制订并实施适应对外开放和发展对外经济贸易的外汇管理措施

（二）制订并实施适应对外开放和发展对外经济贸易的外汇管理措施

1.制定并实行贸易外汇内部结算价格

改革开放后，党中央把积极扩大对外经济贸易作为一项重大的战略决策。国务院于1979年8月13日颁发《关于大力发展对外贸易增加外汇收入若干问题的规定》，其中第十一条要求：“改变出口贸易结算办法和兑换牌价。”同时指出：“现行外汇牌价，同进出口商品价格脱节，造成出口亏损，进口赚钱，不利于实行经济核算，不利于出口，也不利于某些进口商品的国内作价。要研究制定一个较为合理的外汇结算价格，在内部实行。”

（1）改革贸易汇价是增加出口收汇的迫切需要。由于这项改革任务关系重大，涉及体制、金融、外贸、财政、物价等方方面面，一个部门难以完成。为此经请示国务院领导，由国家进出口委牵头，国家计委、财政部、外贸部、国家外汇管理总局、国家物价总局六部委局组成汇价改革领导小组，下设办公室，由各单位派人参加工作（领导小组成员和工作人员名单附后），负责方案设计，提供决策建议，拿出实施办法。

经过二十多次领导小组和专业会议，邀请专家学者座谈，分别听取外贸专业公司、工贸公司意见，达成一个共识：改革现行汇价制度，对贸易外汇和非贸易外汇实行两种价格结算势在必行。主要原因是：

①改革开放后要把外贸规模搞上去，增加国家外汇收入，引进先进技术加速社会主义现代化建设，原有的汇价制度已经不适应了。比如，1979年出口总额为136亿美元，出口换汇成本达到2.4元人民币，按当时1.5元人民币汇价结算，每出口1美元商品就亏损0.9元人民币，国家财政压力很大，企业也难以承受。而1964年出口总额22.5亿美元，每美元换汇成本达到6.6元人民币，为什么没有感到这么大的压力？因为那时外贸规模小，进出口统一核算盈亏，可以调剂，再加上有严格的国家计划控制，所以局面可以维持。

②外贸经营体制改革在中央统一部署下，迈开了步伐。批准了一批独立核算、自负盈亏的进出口贸易公司、工贸公司；广东、福建两省开始实施特殊政策和灵活措施；试行财政包干政策。如果出口得不到汇价补贴，有关单位经营将十分困难，因而纷纷要求早日实行新的贸易汇价。

③还有一个情况是，当时国家外汇十分紧缺。从1978年起连续3年出现贸易逆差，1980年经常项目外汇收支也出现了12.9亿美元的逆差，而国家对外汇的需求又十分巨大。仅1978年与国外签订的包括上海宝钢、南京仪化在内的22个大项目，合同金额就达78亿美元，如按年出口约100亿美元计算，扣除必不可少的物资进口，需十年才能付清。所以国家要求千方百计把出口搞上去。这叫形势迫人。

还有，人民币的汇价高估许多，对吸引外资也十分不利。

综上所述，汇价不改不行。

（2）贸易外汇结算价格是怎样确定的？人民币不是可以自由兑换的货币。内部结算价格只限国内使用。当时的政策导向是鼓励出口，适当限制进口。对外签订的进出口合同仍按国际市场价格成交。内部结算价格主要是参考出口商品的国内收购价格水平，即出口1美元的国内商品所需要的人民币，叫“换汇成本”；同时也考虑进口商品国内拨交价。经过多次测算，暂定1美元兑换2.8元人民币，作为贸易外汇内部结算价格。当换汇成本上下变动幅度超过10%时，再作必要的调整。

（3）正确处理盈亏转移问题。经过外贸部、财政部多次测算，实行新的贸易外汇结算价后，出口将由亏转盈，进口略有亏损。如果把关税收入考虑进去，进出口总的还是有利润的。问题在于部门之间、企业之间、商品之间盈亏将发生很大变化。体制也没有理顺，内部盈亏转移变得十分复杂。为此，领导小组经过认真调研，提出五条处理原则：

①国家批准的计划内关系到国计民生的大宗进口商品如：粮、棉、糖，外贸按代理作价与订货部门结算，国内拨交给生产企业和经营单位，仍按物价部门规定的统一调拨价作价。亏损单独列账，中央财政给予补贴。

②外贸专业总公司经营的其他进口商品，作价方法不变，仍由外贸部统一核算。

③对原加成作价的进口商品和其他进口商品，改按到岸价格以贸易汇价计算，另加关税、工商税等有关费用作价，由订货部门或用户自负盈亏。

④地方部门，用地方外汇、留成外汇进口的商品，由地方或部门自负盈亏。

⑤中国银行按公开外汇牌价买入的非贸易外汇，按贸易外汇价卖给进口用汇单位，其价差收入，上缴中央财政。

从1981年1月1日起，我国开始实行贸易外汇内部结算价（即国内银行与企业之间的贸易外汇买卖按1美元= 2.8元人民币汇价结算），不对外公布。与此同时，仍保留国家公布的外汇牌价，但只限于非贸易外汇汇兑结算。

国务院在1980年7月24日批转国家进出口委等6部委局关于实行这个汇价的报告时指出：“实行贸易外汇内部结算价格，是外汇管理上一项重大改革。”从酝酿研究论证到批准实施，历时一年多，问题很复杂，政策性、专业性也很强，政策出台实属不易。政策出台后，由有关部门再制订具体实施细则贯彻实施。实行贸易外汇内部结算价格，对调动各方面的出口积极性，增加外汇收入起了重要作用。

实行新的贸易汇价后，在1981~1985年5年中，我国进出口总额达到2672.9亿美元，年均534.6亿美元，比前五年翻了2.3倍。实行新的贸易汇价对进出口发展起到了促进作用，但因汇价双轨制也出现了一些混乱。1985年1 月1日取消了内部结算价，非贸易外汇牌价和贸易外汇内部结算价并轨，恢复了单一的人民币对美元的汇价，一律定为2.8元人民币。由于国内物价涨幅过大，同年10月以后，对2.8元的人民币汇价逐步作了调整。1988年成立了全国调汇中心，又出现一个外汇调剂价，汇价双轨制又出现了。直到1994年才实现真正并轨，实行以市场供求为基础的、单一的、有管理的浮动汇率制度。这或许是伴随社会转型、经济转轨过程的必然现象。

附件：汇价改革领导小组和工作人员名单

注：①另外，经常被邀请参加工作的专家学者有：中国人民大学黄达教授，外贸学院刘大年教授，财科所许毅同志，中国银行国际金融研究所吴念鲁研究员。

②部委局领导成员没有固定。凡参加过领导小组工作的名单都列入表中。由于时间久远，名单可能有错漏。

2.制订国家《中华人民共和国外汇管理暂行条例》

实行对外开放政策后，国内外的外汇往来增多，急需进行规范管理。1979年开始，国家进出口委同国家外汇管理总局着手制订《中华人民共和国外汇管理暂行条例》（以下简称《条例》） 。

《中华人民共和国外汇管理暂行条例》是国务院1980年12月18日发布，1981年3月1日起实施的一部重要的外汇管理法规。总的印象是顺势而生，出台比较顺利，实施步步深化，时效长（1996年新条例出台），是一部有生命力的法规。与过去不同时期同类管理办法相比较有很大的突破，表现在如下几个方面。

（1）把国家外汇实行集中管理、统一经营的方针写进了《条例》。改革开放前，由于机构体制的原因，贸易外汇、非贸易外汇，对当时苏联东欧国家的资本往来，外汇综合平衡等业务，分别由外贸部、财政部、国家计委主管，中国银行也承担了部分政府管理职能。改革开放后，这个局面就不能适应了。所以1979年初，国务院批准设立国家外汇管理总局，定为副部级的国务院直属机构，明确它是国家外汇主管机构，行使外汇管理职能，权力相对集中就顺理成章，为全国统一的外汇管理条例的诞生打下了基础。过去多年形成的外汇业务由中国银行统一经营的事实，也用条例明确下来。

（2）把改革开放新时期发生的利用外资，如举借外债、兴办侨资企业、中外合资企业、外资企业等有关外汇业务，也纳入了条例管理范围。外汇资本进得来、出得去，使境外投资者放心了，有安全感。对管理者来说，也提出了放得开、管得住的要求。

（3）思路清晰。当时的外汇管理总局局长、国家进出口委党组成员卜明同志，国家进出口委汪道涵、周建南等领导同志多次要求有关同志把条例起草好，听取各方面的意见修改好。为此，把条例草案交12个外汇管理分局局长座谈会讨论，同时还把条例草案列入1979年冬召开的全国进出口工作会议文件征求意见。广泛征求意见，集思广益，上下都比较满意，认为条例起草思路清晰、方法对头。其特点是：

①粗细适度。改革开放政策方向明确，要坚定不移地贯彻实行。然而许多事业刚刚起步，很多事情看不清、吃不准，我们的知识和能力又有限，所以《条例》写得粗一点好，不宜过细，为后续工作留下发展空间。比如举借国外贷款，《条例》第二章第八条只写要纳入管理范围，具体办法，另行规定，诸如此类的写法很多。《条例》出台后国家外汇管理总局先后制定了十多个专项实施细则，较好地处理了实施中的问题。

②宽严有度。总的原则是要加强外汇管理，增加国家外汇收入，促进国民经济发展，维护国家权益，但又要搞活对外经济，不能管死。该严的地方一定写清楚，管得住，该放的一定放开。比如开放之初，有的部门和单位将外汇和借款存放国外或港澳地区，所以《条例》有针对性地在第二章第六条中明令禁止。后来，1981年1月国务院又发文重申外汇管理条例，明令禁止并作了严厉的处罚规定：“从1981年3月1日起如再擅自将外汇存放境外，要没收全部外汇并对当事人给予纪律处分。”又如对经济特区、边贸边民的外汇收支管理，就放得比较宽。因为当时对广东、福建两省和四个特区实行特殊政策、灵活措施，特区特事特办，所以《条例》就放权了，让省市政府制定管理办法，报批后执行。

③仍坚持计划管理。在这个问题上有争议。按当时的历史环境，国民经济仍实行计划管理制度，外汇管理不可能实行其他模式。因此，《条例》第二章第五条就载明：“中国境内的机关、部队、团体、学校、国有企业、事业单位、城乡集体经济组织的外汇收入和支出都实行计划管理。”

回忆这段历史的点点滴滴，也许是有益的。

3.实行外汇兑换券

对外开放后，与港澳同胞、海外华侨、华人和国际友人往来增加，侨汇增加，境外来的旅游者也迅速增加，兑汇人民币很不方便，而且非贸易汇价与外汇的实际购置力有较大差距。1980年初，外交部礼宾司张莹同志建议有关部门研究解决这个问题。国家领导人很重视，作了批示。随即由国家计委牵头，邀请了外交部、国家进出口委、财政部、商业部、外贸部、侨办、人民银行、外管局、外专局等有关部门开会研究、论证，提出发行外汇券的政策建议。国务院原则同意后，中国人民银行、国家外汇管理总局先后拿出了发行管理办法，中国银行制定了具体的实施办法，后经国务院批准付诸实施。

外汇兑换券（简称外汇券），它是经国务院批准由中国人民银行授权，中国银行于1980年4月1日发行的人民币代用券。它如同国内使用的中国银行特种人民币支票、旅行支票一样，都属于同类银行支付凭证，不是另一种货币，只供来华外国人、华侨、港澳台同胞、驻华外交及民间机构的人员、专家、学者，在指定的宾馆、饭店、友谊商店、外贸中心、进口商品专柜等场所购物或支付服务费用。从发行之日至1995年1月1日停止流通（1994年1月1日停止发行），在我国境内存在15年之久。

外汇券具有三种特质，基本解决了当时社会经济生活中的三个问题。三种特质是：含有外币价值。它是由可兑换的外汇在国家指定银行兑换来的，不用了或用不完又可以兑换成外汇携带出境；按人民币外汇牌价兑换的外汇券，票面价值与人民币相等，一元的外汇券就是一元的人民币，它给商品标价带来方便；它是人民币的代用券，可以直接用于消费购物。因有上述三种特质功能，从源头上基本解决了当时的三个难题：第一，解决了外币在国内市场直接流通的问题，国家还增加了零散的外汇收入。第二，保证了紧缺商品供应。因为改革开放后，外国客商成倍增加，商品供应和提高服务质量成为必须解决的问题。当时国家外汇十分紧缺，不可能拿出很多外汇进口来华人员需要的洋烟、洋酒、饮品、小家电等外汇商品，以人民币支付方式敞开供应。采用外汇券是为了适应外国人的生活习惯，保证紧俏商品的供应，而限制国人用人民币购买外汇商品。当时的确曾出现不守法人员套汇、套购紧俏商品现象，使用外汇券后在一定程度上遏制了这一现象。第三，改革开放之初，1980年国家实行了外汇留成的政策。收取外汇券的经营单位，解决了非贸易外汇留成计算的基数问题，比如友谊商店收了100万元外汇券，按留成比例30%计算，就可以留成30万元人民币的外汇，直接用于进口，搞活经营。

外汇券发行后也出现了一些问题。有人提出外汇券是国家发行的另一种货币，有失尊严。当时在特区有一种说法，所谓外币是一等货币，外汇券是二等货币，人民币是三等货币。外汇券发行工作中也有些问题，如外汇券使用范围过宽，供货单位也要用外汇券计价结算，甚至连三轮车、出租车也明码标价收外汇券。还有，无法取得外汇券的部分客人，他们免收外汇券的消费购物优待证明解决晚了点，等等。直至1980年五届全国人大三次会议和全国政协三次会议期间，有些人大代表和政协委员对外汇券问题提出意见，有的是不理解外汇券本质问题，有些人主张立即停止使用外汇券。对此，国务院非常重视，指示国家进出口委、国家计委进行调研，提出解决问题的办法。后经两个多月的工作，提出了具体的解决办法。1981年6月，国务院发出加强外汇券管理的通知，使上述问题得到解决，并肯定了成绩，明确外汇券办法继续实行。

外汇券在我国存在15年，可谓善始善终，在特定的历史时期，发挥了积极作用。