监管者角色

第三节　监管者角色

监管支付系统是一项公共政策活动，强调对系统的效率和安全性的监管，而非系统内单个参与者效率和安全性监管。然而，单个系统的效率和安全性的主要责任依靠系统所有者和运营者。许多国家将中央银行的监管者角色作为实现金融稳定性职能的重要组成部分。

各个国家中央银行被赋予的职责和权力有很大的不同，同时他们行使监管职责的方式也不相同。例如，在澳大利亚、比利时、德国、法国、意大利和荷兰，中央银行监管所有的零售支付系统和相关安排。然而，并非所有的中央银行都负责监管本国的零售支付系统，即便负责监管零售支付系统，通常也不会将所有系统纳入监管范围。例如，瑞士国民银行的监管范围只纳入“对整体具有重要意义”的支付系统。加拿大零售支付系统的监管职责由加拿大银行和财政部合作监管，其中加拿大银行只负责监管“对整体具有重要意义”的支付系统。在英国，监管重点及监管严格程度取决于英格兰银行对各系统风险性质的判断。英格兰银行的监管重心是系统风险，然而，在实行判断时，它同时也指出在某些处理金额较小，不足以引起系统风险发生的系统中，操作失误可能也会造成大规模的破坏，特别是在没有其他备用支付方式的情况下。日本情况类似，中央银行根据不同支付系统的重要性，决定监管的严格程度。

一些国家将监管重点放在单个支付系统的具体安排。其他国家的监管范围较广，如将范围扩展至特殊种类的支付工具或者整体零售支付系统的某些方面，尤其关注系统效率的某些方面。在某些情况下，尤其当监管范围较广时，我们可将第四节描述的一些活动纳入监管角色的活动范围，而非催化剂或加速剂角色的活动范围。

一、中央银行的监管权力

许多中央银行明确拥有监管支付与清算系统的法律权力，行使监管职责通常需要运用特殊的权力。这些权力一般与监管体制相关，如引入或者修订相关规定的权力，引导和强化单个系统的权力，批准或者反对系统协议或规则某些条款的权力。澳大利亚法律赋予中央银行监管零售支付系统非常广泛的权力，是这一方面立法的典范。

许多情况下，这种法律权力以广泛的条文确立国家中央银行地位，或通过其他全国性法律影响中央银行推动支付系统的安全（某些情况下高效）运行。本报告中的欧元区国家（比利时、法国、德国、意大利和荷兰）及瑞典，都是采取这种法律条文的形式规定中央银行对支付系统和支付工具的监管权力，其中包括零售支付系统和工具。此外，欧元区国家在法律条文之外，还增添补充条款，规定欧洲中央银行和各国中央银行可以提供设施，欧洲央行可以制定规则确保欧元区国家与其他国家的清算与支付体系能够高效安全地运营。法国最近的一项法令修订了《金融与货币法案》，明确扩大了中央银行监管支付工具的权力。

相比之下，对澳大利亚、加拿大以及正准备修改银行法的瑞士而言，监管支付系统的法律规定则非常独特。

美联储负责监管某些支付系统，其中包括零售支付系统，联储对银行的监管权力以及所提供的结算及其他服务是行使监管权的基础。尽管各种法律都提到并认可英格兰银行作为监管者的角色，同时英格兰银行、英国财政部与金融服务局（负有监管金融机构责任的部门）签署的谅解备忘录中明确了英格兰银行实现广义金融稳定目标的职责，英格兰银行对支付系统的监管权没有明确的法律规定作为基础。

某些法律规定赋予中央银行维护特定支付工具的效率和安全性的职责。例如，法国最近采用了《金融与货币法案》修正草案，将中央银行的监管权扩大到维护支付工具的安全性。意大利将《欧洲电子货币机构指引》引入本国法律，赋予中央银行职责，以确保电子货币安全可靠。

二、监管目标

中央银行对零售支付系统的监管在范围和目的上存在很大差异，不同之处既包括监管内容，又包括对外披露的监管透明度和详细程度。在一些国家，如澳大利亚，确立中央银行使命的法律条款本身就较为清晰详细。还有一些中央银行，如欧洲中央银行，比利时、法国、意大利、荷兰、瑞典、瑞士、英国及美国的中央银行在公开发行的文件中阐述监管政策和目标。欧元体系运用《核心原则》的部分框架，针对欧元区零售支付系统的监管标准提出建议，并于2002年7月发行以供公众审议——见表5-3-1。意大利银行目前正在起草监管框架，为监管传统型与创新型的各类零售支付及网络基础设施，制定效率和安全性目标。

在大多数情况下，中央银行监管零售支付系统，主要是要确保系统的效率性和安全性。例如，澳大利亚和意大利就明确关注效率性和安全性。另外也有一些国家还关注其他目标，如在保护消费者领域执行职责或防范洗钱活动。当然，在其他国家，这些职责全部或者部分由其他权力部门履行。

三、欧元央行对欧元零售支付系统提出的监管标准建议

为了履行法律规定的任务，推动支付系统的平稳运营，欧元央行系统正在着手确立欧元零售支付系统的监管标准。它于2002年7月发布标准，供公众审议，该标准将在参考公众意见进行修订之后采用。欧元央行欧元体系认为，如果系统在处理和清算结算不同类型的零售支付过程中发挥重要作用，或者系统失效会产生重要的经济影响，动摇公众对支付系统和货币的整体信心，则系统监管应当遵循《对整体具有重要意义的系统核心原则》^[1]的相关规定。这些零售支付系统通常都提供结算服务，并且运用自动票据交换系统的方式或参与方多边安排的方式进行。

《核心原则》中零售支付系统应该遵循的原则包括第一核心原则（法律基础），第二核心原则（理解金融风险），第七核心原则（安全性与操作可靠性），第八核心原则（效率），第九核心原则（准入标准），第十核心原则（治理）。此外它指出，对于此类零售系统而言，遵循第四核心原则（及时最后结算）是非常理想的选择。

《核心原则》的适用范围较广，能够运用于不同的环境中。有观点指出，“对整体没有重要意义”的欧元零售支付系统并不需要像“对整体具有重要意义”的系统那样需要严格遵循《核心原则》。例如，为满足第七核心原则，即零售支付系统安全性、操作可靠性及应急安排，“对整体没有重要意义”零售支付系统不需要达到与“对整体具有重要意义”系统相同的要求。然而，相关的监管者应该确保“对整体没有重要意义”的欧元零售支付系统能充分满足适用于特定的环境。