监管活动的组织

第四节　监管活动的组织

一、需要足够的资源

与拥有足够的工具一样，中央银行也需要有效实施监管的能力。这意味着它具有足够的资源，包括合格的员工和有效使用这些资源的组织结构。实际上，不同的组织模式都可以有效实施监管，但是无论如何，其中的重要因素之一就是它们能够从其他中央银行的活动中吸取技能和专业知识（如法律、市场、信用、审计和IT等知识）以执行监管。

二、管理监管和操作之间的联系

本报告中的所有中央银行都为支付和结算系统提供服务，特别是提供结算账户服务。大多数中央银行也至少自己运行一个支付和结算系统。^[4]如前面讨论的，中央银行参与支付系统的运行都是基于同样的原因，即执行支付系统监管，以促进支付和结算系统的安全和效率。因此，一般而言，参与支付系统操作和监管的目标是一致的。为了实现必要的安全和效率目标，^[5]中央银行至少会采取监管私人支付系统的政策要求和标准来监管它自己的系统。同样，它也需要向系统提供某种形式的服务，以有助于实现目标。实际上，中央银行的任务之一就是协调监管和操作之间的活动，从而保证支付和结算系统保持一致。

尽管如此，实现监管目标可能带给系统的操作者和使用者都不愿意承担的额外成本。由中央银行操作的系统，或者中央银行给系统提供的服务，最少在某种程度上与私人部门的支付系统或服务构成竞争。即使在中央银行不操作支付系统的地方，它也经常向它的客户提供服务而成为系统的使用者。或者在中央银行是私人支付系统的部分所有者的地方，作为所有者之一的中央银行有时面临自己的利益和实现监管目标之间的抉择。

认识到这一点，中央银行有很多方法管理监管和操作职能之间的联系。如第四章第四节所讨论的那样，其中的关键要求就是中央银行需要做到支付系统监管的信息透明，包括它自己的，以及对所有支付系统运用的要求和标准。如果私人部门的支付系统是支付系统监管的一部分，中央银行也不能出于操作它们自己的系统而使用私人系统的信息。此外，本报告中所指的中央银行都在组织结构上实行监管职能和操作职能保持分离，或者在执行上保持分离（“操作职能”是中央银行负责系统每天运行的责任，或者为系统提供支付有关的服务的一部分，然而，中央银行关于它的系统如何运行的全面政策，包括系统的设计和规则，有时也是监管职能的一部分）。这种分离意味着中央银行对自己系统的评估是由监管职能来执行，而不是由它的操作职能进行。此类分离也有助于保证信息保密，正如《核心原则报告》所提到的那样：

……当它作为系统的监管者，以及系统的所有者或者操作者时，中央银行需要明白它的使命。将职能分成各个不同的组成部分，并由不同的人员进行管理，有助于实现分离。

职能之间的分离程度各不相同。就美国联邦储备制度而言，它采取制度上分离的方法，即由联邦储备银行（Federal Reserve Banks）执行系统的操作，由联邦储备局（Federal Reserve Board）执行对系统操作的监管。对本报告所调查的其他中央银行（B，C，HK，J，L，SG，SE，CH，UK）^[6]而言，两个领域的职能分别由不同的部门负责——由不同董事组成的中央银行管理实体分别负责不同的职能，因此，如果各职能的利益不一致，将影响实体的最后决策。

其他中央银行的分离程度更低——两项职能都由同一个董事会负责，但是也在某种层次上进行了分离（如在相同的部门中进行了分工）（ECB，F，D，I，NL）。

三、监管功能的评估

像所有中央银行职能一样，在接受内部审计时，一些中央银行的监管程序由某种形式的“第三方”机构进行审查。这类第三方机构可能是外部的审计者或者基于特定目的所组成的实体。例如，香港组织了一个特别委员会——程序复检委员会（the Process Review Committee），它由独立的外部人员组成，用来检验和建议香港金融管理局（HKMA）指定系统所适用的标准的程序，在该系统中HKMA具有法律或受益利益。