镇集体企业和联合经济组织的机构和业务分别由国资委和发改委进行管理。同时，各级政府机构也相应进行改革，各省、市相继成立国资委，管理国有企业和国有资产。省市轻工业（二轻）厅、局撤并后，有的改为国有资产经营管理性质的集团公司，归同级国资委管理，有的改为行业协会，不再具有政府和经济管理职能。在政府机构和体制改革中，各地按照“抓大放小”和“属地化”原则对国有中小企业和集体企业进行隶属关系调整，大量集体中小企业由市属（联社直属）“下放”到区、县乃至街道、乡镇管理。联社成员企业锐减，集体资产被平调，资产流失屡有发生。如广东省2004年调查，近三年内广东各地通过划转关系平调侵占集体资产12亿元。这给总社和各级联社的生存发展和集体企业的改革发展带来严峻挑战。为此，全国总社和各级联社经济组织围绕“稳定机构，管好资产、转变职能、加强服务”做了大量工作。

1．稳定联社机构，进行法人登记

中共中央、国务院对集体企业联合组织十分重视，多次指出要加强联社建设，更好地为企业服务。全国总社按照中央政府的指示，总结和推广联社建设典型经验，召开职工代表大会，加快总社和联社法人登记步伐。总社先后印发《关于加强中华全国手工业合作总社建设的通知》等文件，要求各级联社在政府机构改革中做到联社机构不撤、干部不散、资产不丢、工作不断不乱，抓住机遇，实现政社分开，抓紧确立联社法人地位。2001年9月，总社印发《关于中华全国手工业合作总社正式登记为事业法人单位的通知》。经过工作，作为政府管理集体企业的责任单位，联社作为独立事业法人被保留下来。到2004年，全国除西藏自治区外，各省市及联社都保留下来。另据对49个省、区、市进行的统计，有42个进行了不同形式的法人登记，其中注册为事业法人的有天津、山西、山东、河南等27个省区；注册为企业法人的有11个；注册为社团法人的有北京、天津集体经济联合会等3个；上海城镇联社登记为民办非企业单位；正在办理或者研究的还有7个。

2．加强资产管理运营，增强联社经济实力

随着联社与轻工主管部门合署办公，经费由财政拨款或者收缴所属企业管理费的体制被打破，各地联社为适应市场经济体制，努力从行政性、管理型转向经济型、服务型。不断增强自身经济实力，这是联社赖以生存的基本保障，也是联社深化改革和自身建设的重要内容。这一时期，总社和各级联社按照国务院统一部署，在认真做好集体企业清产核资同时，认真进行联社自身清产核资，明晰产权归属，兴办经济实体，增强自身经济实力。总社成立了轻工集体资产管理委员会，将原有的“中华康普”、“中轻贸易”、“北京华新原材料”、“上海轻科”等四个公司整合到“中普科贸有限公司”，“中轻投资有限公司”，对实体公司实行经营目标责任制，完善法人治理结构，促进这些公司经济效益、投资规模较快增长，成为联社实力的重要支柱。

总社对各地的借款和投资项目进行认真的清理和股权置换，盘活了资产，并先后对地方联社进行投资参股，既促进地方联社深化改革，又实现双赢发展。各级联社运用经济、法律等途径加强资产管理和资本运作，经济效益普遍提高。如上海市城镇工业合作联社制定“调整、收缩、改革、发展”的经营方针，进行一系列深化改革，使生产经营得到迅速发展，2006年净资产已达30亿元，是1999年的10倍。

3．转变职能，强化为企业指导服务功能

总社和联社围绕“指导、维护、监督、协调、服务”的要求，不断积极探索职能和工作方式的创新，取得明显进展。一是强化为企业指导服务功能。总社和各地联社大力宣传集体经济的地位作用和改革发展方向，落实党和国家有关集体经济政策。总结和推广厦门、上海、北京、浙江等一批联社和集体企业的改革发展典型经验，增强了各级联社和企业的信心，推进企业加快改革改制步伐，转变发展方式，促进了集体经济的发展。二是依法维护集体企业合法权益，加强集体资产监督管理。例如，总社多次就“物权法”制定中有关城镇集体财产的合法权益问题向全国人大提出建议，并被采纳。积极配合原国家经贸委、国家发改委等有关部门研究起草“城镇集体企业改革发展若干意见”，各省市也先后制定了大量有关集体资产核资、产权界定、资产评估、产权交易等政策，从法律、法规和政策上维护联社和集体企业合法权益。总社和联社还通过召开会议，具体指导加强联社和集体企业资产监督管理。如广东省联社在39个市、县联社推广番禺联社经验，以投资为依据，结合返还改革成本等因素，将集体资产明确到联社法人和企业法人名下，由法人实体范围内劳动者分享财产权，确保了集体企业的资产。三是积极开展社务活动，充分发挥“联”字作用。全国总社坚持每年召开理事会，各地联社之间合作交往增多，相互交流，共同促进。总社和各地联社之间还通过相互参股和经济合作推动经济发展。总社主办的《中国集体经济》杂志和各地联社的集体经济通讯刊物，积极宣传党和国家有关集体经济的方针和政策，努力营造良好的社会舆论氛围，总结推广城镇集体经济的改革发展经验，维护集体资产合法权益。2001年5月，总社主办的《中国合作经济网》开通，利用现代通信工具提升宣传能力，扩大信息量，更好服务于集体经济的发展。各地还积极探索服务的新形式，如上海市工业合作联社通过壮大自身经济实力，每年拿出一定数额的资金开展集体经济公益事业，办好上海市工业合作经济研究所，从人力、物力、财力上支持上海市集体经济研究。

1996～2006年是城镇集体企业联合经济组织经受考验，不断深化改革，进行理论创新和实践的时期。经过不懈努力，各级联社在保持机构基本稳定的同时，逐步适应市场经济体制的新形势，对集体企业的改革发展发挥了很好的作用。党的十七大提出全面建设小康、构建社会主义和谐社会的宏伟目标，这既是城镇集体组织发展机遇，也提出了更高要求。

三、中国城镇集体经济改革发展的基本评价及经验教训

改革开放以来，对产权制度的认识不断深化。江泽民同志在中共十五大报告中提出：“劳动者的劳动联合和劳动者的资本联合为主的集体经济，尤其要提倡和鼓励。”“两个联合”的理论概括对集体经济注入了新的内涵，起到正本清源作用。它是中国集体经济几十年改革发展实践的总结，是对传统集体经济概念的创新。根据《宪法》确立的基本原则，总结群众改革创新的实践经验，借鉴国际通用原则，全面理解“两个联合”的丰富内涵，中国集体经济概念可作如下概括：①集体经济是社会主义公有制经济的基本形式。②集体经济是以劳动者的劳动联合和劳动者的资本联合为主的经济形式，劳动者共同劳动、共同出资、共享收益、共担风险。③集体经济组织的多数成员既是劳动者又是所有者，成员出资入股，享有所有者权益。④集体经济实行多种财产组织形式、多种联合方式、多种经营方式。⑤集体经济组织实行按劳分配与按生产要素分配相结合。⑥集体经济组织是自愿组合、自负盈亏、自主经营、自主管理的自治经济组织，是独立的市场竞争主体。⑦集体经济组织坚持自愿、互助、民主、平等的合作制原则。⑧国家提倡、鼓励、帮助集体经济发展，保护集体所有财产，维护劳动者及所有者合法权益。中共十六大和十六届三中全会又对集体经济作出了明确规定：“集体经济是公有制经济的重要组成部分，对实现共同富裕具有重要作用”；“继续支持和帮助多种形式集体经济的发展”；“以明晰产权为重点深化集体企业改革，发展多种形式的集体经济。”中共十七大提出：“推进集体企业改革，发展多种形式的集体经济、合作经济。”这些重要论述明确了新形势下中国集体经济地位作用，但是集体经济在改革开放不断深入推进的历史大背景下，如何实现自身持续健康发展确实是一个不得不面对的重大课题。

随着中国建设社会主义市场经济框架思路的逐渐清晰，城镇集体经济进行了不断的改革探索，最终选择了市场化的改革取向。即：通过明晰企业产权、进行资本运作、创新企业治理制度，增强城镇集体企业的活力。在对城镇集体企业清产核资、摸清企业家底过程中，通过明确职工和企业的资产范围，保证了企业和职工的合法权益，维持了社会的稳定。城镇集体经济自身也以创新产权制度和建立现代企业制度为基础，积极创新管理模式，推进了企业的发展，也涌现了一批新型的集体经济和合作经济。这些改革对于维护中国宏观经济的持续、快速发展，对于加大中国经济结构的调整，具有重要的意义。

（一）改革过程必须渐进推进

企业首先提出要求“尊权”即要求政府尊重企业自主权，而后要求“分权”即两权分离，接着要求“还权”即归还企业自主权，后来提出清理资产、划分归属、界定产权，最终落到讨论产权的归属问题上，产权改革是中国城镇集体企业改革的主线。

1．集体企业改革应“尊权”

1979～1983年，即从中共十一届三中全会到《中共中央关于经济体制改革决定》发表前的四年间，在国营企业提出扩权要求的同时，集体所有制企业则发出尊重其合法权益的呼声，希望政府部门取消对其适用的“二国营”管理模式，转而让集体企业按照自身的性质和特点来经营企业。该时期的城镇集体企业按照“自愿组合、自负盈亏、民主管理、按劳分配、职工集资、适当分红、集体积累、自主支配”的原则采取了一系列改革措施，主要有：改主管部门“统负盈亏”为城镇集体企业“自负盈亏”；改单一的计时工资制为按劳分配为主的多种工资形式，恢复劳动分红；恢复集体企业组织上的群众性和管理上的民主性，建立民主管理机构和制度；恢复各级联社，发挥集体经济的联合经济组织的作用。但是各地城镇集体企业改革进程很不平衡，这些原则和措施在许多地方并未落实。

2．部分集体企业实行“分权”

1980年左右，商业、饮食业、服务业及二轻集体工业的一些企业先于国营企业，借鉴农村承包责任制的做法开始试行承包责任制，实行“分权”。1984年初，赵紫阳在听取轻工业厅局长会议汇报时肯定了三点：二轻企业可以放开，允许搞承包责任制，国营小企业应该仿照集体企业的办法。这之后全国城镇集体企业的承包制由试行转入普及推广阶段，到1990年全国99%的城镇集体企业都实行了形式不同的承包制。虽然城镇集体企业在承包经营中有了更多的自主权，但从理论上说集体企业的所有权归劳动群众集体所有，企业和政府之间不存在所有权和经营权分离的问题，由政府主管部门对集体企业进行发包，实际上是一种产权主体的错位。

3．集体企业改革应“还权”

在20世纪80年代中期全面实施承包制的进程中，城镇集体企业明确要求政府向企业“还权”。1984年底在南京召开的华东地区第三次集体经济理论研讨会上，与会者把“还权”问题作为重要议题，要求政府归还集体企业的自主经营权。这一时期对城镇集体企业的“还权”体现在：在经营上除计划任务以外，集体企业可以自由组织生产；在领导者任命上，由上级委任制改为民主选举制，厂长可任命中层领导；在劳动用工上，集体企业有权自由聘用工人，主管部门不能硬性分配；在分配制度上，由利润全部上缴改为企业留利为主，上缴部分管理费。

从1985年开始，城镇集体企业开始提出“清理资产、划分归属”的要求，1988年二轻联社系统清理资产工作在全国范围内全面展开。1996～1997年全国范围内开展了对所有城镇集体企业的清产核资，基本上完成了城镇集体资产的界定工作。通过对城镇集体企业资产性质的界定，明确了哪些资产是企业集体所有，哪些资产是国有投资，哪些是私人资本，从产权上保证城镇集体企业的自主权。城镇集体企业进行股份合作制改革，一方面为企业开辟了一条新的融资渠道；另一方面也触及了企业的产权关系，使城镇集体企业的改革又前进了一步。近年来，城镇集体企业大多直接向公司制或私营企业改制，原来的股份合作制企业也通过深化改革向公司制改革。这些企业通过经营者追加投资入股、奖金提成转增股等办法来扩大经营者股份，逐步吸纳社会资本，实现了企业投资主体的集中化和多元化。

从“尊权”—“分权”—“还权”的逻辑过程来看，中国集体经济改革同样遵循了渐进式推进的基本原则，体现了人们对集体经济的认识过程。从实践来看，集体企业改革总体上是按照建立现代企业制度的要求，把理顺产权作为城镇集体企业深化改革的基础，明晰集体企业产权归属，实现产权主体人格化。

（二）改革过程必须坚持理论创新和统一思想认识

集体经济理论研究的滞后，对集体经济发展的认识不统一，对集体经济改革进程产生了较大影响。中国在加速社会主义市场经济发展过程中，城镇集体经济发展遇到困难，社会上对城镇集体经济的认识也开始出现分歧。有人认为，国有资产和城镇集体资产都是国家的，主张把集体资产合并到国有资产，实行国有资产和集体资产一并管理。也有人认为，城镇集体经济已经失去相对优势，享受不了国有经济政策，没有非公有制企业的活力，城镇集体经济将消亡，应自生自灭。还有人认为，城镇集体经济就是“共同共有”的大锅饭，城镇集体经济资产越少越好，应该从中小企业中退出。

改革主体对城镇集体经济的认识也有偏颇。大部分城镇集体企业有自己的主管部门，它们之间不但有行政关系、党务关系，还有资产和利益关系。上级单位和主管部门由于害怕改革后失去决策权、控制权和收益权，对企业的改革往往不支持。即使支持改革，也是从考虑本单位的利益出发，采取“甩包袱，收资产”、“一卖了之”的做法。企业职工担心企业改革后失去保障，害怕失业，不愿意企业改制。但在经济较为发达的省份，职工对企业改制的观念已经发生变化，认识到产权模糊是困扰企业发展的根源，与其连年亏损，不如及早改制。如浙江省为了盘活城镇集体企业资产，通过让个体私营企业购买集体和联社资产，让经营者持大股，明晰企业产权，极大地调动了职工的积极性，使企业充满活力，成功实现了企业的改制。

对于社会上出现的各种认识，有关方面教育引导不够，在理论层面也没有与时俱进，导致在实践中缺乏可以遵循的基本原则和政策规范，出现了诸如地区进展不平衡、职工社会保障不健全、发展方向不明朗等问题。这一点必须引起有关方面高度重视。

（三）合理分担集体企业改制成本、妥善安置下岗职工是推进和深化改革的基本前提和必要保障

1．合理分担集体企业改革成本

集体企业即使在法律许可的情况下进行改革创建现代股份制，也需要大量的改制成本。如资产处置评估和交易成本，原有企业职工经济补偿费用、原有债务的清偿等。再如弥补原有企业职工欠发的工资、欠缴的养老保险金、医疗保险金和向职工的各项借款等费用。但是多数需要改制的集体企业地处偏僻地区，资产难以盘活，有的是空壳企业；或者勉强维持经营或者已经停产的状态。集体企业自身不能负担高昂的改制成本，而政府没有更多的资金来承担起改制的费用。例如，哈尔滨市厂办集体企业中停产半停产的占82.4%，黑龙江省目前无主办企业、无资产、无生产经营活动的“三无”集体企业有2955户，涉及职工33.8万人，改革成本估计需49.8亿元，⁽¹⁾而这些企业依靠自身筹集改革成本的难度非常大，在没有外界支持的情况下企业改制很难进行。再如，如山西省长治市联社按全系统企业职工进行了统计测算，企业改制成本总额为17.69亿元，包括欠发在职职工工资9017万元、应付职工款项4233万元、欠缴社保费12786万元、应发下岗职工生活费2.19亿元、应付贷款利息和其他款项4.19亿元、欠发医疗费1072万元、职工补偿金84791万元、预提改制费用1300万元（清产、评估、审计费等）；据初步估算，改制成本筹措可变现资金总额为10.24亿元，包括土地526万平方米估价4.71亿元、厂房46万平方米估价2.99亿元、设备3264 （台）估价1.14亿元、产成品和原辅材料等1.39亿元；改制成本缺口7.45亿元。从实际情况看，有1.12万多名职工需要安置，人均缺口2.34万元。目前城镇集体企业没有进行改制的重要原因是改制成本不足。未改制的城镇集体企业大部分处于勉强维持经营或者已经停产的状态。

2．妥善安置下岗职工生活，确保社会稳定

城镇集体企业职工的社会保险费用普遍欠账，企业债台高筑，职工生活困难。据山西省长治市联社初步统计，截止到2007年6月底，全系统18782名职工中，参加养老保险的有12845名，占65%；参加医疗保险的有8540名，占45%；参加失业保险的有6245名，占33%；参加工伤保险的有9611名，占51%；参加计划生育保险的有1526名，占8%。企业欠缴社保费用的情况普遍存在，“五险”费用欠缴额达1.28亿元，企业平均欠费达65万元。目前仍有部分职工没有参加社保，仅长治市联社直属企业就有684名职工没有参加任何保险，占职工总数的四分之一强。许多企业让职工本人垫付企业欠缴的养老保险费用，办理了退休手续。欠费企业的退休职工不能享受退休待遇的占到了一半，相当一部分退休职工不能“病有所医、老有所养”。另外，据长治市联社系统城镇集体企业初步统计，截止到2007年6月底，除欠缴的社保费用以外，企业内外债务总额还有7.81亿元，其中：应付贷款、利息和其他款项4.19亿元；有几千名职工仅靠每月不到100元的低保勉强度日，生活遇到很大困难。

对于企业改制时与企业解除劳动关系的职工，必须解决其基本生活问题。可依照国有企业改制时的政策，做好经济补偿，完善基本社会保险制度。对于不符合社会保险基本条件的，可以给予最低基本生活保障待遇，维持基本的生存权利。对于大龄的职工，如对距法定退休年龄不足5年（含5年）或工龄已满30年、再就业确有困难的职工，可实行企业内部退养发放基本生活费，并按规定继续为其缴纳社会养老、医疗保险费，达到退休年龄时正式办理退休手续。对申请自谋职业和灵活就业的人员，可比照国有企业同类人员享受扶持政策。

（四）部分遗留问题还需要进一步深化改革来解决

从全国范围来看，城镇集体企业改制在各个地区没有统一的进度，有的地区早，有的地区晚，有的地区进展快，有的地区进展慢。南部和东部省份的改制进度较快，浙江省到2003年底市、县级城镇集体企业绝大部分进行了改制，改制面达到98.62%，⁽²⁾相比之下东北和西部省份的改制进度较慢，2005年10月吉林省手工业合作联社汇总的430户集体企业中，改制面为60%。即使已经进行改制的城镇集体企业也存在改制不彻底的问题。早期部分城镇集体企业改制的主要方向是实行股份合作制，而股份合作制本身也存在很多内在缺陷。集体企业本身延续下来的历史遗留问题也使改制后的新企业面临许多挑战。一些已改成规范公司制的城镇集体企业，其集体资产的去向问题、员工的安置问题仍没有得到妥善解决。从表面看这些企业已经按规范的现代企业制度运营，但深层次的产权问题始终存在，这些问题都需要通过深化改革来解决。另外，由于集体企业一般是中小企业，处于劳动密集型行业的居多，对于解决中国就业矛盾发挥着巨大的作用。但是，中国目前又处于产业结构调整的关键时期，在集体企业改制过程中，应充分利用财政金融手段促进集体企业产业结构调整和技术进步，促进能源节约和环境保护。这既是促进中国集体企业发展的需要，也是保持中国整个国民经济又好又快发展的需要。

从整个改革过程看，尽管企业自身也有强烈的改革动机，政府部门始终是推动改革的主导力量，政府关注的主要方面是资产归属问题和政府经济组织的职能调整等宏观层面的问题，对于企业层面的问题（企业改制成本分担和职工社会保障等），国家缺乏相应政策措施，致使各地政策不一，缺乏科学程序。如职工安置问题，部分企业转制中大批工人下岗，生活缺乏保障。再如，改革成本的分担问题，国家为国有企业改革支付了大量的成本，如兼并破产、债转股、企业技术改造等，但作为公有制实现形式之一的集体企业，国家缺乏相应的具体政策措施。由于与城镇集体经济改革的相关配套措施不完善，致使改革后的城镇集体经济功能弱化。因此，应从构建社会主义和谐社会，实现经济协调、可持续发展，壮大公有制经济的高度，加快出台有关集体经济的相关政策。从目前中国经济发展和财力状况看，中国经济实力明显增强，财政收入大幅度提高，中国已经具备解决集体企业发展的现实条件。中国城镇集体经济的改革发展，也需要从社会稳定、社会公平、产业调整等各个角度，综合运用社会经济政策手段，促进城镇集体企业的改革，促进集体经济在中国公有制经济和国民经济的发展壮大中发挥重要功能。

中国坚持公有制为主体，多种所有制共同发展的基本经济制度，各种经济形式作为中国社会主义市场经济的主体，对国民经济的繁荣发展都发挥了积极贡献。为了适应市场经济竞争的需要，中国城镇集体经济在政府主导下，探索了各种改革形式，最终选择了一条基于产权的改革道路，即：在明晰产权的基础上，建立适应市场经济发展的现代企业制度，建立新型城镇集体经济。从根本上说，中国城镇集体经济的改革取得了重大成绩，对中国经济社会的发展和建立和谐社会做出了一定贡献。但是，城镇集体经济还有一部分遗留问题还需要进一步推进和深化改革。