福建两省实行特殊政策

（一）制订并实施广东、福建两省实行特殊政策、灵活措施和试办特区的方案

党的十一届三中全会决定，得到全党全国人民的热烈响应。各方面都摩拳擦掌，准备大干一场。为使对外开放有良好的起步，需要先试点、后推开。广东省、福建省要求中央给些特殊政策，先走一步。邓小平、叶剑英、李先念等一些中央领导同志认真研究有关省区市提出的意见，认为从广东、福建开始改革开放的试点是可行的。

这两个省具有扩大对外贸易，加快经济发展的有利条件：

一是靠近香港、澳门，地理位置好。广东是祖国的南大门，与港澳毗邻，国际交往十分方便。福建海岸线长，与港澳也只有一夜的航程，而且与台湾省隔海相望。这些都有利于同国外开展经济技术合作，特别是有利于利用香港地区的市场、资金、技术和管理经验，来加快我国内地经济的发展。香港地区的航运、金融和国际贸易比较发达，已逐步成为国际贸易、金融、信息和航运中心，与内地特别是广东地区的经济联系比较密切，且有互补性和运输便利等条件；其资金雄厚，技术也有较好基础，许多港人愿为祖国经济发展贡献力量；香港面积小，人口密度大，发展受到很大的局限，内地毗邻地区可为其提供发展的空间。

二是两省华侨多，利用侨汇、侨资条件好。两省都是著名侨乡，广东旅居海外的华侨和外籍华人有800多万，福建有500多万。其中有些人是高级知识分子、科技专家，有些是拥有一定资本的工商界人士，有条件进行合作。

三是两省资源丰富，自然条件好，都地处亚热带，粮食和经济作物种类多，单产较高；地下矿藏也比较丰富；轻工业、手工业基础比较好，日用百货、工艺品生产都有一些名气；电子工业也在起步；还有一些较著名的风景区和名胜古迹。

四是两省长期处于海防前线，经济发展受到一定影响，也需要给一个机会，让其赶上来。而且发展起来后，对香港、澳门回归祖国，台湾与祖国统一，也会产生积极作用。

讨论决定：对广东、福建两省实行特殊政策、灵活措施和试办特区。

1979年初，经过紧张的准备，谷牧副总理受党中央委派，带领由国务院进出口领导小组办公室、国家计委、外贸部、财政部、国家建委、物资部和海关总署、外汇管理总局等部门组成的工作组前往广州，研究制订对广东、福建两省实行“特殊政策、灵活措施和试办特区”的方案，具体实施改革开放决策，以求取得突破，取得经验。

行前，邓小平同志叮嘱谷牧同志：要杀出一条血路来。不要怕局部出现资本主义，解决局部的问题我们有经验。这一指示，给了工作组全体同志莫大的鼓舞和力量。

5月11日，谷牧副总理带领的中央工作组住进了广东省委招待所小岛宾馆。次日听取了两省的情况汇报后，立即在广东开展调查研究。广东省虽有许多加快经济发展的条件，但经历了“文化大革命”的破坏，经济管理体制又不顺，经济发展在全国处于中下游的水平。1978年的国民生产总值仅185.5亿元，外贸出口额仅13.88亿美元，进口2.03亿美元。此前，14年工农业总产值增长速度低于全国平均水平。给人印象很深的是，当时市场商品匮乏，柴、米、油、盐都得凭票证供应，总共有64种之多。商店里不足一斤的鲜鱼，被切成段卖，因每月每人凭票只供应1角钱的鱼，买不了一条整鱼。广东是有名的鱼米之乡，如此供应情况，是大家没有想到的。电力紧张，工厂一般每周开四停三。通信落后，社会上流传着“广州有一怪，骑自行车比打电话快”的顺口溜。交通不便，赴深圳调查的路上要摆渡过河，花了六七个小时才到达目的地。沿途可以说是珠江三角洲最富饶的地区，农田一望无际，大地一片葱绿。每个人都思绪荡漾，浮现着无限美好的未来。但看到的一些景象让人如何也兴奋不起来。

路过的城镇街道上打扫卫生的，背上全都贴着“偷渡犯”的标记。到了深圳，看不到一座像样的楼房。深圳面积不大，仅是一座边陲小镇。我们住在当地最好的招待所，是二层楼，除两三个有卫生间的房间外，其他都用公共卫生间。周围的环境很差，蚊蝇多。从住地通往九龙海关的路，是一条很窄的土路，路边是一条臭水沟。沿深圳河边察看，往香港那边望去，是港英当局新架设的约3米高的铁丝网，沿边公路上不时有巡逻车通过，有时还能看到巡逻的直升飞机飞过。罗湖桥对面的山上，是白茫茫的港人墓地，听说这是为了了结死者向往祖国的心愿。再往东边山上看去，是一个接着一个的小白房，据介绍，都是这边跑过去的人办的养鸡场。西边也可以看到新界地区新盖起的座座高楼。我们这边看到的东西不免太凄凉了。边防哨所周围，有不少刚抓到的偷渡者，旁边是荒芜的稻田。海边停泊的渔船，黑糊糊的又旧又破，与对面崭新的机械化渔船形成鲜明的对比。老乡们对我们说：1964年、1965年那个时候，我们这里的生活比香港那边好，不少香港人都跑到我们这边来，是“文化大革命”斗来斗去，把人心搞乱了、生产搞垮了、生活搞苦了，盼中央给想个好办法，改变现在的面貌。深圳虽有毗邻香港的独特条件，但1978年的出口仅为900万美元。看到这些，调查组的同志心情都是沉甸甸的，也感到肩负的使命不一般。从深圳回广州的路上，调查组参观几个为港澳商人搞加工的电子厂，听了负责同志的介绍，也使人们眼前一亮，增加了点信心。

回到广州，先是座谈务虚，统一认识。参加会议的有工作组成员、两省党政主要领导同志及主管负责人。大家一致认为，党中央把广东、福建作为改革开放的试点是十分正确的，也是有条件的；同时也感到社会主义搞了近30年，人民生活还是这个样子，心里有愧。群众热切盼望中央赶紧拿出一个加快经济社会发展，摆脱贫困的好办法，心里都有一种紧迫感。大家也都认识到改革开放是新生事物，是一场革命，冲破旧的习惯势力难度很大，改革开放的程度与人们的想象也会有差距，矛盾、困难不可低估。但对于经济管理体制存在的问题及对经济发展造成影响的评价，中央部门同地方的同志就有不少分歧，有时不免争得脸红脖子粗。地方的同志埋怨中央部门揽的权太多，不信任地方政府，不体谅地方，甚至出口点鸡毛蒜皮的东西、修个厕所的钱都要审批；官僚主义，主观主义，听不进地方的意见；刚进机关门不久的大学生，一个人掌握着几个省计划项目和财政收支的生杀之权，说砍就砍；婆婆多，而且门难进、脸难看、事难办，一个婆婆摇头事就得吹；有的事地方不得不争一争，争得多了，激烈了一些，就说是“地方主义”。中央部门的同志不免要作些解释，有的强调：国家资源、财力有限，为了集中力量办一些关系全局利益的大事，必要的集中统一是需要的。每当有的发言过分出格的时候，谷牧同志都要批评、指正，掌握会议的正确方向。会议既有心平气和的相互交流和沟通，不时又会带点火药味。但如何共同努力制订出一个好的改革开放方案来，仍是共同的心愿。

会议真刀真枪的较量是具体制订政策阶段。

首先是财政、外汇改革。中央有关部门和地方都同意实行大包干。当时在江苏等省实行的财政包干已取得良好的效果和初步经验。但是，如何包干、具体基数如何计算确定等，有明显的分歧。地方的同志当然希望对地方宽松一些，包干的基数定得低一些；部里的同志强调国家的承受能力，尽可能紧一点。具体争论的焦点是：地方希望按前三年的平均数确定基数，而中央部门的同志强调1979年的全国收支计划是以1978年的基数匡算安排的，调整起来有一定困难，提出以1978年或者1979年的实际收支作基数，因为中央正式批准方案可能要到下半年。具体数字怎么算，也有争论。本来财政实行国家统收统支，但考虑到改革中缴利税的企业隶属关系的变化，便有计算范围的争论。计算外汇的基数更麻烦一些。外贸由外贸部所属的外贸专业总公司集中统一经营，向中国银行结汇；设在地方的分公司主要是收购出口货源，而总公司在广州的个别口岸分公司也可以对外成交，但货源又不完全是广东省的产品；出口统计，海关数字只作为参考，实行的是外贸部的业务统计，确定出口收汇的基数需按各总公司提供的数字，计算时收汇率的高低也有不同看法。其次，计划、外贸、企业管理权下放到什么程度，物资、商业体制如何改，都有激烈的争论。谷牧副总理在听取各分组讨论情况汇报后确定：总的原则是要体现邓小平同志提出的“给予地方更多的自主权”。部门同志的思想要更解放一些，地方同志也要有全局观念；算账宜粗不宜细。大家要同心协力，共同为改革开放闯出一条路来。当时叶帅正在广州休假，每隔几天谷牧同志都要去汇报，听取意见。当时在广东省委、广州市委担任第一书记的是习仲勋、杨尚昆同志，他们都担任过中央的重要职务，对地方情况又了解。这样，各方意见协调起来也容易一些。最后，两省实行特殊政策、灵活措施定了这样几条。

（1）改革统收统支的财政、外汇管理体制，实行包干制。即外汇以1978年的实绩为基数，财政以1979年的实绩为基数，从1980年开始，广东省五年内除外贸出口收汇增长部分上缴中央三成外，财政和其他各项外汇收入的增长部分，全部留给省里，由省内综合平衡，包干安排。福建省由于某些特殊情况，经济基础较差，实行定额补贴五年。

（2）下放计划、外贸、企业管理等权限。除铁道、港口、邮电、民航、海关、银行和国防科研、国防工业等企事业单位外，其他一般都交由省管理；计划以省为主制订，纳入全国计划；省里可根据自己的具体情况，自行安排劳动力、奖金提成比例；设立投资公司，吸收外资，自借、自用、自还；凡不涉及全国综合平衡的加工装配、补偿贸易和合资经营项目，由省自行审批；省内生产出口的商品，可在本省口岸自行直接成交出口；地方外汇进口物资作价和自产自销商品作价，由省决定；可在港澳设立外贸业务机构，承办本省业务。

（3）物资、商业体制适当运用市场经济的作用。以1978年为基数，从1980年起五年内保证基数内的物资、商品调出调入；少调或超调部分，由省与国家有关部门商定，用人民币或外汇进行结算。

（4）在深圳、珠海、汕头和厦门行政辖区内划出适当区域试办特区。

上述前三项改革是对原有计划经济的重大突破，是需要勇气的。试办特区更要有大无畏的胆略。首先是涉及尖锐的政治问题：特区属于什么性质？与旧中国的租界有何不同？当时，在世界许多国家有各类实行特殊政策的区域，如出口加工区、自由贸易区、自由港等，对有关国家的经济发展都起过积极作用。马列主义经典著作都强调：与资本主义相比，社会主义要赢得比较优势，必须大胆吸收和借鉴世界各国包括资本主义发达国家一切反映社会化生产规律的先进经营方式、管理方法。小平同志也明确指示，要学习外国一切先进的东西。办特区在理论上是没有问题的。但是，社会主义国家办的特区属于什么性质？必须给人们明确的答复。这个问题一时成为会内会外，吃饭、散步都讨论的热点问题。后来有人拿来一本《列宁选集》，查到在苏联十月革命成功后，实行“租让制”时，把“租让制”定性为国家资本主义经济，是国家领导和控制的为社会主义服务的，仍是社会主义经济的组成部分。新中国成立后，把在社会主义制度下的公私合营经济也曾称国家资本主义成分。这给大家很大的启发，认为按“租让制”定性还是可以解释通的。大家认为我们办的特区与旧中国的“租界”有根本区别：是出口特区，区内全面行使国家主权，与在不平等条约下产生的殖民地性质的“租界”根本不同；特区是我国借鉴国际经验，更多地吸收外资、引进先进的管理方式、扩大出口的“试验田”，完全是为我国社会主义现代化建设服务的。在这个基础上，研究确定了在特区实行以下政策：

（1）特区的经济建设要以吸收外资为主、市场调节为主、扩大出口为主。特区发展所需的人民币资金，在国家财力允许下，可适当增加一些贷款；特区银行吸收的人民币存款，在一定期限内全部留用。特区土地开发收入、财政和外汇收入，也在一定期限内留给特区自行安排使用。特区流通货币以人民币为主，外币可在指定的范围内使用。允许在港澳设立的中资银行在特区设立分支机构，有选择地批准外资银行设立分支机构。

（2）对外商投资实行特殊优惠税率。考虑到对港澳企业界投资的吸引力并有利于吸收其他地区的投资，实行15%的所得税税率，比香港的17%低一些。外商作为投资进口的设备、物资、生产所需原材料、零配件以及外籍职工生活用品，免征关税。

（3）对特区商品进出口给予方便和特殊优惠。特区外贸实行自主经营并可在港澳设立业务机构。除经营本地产品和所需物资的进口，还可接受内地省区市委托的进出口业务，外汇按有关规定结算。特区自用的生产资料和消费资料，除烟、酒按最低关税税率减半征税，少数特殊商品照章纳税外，其他都免征关税，免领进口许可证。销往内地的货物，按一般进口规定办理。特区机场、港口、铁路、电信等企事业允许引进外资，由特区自营或与外商合资经营，自负盈亏。

（4）简化人员出入境手续。因公出境人员由特区政府或特区管委会审批；往来香港的发给多次往返通行证；特区可通知签证机关办理来特区的外国人和华侨入境签证；来不及办理签证的，可直接到特区口岸办理签证。

（5）特区企业职工实行合同制，由企业自行招聘、试用、解雇；职工工资由企业自行确定；建立职工退休养老和社会保险制度。

（6）特区要设立与非特区的严格的隔离设施。海关一线放宽，二线管严。内地到特区设机构、办企业要严格控制（这条措施没有能严格执行。因为特区的经济基础很差，外商很难找到适当的合作伙伴，不利于特区尽快发展，后来作了调整）。

（7）建议全国人大常委会授权广东、福建两省制订特区的各项单行法规，规范特区各项权力和行为。

为确保两省改革开放的各项政策措施顺利实施，要求做好以下几方面工作：

（1）做好思想准备。对可能带来的资本主义腐朽思想的影响，要有精神准备，把工作做在前头。要加强坚持社会主义道路，坚持无产阶级专政，坚持共产党领导，坚持马列主义、毛泽东思想的正面教育，提高建设家乡的责任感，宣传社会主义的优越性，树立社会主义必胜信心。要处理好中央和地方的关系，地方要敢于独立负责，加强全局观念，搞好同左邻右舍的协作配合；中央各部委要放手让地方办更多的事，加强具体指导，不能撒手不管。

（2）组织上做好准备。从两省的情况看，组织机构和干部的知识水平都很不适应对外开放、扩大自主权的需要。两省要用相当的精力来抓这方面的工作，建立和充实业务机构；采取多种有效形式，尽快培养一批精通外语和对外经济贸易业务的干部。

（3）抓紧必要的配套建设。要加快农业发展，保证必要的农副产品供应；加快能源建设，解决必要的能源、电力供应；加快铁路、港口、码头和公路建设，缓解交通运输紧张的矛盾。

（4）要加强调查研究。重视掌握各方面的信息，发现新情况，研究解决新问题，不断总结新经验，推动改革开放健康发展。

6月5日，工作组结束在广州的工作，前往汕头调研，察看了可能开辟为特区的位置。然后到福建省，具体研究讨论了福建省涉及的某些特殊问题。紧接着赶到杭州和济南，分别向陈云、李先念两位中央领导同志作了汇报。他们对提出的方案都表示赞同。

6月中旬，党中央和国务院专门开会，听取了工作组的汇报。6月18日，五届全国人大二次会议的《政府工作报告》中明确指出，无论在三年经济调整期间或今后的长时期内，我国都将积极发展对外贸易，发展对外经济合作和技术交流，并且采取国际上通用的各种合理的形式吸收国外资金。这是我国政府坚定不移的重要政策。1979年7月15日，中共中央、国务院批准广东省委、福建省委关于对外经济活动实行特殊政策和灵活措施的报告，决定在深圳、珠海、汕头和厦门试办特区，以中央〔1979〕50号文件下达执行。

为适应工作需要，1979年7月30日，五届全国人大常委会第十次会议通过决议，成立国家进出口管理委员会、外国投资管理委员会，具体负责对外开放有关问题的实施，加强对外经济贸易的管理。