中央银行对支付和结算系统的监管

第四节　中央银行对支付和结算系统的监管

中央银行并不是近来才关注安全和高效的支付和结算系统。中央银行通过以下方式在支付和结算系统中发挥关键作用：提供安全的结算资产，在很多情况下操作一个或者多个支付和结算系统，参与支付和结算系统以及促进支付和结算系统达成一致的适当规则和标准。中央银行在实现将银行功能与维护公众对货币的信心相结合的过程中，不仅已经获得促进支付和结算系统运行、处理潜在的“市场失灵”方面的独特经验，也获得了利用支付和结算系统为货币政策执行提供有效途径，并有助于实现金融稳定的经验。

然而，只是在近15年，中央银行监管支付和结算系统这一概念才与其他概念相区别并成型。监管职能形成于中央银行与支付和结算系统相关的其他任务和活动中，中央银行支付和结算系统的监管地位，部分反映了私人部门对支付和结算系统作用的扩展和修正潜在“市场失灵”的需求。无论某个系统是由私人部门还是中央银行自己设计、建设与操作，支付和结算系统监管的重要性提高也反映了支付和结算系统不断增加的混合性、复杂性和集中性，以及通过支付和结算系统转移资金规模的持续增加。如果系统设计与操作不当，交易数量的扩大和交易的集中提高了系统性风险发生的可能性，这一点已经受到中央银行的关注。因此，中央银行需要监督私人或公共部门操作的支付和结算系统的发展，并在适当的时候建立并推行相关的标准。

没有统一的支付监管定义（请参见案例12，交易数量的扩大和交易的集中提高了系统性风险发生的可能性，这一点已经受到中央银行的关注）。一些中央银行已经向公众指明了监管的正式定义，但一些中央银行却尚未指明实施监管活动的具体条款。由于这些原因，本报告采用如下的定义：

“支付和结算系统监管是中央银行的责任，中央银行通过监督正在运行和已设计的系统，评估系统是否实现目标，如果有必要还可以对系统进行一定的改革，以实现支付和结算系统安全和高效的目标。”

这个定义包括监管的公共政策目标（安全和高效），监管的范围（支付和结算系统），以及它的行动（监督、评估和必要的改革）。接下来的第四章至第六章将分别对这三个方面作进一步的分析。这个定义代表了适用于所有中央银行的共同特征，尽管它并未具体指明单个中央银行的责任、目标、行动或者其他的政府机构在支付和结算系统中的地位。

此定义不但包括对特定系统的评价，（与中央银行已经明确的其他方面的监管政策要求或标准不同），而且还包括如何认识支付和结算系统安排是经济活动整体的一部分。对支付和结算监管进行宽泛定义很有必要，这样做的部分原因是识别哪些系统与安全性和高效性目标有关，它们都应该服从于具体的监管要求和监管标准。但是它本身应该是正确的，这一点也很重要，因为所有系统都是相互关联的（例如，参与者同时参加几个系统的支付和结算，或将某个系统的头寸用于另一个系统的结算），这意味着不能孤立地评价单个系统。此外，对大多数中央银行而言，安全和高效的公共政策目标既符合整个经济体对支付和结算系统的要求，同样也符合单个参与者的要求。支付和结算定义的宽泛也与中央银行货币和金融稳定方面的非监管职能有关（例如，如何认识金融体系的运行，以及货币政策将产生什么影响）。

该报告的支付和结算监管定义强调监管职能的活动，如监控、评估以及必要时所进行的改革，这与中央银行其他方面的支付和结算职能，如提供结算服务或者操作系统相区别。^[5]然而，这些监管职能是相互补充的，并且在实现支付和结算系统安全和高效运行这些公共目标的过程中都必须执行。支付和结算监管也与谨慎性监督（prudential supervision）（谨慎性监督既可以附属于中央银行，也可以与中央银行分离）相互补充，因为两者都是为了实现金融稳定。然而，如果有效的监管可能包括一些与私人部门的正式联系时，支付和结算系统的操作者这一身份尤其重要，因为安全和高效两大监管目标本身就是一个整体，需要关注系统内的所有参与者之间的互相联系。因此，支付和结算监管这一概念与谨慎性监督和管理存在很大区别，因为后者集中关注单个金融机构的稳健性。