消费者保护

第二章　消费者保护

一、引言

新的支付方式给消费者带来的利益是，在可接受的风险水平下，为消费者带来低廉、快速、便利、简易和可信赖的支付方式。政府特别鼓励具有所有这些特征的支付系统。在有些情况下，正如前面所强调的那样，政府考虑保护消费者的具体目标，同时也考虑保护支付体系的其他参与者如商户、小金融机构，使他们免遭金融危机或其他风险的冲击。

电子货币的使用可能影响消费者每天的经济交易中所面临的成本、收益和风险。潜在的消费者利益包括获得低成本、快速且方便的支付工具。消费者的偏好和支付环境各不相同，电子货币能够增加消费者的支付选择方式。

二、电子货币引起的潜在消费者风险

由于缺乏任何一款电子货币方案大规模运行的数据，消费者使用电子货币产品的风险和收益都不能准确量化。不同产品的风险和收益各不相同。然而，与现有的支付机制的风险进行比较时，可以把电子货币的风险视为同一类型。有些情况下，电子货币实际上给消费者带来的风险还低于现有的支付方式，例如，发行者为电子货币提供了担保。

首先，使用任何支付方式，消费者都可能面临财务损失。对传统的支付工具来说，通常的财务损失包括货币失窃或者信用卡、支票或其他支付工具欺诈。对电子货币来说，盗用消费者的支付卡、操作或者截取发送到计算机网络的信息等可能使消费者产生财务损失。意外丢失、电子货币设备的损坏或者操作失误与故障也可能使消费者面临风险。在这些情况下，如果交易不能够详细地保存交易记录并对错误或争议提供快速的解决方案，电子货币可能产生与传统的支付工具，如现金、信用卡和借记卡不同的风险。

如果电子货币的发行者出现无法偿债、破产或其他不能偿付已经发行在外的电子货币债务，消费者或其他使用者也可能遭受财务损失。在这种情况下，使用者保留对发行者资产的索取权，索取权依赖于各种不同的因素，包括发行者的这些资产是否与电子货币持有者的利益进行了隔离、这些资产的性质，以及是否能够得到第三方保证。

其次，和任何其他的支付工具一样，消费者可能有时或者在有些地方不能实现他们所期待的支付金额，尽管他有充足的财力。现有的支付工具也存在这样的风险，如信用卡过期或冻结、商户不能找零钱或者拒绝接受个人支票。电子货币的预付性质使它可能比支票或信用卡遭遇较少的拒收风险，但是卡片或终端的故障，以及缺乏接受支付的商户或者产品之间缺乏互操作性^[1]（interoperability）可能限制电子货币的使用范围。

最后，消费者可能面临在没有征得其同意的情况下，通过收集电子货币的使用信息而用于其他欺诈目的或者其他违背消费者利益的方式的风险。一些国家普遍收集电子支付信息用于营销目的和信用卡评级。许多现有的电子货币方案并不允许匿名支付。其他情况，如果产品具有如同现金一样的匿名特性，尽管很难查明消费者的身份，它也可能使用特别的卡具或设备追查交易记录。

三、私人部门对消费者风险采取的措施

与现有的支付工具一样，消费者、商户和发行者可以采取一系列的方法限制上面所讨论的风险。这些方法给使用者带来的一定的成本，也保护了他们的利益。如果消费者不能接受那样的风险或者消费者不能知道相关风险的充分信息，极端的情况就是消费者可以选择不使用电子货币。另外，消费者还可以采取多种措施降低风险。例如，消费者可以对电子货币采取一些保护措施，如对储存电子货币的卡片或计算机设置密码或PIN，并且可以选择持有资金的最大额度，以防备财务损失的风险。

到目前为止的电子货币试验计划的有限经验表明，消费者倾向于在电子货币账户上保有相当小的数额，很多时候远低于可允许的最大限额。为预防拒付某种特别支付工具的事情发生，消费者普遍携带几种支付工具。此外，担心在非授权的情况下暴露支付信息的消费者可能选择使用现金，或者干脆选择使用信息公开的支付工具。

为了能够对不同支付方法的相对风险进行充分比较，消费者需要尽可能多地知道产品信息。有时，为了有助于消费者更好地使用电子货币并预防产生相关的法律纠纷，电子货币产品的发行者也主动揭示电子货币的功能和应用条款方面的相关信息。例如，许多储值卡发行方案，有关卡片丢失或失盗的关键条款、未使用的余额、消费者服务电话等信息都印刷在卡片上，或者提供给消费者的详细文件上。公开特定产品有关私人信息的保护条款等信息有助于关心特定私人信息的消费者选择是否使用某类特定产品或其他的支付工具。

电子货币的提供者也有主动降低风险的激励，以便能够使他们的产品被消费者广泛接受或者保护他们的声誉和商业竞争能力。有时，电子货币产品的提供者也面临降低成本的商业竞争压力。到目前为止，大部分储值卡发行者实施相对低的账户限额，以保护消费者承担过高的风险及降低盗卡激励。物理形式和电子形式的安全保护措施发展也有助于预防欺诈和仿造事件的发生，也能够增进产品的可靠性。例如，终端能够自动拒绝篡改卡的支付；发行者也应采取谨慎的投资和流动性管理技术，以及持有信用风险和市场风险低的资产，如短期国债。

此外，电子货币产品的提供者也会关注同行业其他提供者的产品引起消费者对电子货币的怀疑，或者至少关心持有相同品牌提供者的产品。结果，行业参与者可能会在保护消费者方面采取共同措施。实际上，十国集团的一些零售支付工具已经建立了自愿的行业指导政策和自我监督框架，如信用卡和借记卡。例如，比利时、加拿大、德国、意大利、荷兰、瑞士和英国的银行业已经建立了“ombudsman”^[2]（巡视员）计划，提供解决消费者与银行之间纠纷的渠道。加拿大和英国则采用通用的银行业法规或者最佳的行动指引。那些还没有成形的保护个人隐私法的国家，如加拿大和日本，一些贸易协会已经在金融交易中自愿地采纳保护消费者个人隐私的原则和政策。一些国家的产业界建立了私人的存款保险系统或者其他零售支付网络的担保机制。

由于十国集团国家的电子货币仍处于初创或者探索阶段，这些自我监督方法对目前的电子货币还基本没有明显的影响，尽管现有关于信息披露和保障公平竞争的法规在很多情况下仍有效。一些由多个发行者组成的电子货币方案，预计会采取自愿保险或者损失共担的安排，这样，如果某个机构有偿付困难，其他的发行者将联合承担该机构发行的电子货币债务。一般而言，产业层面的合作将在这些合作努力的速度和范围方面发挥重要作用。例如，在只有少数电子货币方案或提供者的国家，在共同利益的驱动下，私人部门更可能达成标准或行动方面的协议。然而，这类协议可能给产业的竞争带来一定的威胁，或者有利于某些提供者，同时对其他的提供者不利。

四、可能采取的消费者保护政策

工作组调查了消费者、产业界和政府所采取的各种各样的、相互补充的风险控制措施。从基本层面上说，政府可以在银行和支付部门建立相应的法律框架，为公平竞争和合理的私人协议与合同提供充分的激励，实现政府的政策目标。从这个方面说，电子货币产品和它们的提供者仍严重依赖现有的法律和产业行动框架。例如，所有的十国集团国家都有惩治欺诈和盗用支付工具的法律。一国的商业法框架和民法法典经常设计了鼓励公平贸易、费用公开、银行服务条件的条款，同时也设计了不允许签订不平等合同、为消费者提供解决争议和疏忽的法律支持的条款。

政府也有选择性地鼓励或者批准基于产业层次，旨在充分保护消费者权益的行为或者自我监督措施的法规；一些十国集团的政府已经在银行业法规方面进行了这方面的考虑。

一些政府认为在有些情况下，单独依靠私人部门的消费者利益保护措施还不够。例如，对消费者和产品提供者的激励并不充分或不一致，或者用于解决消费者问题的司法救助程序效率低或者成本高。一些十国集团国家已经为一些其他支付形式颁布了明确的法律法规，如英国的信用卡、美国的信用卡和借记卡，以及日本的预付卡。

一些十国集团政府正在考虑是否把现有的法律覆盖到电子货币产品领域里，或者是否应该为电子货币制定特定的消费者保护政策。当局可能考虑电子货币产品的风险性质和透明度对消费者的影响；考虑支付体系创新的影响；考虑在没有政府参与的情况下消费者和电子货币提供者对风险所采取的激励措施。就这方面而言，消费者得到足够的信息有助于他们更好地在不同的产品之间，基于不同产品的风险和收益进行选择。

存款保险和银行组织监管的政策，尽管并不是主要用于保护消费者的机制，但在限制消费者风险方面发挥了作用。十国集团有两个国家（法国和意大利），存款保险制度很可能会应用于多用途预付卡。在瑞士，银行参与预付卡的安排意味着银行完全为共担的债务及单独的债务负责；荷兰的银行也发展了类似的损失共担安排。在美国，大部分储值卡资金一般认为并不是由美国存款保险法的存款机构发行，因此就并没有覆盖在联邦存款保险的保护之下。其他的十国集团国家正在考虑是否把存款保险应用于电子货币。现有“存款”的法律定义，十国集团国家对它的解释各不相同，与简介里在政策意义方面对电子货币的解释一样，在存款保险和其他政策制定中起重要作用。此外，一些国家认为政府的存款保险还不如私人部门的措施更全面、更有效，如发行者损失共担安排。

另外，一些机构认为把电子货币限制在只由接受监管的银行组织发行，可以间接地在广泛的范围内保护消费者利益，包括发行者的偿还能力和公平对待消费者。这些政策问题在第四部分还会进行深入的分析。

在十国集团的大部分国家，隐私方面的普通法适用于银行和其他金融机构。这些法案一般要求这些机构把消费者信息当做机密来保护。其他的国家，包括加拿大和日本，政府和产业界正在考虑，如果有必要，是否在现有的法律和民法法典之外，建立额外的隐私保护法。欧洲的隐私指导政策希望像应用于其他支付体系那样，以同样的方式应用于电子货币产品和它们的提供者，或者至少保证用于储存电子货币个人使用信息。

总之，工作组在对十国集团国家的现有消费者保护政策的回顾中，得出了两个主要观察结论。第一，大部分国家主要依靠现有的法律和法规，而不是全面制定新的具体只适用于电子货币产品的措施来保护消费者面临的风险，如财务损失、欺诈、发行者破产和个人隐私。第二，政府对消费者保护的政策随十国集团各国电子货币的发展而发展。此发展过程随着市场的进一步发展、经验的进一步积累而继续进行，从而在潜在的政策方面获得进一步的成就，并发挥相应私人部门的积极性。

【注释】

[1]互操作性指属于一种方案的支付工具可以在其他国家使用，也可以在按其他方案实施的系统中使用。互操作性要求系统之间在技术上具有兼容性，但只能在相关方案之间达成商业协议的地方才能实现。——译者注

[2]Ombudsman（巡视员）指专门调查公民对政府或其公务员不满的政府官员，此处指专门代表消费者调查消费者对银行不满的政府官员。——译者注