海关工作在对外开放中不断完善

（七）海关工作在对外开放中不断完善

今年是我国改革开放30周年。我国海关的管理是在对外开放中不断完善起来的，并且在维护国家主权，为对外开放和国家现代化建设服务方面发挥日益重要的作用。

1.历史的沿革

新中国成立以来，我国海关事业发展经过一些曲折的历程。

19世纪中叶，随着西方资本主义国家对中国发动两次鸦片战争，清政府战败而被迫签订了一系列丧权辱国的不平等条约，中国的关税自主权和海关行政管理权逐步被外国侵略者攫夺，关税税率的制定由外国人掌握，并且由外国人管理关税分配权，征收到的关税划入汇丰银行等几家外国银行，先用关税担保旧中国的赔款，用来偿还列强的债款。剩下来的所谓“关余”，才交由中国政府支配。在中国共产党的领导下，伴随着解放军的隆隆炮声，旧中国最后一任总税务司美国人李度仓惶逃往台湾，我国海关的主权重新回到人民手里。

1949年10月1日开国大典刚刚结束，新中国海关总署便于10月25日在北京宣告成立。中央人民政府任命孔原为首任海关总署署长，丁贵堂为副署长。丁贵堂是旧中国海关留用人员，精通海关业务，毛泽东戏称他是“丁海关”。1950年，刘少奇在庆祝“五一”国际劳动节干部大会上宣布：“我们已经把中国大门的钥匙放在自己的袋子里了！”

新中国成立之初，中央人民政府将海关总署定位于“负责管理全国海关的独立行政机关”，这是完全正确的。遗憾的是，随着国内外形势的变化，海关的地位日趋不稳。1952年，政务院命令将海关总署划归对外贸易部领导。1960年12月底，对外贸易部决定，海关总署改为海关管理局。我国海关管理体制不断下放，由垂直领导体制变成划归外贸部（局）的双重领导体制，海关的职能、作用受到削弱。在1966~1976年“文化大革命”期间，我国海关被当成无产阶级专政的工具来使用，忽视并放松了把守祖国大门的经济功能。当时盛行“海关监管无用论”、“关税取消论”和“海关统计无用论”。1969年，外贸部发布《关于废除海关对国营进出口公司货物的监管手续的意见》。1967年，国务院批准外贸部停止征收所属各专业进出口公司进出口商品的关税，并入外贸利润交库。1967~1980年，我国海关统计被迫中断13年。“文化大革命”期间，外贸部海关管理局只剩下7个半人（其中一人是兼职），管理着全国海关的业务。

1949年新中国建立后的十多年间，我国海关主要和当时的社会主义国家海关保持来往，后来由于前苏联赫鲁晓夫政府对我国施压，中苏关系恶化，我国逐步发展与一些发展中国家的贸易关系和一些资本主义发达国家的民间贸易往来，但是海关的职能发挥也是相当有限的。

党的十一届三中全会后，随着党和国家工作重心的战略性转移，我国实行对外开放政策，海关的特殊作用和重要地位凸现出来。1980年，国务院发布《关于改革海关管理体制的决定》，全国海关建制收归中央政府，恢复成立海关总署。海关总署作为国务院直属机构，统一管理全国海关机构和人员编制及其业务。海关工作方针明确为“依法监管征税、方便合法进出、制止走私违法、保护促进四化”。海关职能从观念更新到指导思想的转变，从对其业务功能的纠偏到经济功能的重新定位，离不开改革开放战略决策的大环境。对海关工作指导方针的拨乱反正，不仅吹响了海关工作新局面的号角，而且是海关各项改革包括与国际接轨的前奏。

2.学习借鉴国际海关业务的有益经验

改革开放后，海关监管的内容大大增加：既要为国家把好“大门”，又要便于国际间的经济贸易往来；关税不仅很快恢复，而且逐渐成为国家财政的重要来源；海关统计的月报和年报，对国务院决策部门起着重要参考作用，成为我国经济贸易运行发展的权威数据；缉查走私的任务也日益繁重。为此，除了要总结继承新中国成立以来的一些好的做法，更需要学习借鉴外国海关进行国际交往的通行做法。

1979年，在海关总署筹备时，为尽快进入角色，中国海关代表团利用访问比利时的机会，顺访世界海关组织，希望了解各国海关管理的一些通行做法和经验。早在我国恢复在联合国的合法席位和中美关系解冻后，世界海关组织就开始关注中国，并且积极试图与我国海关接触。从1972年起，世界海关组织多次致函邀请中国海关参加该组织的活动，希望中国早日成为其成员国。可是，由于我国当时的政治气候和时机尚不成熟，海关是外贸部下属的一个职能局，尚不具备独立的外事权限，海外来函没有引起我国海关的重视，海关内部也没有人有兴趣去研究和了解这一海关国际组织是怎么回事。20世纪70年代末，我国驻比利时使馆商务处因为缺乏人手，从外单位借调精通外语、熟悉外贸业务的同志帮助工作，当时在九龙海关工作的吴兆涛同志就是其中一员。吴兆涛同志在比利时工作时，了解到有一个世界海关组织且总部设在布鲁塞尔，他将有关情况报回我国海关系统。海关管理局的领导接到这一消息，正符合他们急于打开我国海关对外联系的想法。

1979年6月，我国海关管理局朱剑白局长率领中国海关代表团访问已同我国建立外交关系的比利时和法国时，顺访了相互尚未建立正式关系的世界海关组织，并同该组织秘书长雷德福先生举行会谈。代表团听取了世界海关组织有关人员的介绍，并研究了该组织制订的《简化和协调海关业务制度的国际公约》、《世界海关组织商品分类目录》及关税税率制定的原则等，认为对我国海关制度改革很有参考价值。从此，二者建立了正式联系。1980年2月，经国务院批准，中国首次派观察员列席在布鲁塞尔召开的世界海关组织第二十届协调制度委员会会议，从此，中国陆续派观察员参加世界海关组织有关专业性会议和年会。1981年，世界海关组织税则分类司司长访问中国海关，介绍该组织的情况。我国海关也开始组建班子，调配干部，积极研究世界海关组织的有关事宜。为此，海关总署成立政策研究室，专门研究政策和法律问题，研究外国海关和国际海关组织。

然而，迈出这一步是要冒风险的。旧中国海关的屈辱经历和“文化大革命”极左思潮的影响，令人心有余悸。当时，一种担忧是“主权丧失论”。我们和西方大国玩他们熟悉而我们不熟悉的游戏，我们玩得过他们吗？加入世界海关组织，弄不好让西方大国牵着我们的鼻子走，走到海关大权旁落他人的老路上去，这不仅在政治上犯错误，而且会划入“丧权辱国”的罪人之列。还有一种疑虑是“关税流失论”。新中国成立以来相当一段时间，我国一直实行保护关税政策，为了扶植民族经济和国有产业，我国的税率普遍偏高。可是，若加入世界海关组织，就必须承诺逐步降低我国的关税税率，以便和国际通行做法接轨，也和一个负责任大国的地位相适应。这样做，短期内从相对数量上我国关税收入会受到影响。可是，我国的出口商品可以享受其他成员国低关税待遇，有利于扩大出口，增加外汇收入；随着关税壁垒的降低，会刺激我国对外贸易流通，关税的调节作用和财政作用得以有效发挥。

经过充分的讨论研究，海关的领导班子很快统一了认识，决定准备加入世界海关组织。在办理加入手续的过程中，遇到了台湾问题。在台湾窃取中国在联合国席位的年代里，台湾并没有“加入”世界海关组织，这件事一直令我方不解，但也使我国加入程序少了障碍，因为我方无须启动驱逐台湾席位的程序。为处理台湾在世界海关组织的地位一事，海关多次会商外交部国际司和条法司。世界海关组织和联合国等国际组织有一点不同，即世界海关组织不仅允许主权国家加入，也允许单独的关税地区加入，例如我国香港就是以单独关税区的名义成为世界海关组织成员的。在此之前，台湾当局曾签署了世界海关组织的某个公约，也曾派观察员列席有关会议。经过我国前方外交人员做工作，世界海关组织接受了我国加入该组织的先决条件，以最高决议的方式取消了台湾当局在公约中的资格，并宣布断绝与台湾当局的正式联系。

在扫清了台湾问题这一障碍后，海关总署会签外交部向国务院报请批准加入世界海关组织，国务院很快批复同意。按照国际惯例，加入一项国际公约，是需要加入国立法机构批准的。考虑到当时的紧迫性和我国特殊国情，我国采取先通过外交途径正式加入，后经过人民代表大会审议批准追认的方式。1983年8月6日，《人民日报》发布消息：“我国政府已加入《关于成立海关合作理事会公约》，成为海关理事会的成员国。我国政府对上述公约的加入书是7月18日，由中国驻比利时大使馆交给公约的保存国比利时政府的。”此外，《光明日报》、《中国日报》、中国香港《文汇报》、《明报》也相继刊登出这一消息。所以，我国加入世界海关组织的时间是1983年7月18日，而不以人民代表大会审议通过的时间为准。

世界海关组织既是各国交流海关业务经验的场所，又为各成员国在其中发挥作用提供了活动的舞台。它负责研究一切涉及海关合作的问题，这包括从技术角度对海关制度进行审议，以便提出协调和统一的实施方法；起草公约；提出建议，协助公约的统一解释和实施；从调解的角度提出建议，协调解决涉及公约解释和实施方面存在的争议。这些对我国海关管理制度的改革和完善是很有帮助的。

3.改革海关各项业务制度

（1）海关针对关税立法进行了若干次修订和调整。1980年和1982年分别对《海关进出口税则》的税率作了较大调整，降低国内不能生产供应的先进设备和供应不足的原材料，以及机器、仪器的零部件的税率。从1980年6月起，对外贸易公司为其他部门代理进口的商品继续代征工商税，对外贸易系统各专业公司进口的商品免征工商税。这一时期，我国的关税政策积极配合改革开放的需要，对吸引外资、扩大出口起到积极作用。

（2）海关适时改进对两种税率的运用。参考世界海关组织制订的《关于协调商品名称及编码制度国际公约》和《海关商品估价公约》改进了我国海关的估价方法。货物原产地规则的引进和运用，丰富和改善了我国海关更加科学计征关税的方法和手段。

（3）在海关监管方面，1979年全国海关首长会议制定了“坚持制度，依法监管，简化手续，加速验放”的货运监管工作方针，鼓励和促进外向型经济的发展，加速口岸疏运，方便货物合法进出。这其中包括加强转关运输货物的监管作业，实行进出口货物的担保制度，对重点企业和经营“三来一补”企业的进出口货物采用登记册（表）记录的方法，快速办理手续，加强事后核销，以及推行对货物暂准进口的监管办法。1980年，国家进出口委、外贸部制定了《关于出口许可证制度的暂行办法》，实行出口许可分级管理，海关总署及时部署各地海关按出口许可证制度加强监管。从1980年1月起，全国海关实行统一的报关制度，海关报关员这一新鲜事物也应运而生。一种前期管理、现场监管和后续管理相结合的“货运监管体系”，在改革开放中发挥了重要的作用。

（4）海关对进出境旅客实行红绿通道制度也是改革开放的产物。这项制度是借鉴世界海关组织1973年制定的《简化和协调海关业务制度的国际公约》中的《F3附约》的规定，它可以在不降低检查效率和不增加海关关员的情况下实施有效监管。1979年7月，我国海关首先在广东省各口岸对来自香港、澳门地区的旅客及其行李物品的验放，实行免税通道和应税通道。1980年后，推广试行红绿通道验放制度，随后以立法形式正式公布实施这一制度。

（5）我国于1980年恢复海关统计。为适应对外开放和国际经济贸易信息交流的需要，按照联合国《国际贸易标准分类（SITC） 》第二次修订本编制了《中华人民共和国海关统计商品目录》。自1981年起，我国对外正式公布进出口贸易情况使用我国海关统计数字。自此，有关中国国民经济和对外贸易的数据均以海关统计为准，这说明我国海关统计不仅得到国家权威部门的认可，而且更容易和国际间通行的做法接轨。因为我国海关统计数据的原始资料是建立在海关实际监管进出口货物凭证的基础上，而且海关并没有直接参与对外贸易成交业务，它反映的统计资料既客观又全面，而且具备国际可比性。同时，我国海关积极采用国际通行的原产地规则，不仅有利于准确认定货物的原产国，从而确定其关税税号，进而查实其税率，而且可以作为编制贸易原产国别统计的有效依据。

4.为我国对外开放和经济贸易发展做好服务

（1）对经济特区实行一线、二线的管理。1979年7月，我国政府决定在深圳、珠海、汕头和厦门试办经济特区。配合国家在沿海地区设立经济特区，海关实施一线、二线管理。1979年，海关总署发布实施《海关对二线建成以前的经济特区进出口货物和个人自用物品征免税和管理规定》，对特区内施行特殊的海关审批、核销、征免税等监管办法，它的特点是特区内海关监管特事特办。

（2）落实利用外资和引进技术设备的优惠政策。为了更好地利用外资，引进国外先进技术，海关总署严格执行《中外合资经营企业法》的有关规定，对于中外合资经营企业按合同规定以投资（含贷款投资）进口的机器设备、零部件及其他必要物资和用追加投资进口国内不能保证供应的机器设备，一律免征关税和进口环节的工商统一税；中外合资经营企业生产的出口产品，除国家列出限制出口的商品以外，均免征工商统一税和关税；利用外国政府中低利贷款进口的设备、材料，一律免征关税和进口环节的工商税；我国企业利用中国银行的外汇资金引进国内不能供应的设备和材料，在进口关税和工商统一税等经济政策上应视同利用外资，享受同等优惠待遇。

对中外合作开采海洋石油进出口外国籍船舶、货物等采取灵活做法，加速货物验放。山西平朔安太堡中美合作的露天煤矿，在建矿期间进口的大批基建材料和设备，北京海关先凭公司证明审批，事后补办手续销案，使该矿节省费用，加速了建矿的速度。

（3）为开展“三来一补”提供便利。伴随着改革开放初期的发展，我国进出口贸易迅速增加，并且涌现出许多新的贸易手段和方式，“三来一补”是最典型的代表。我国自1979年出台鼓励发展来料加工装配和中小型补偿贸易业务的有关规定，广东省率先实行，逐步向其他沿海及内地省市区转移。海关对来料加工装配的优惠措施表现在：对来料加工合同项下进口的料、件，经加工全部成品出口的，海关免征进口料、件的关税和进口环节的产品税（或增值税），成品出口时，海关免征出口关税；对用工缴费偿还来料加工合同项下进口的属于加工装配生产项目所直接必需的机器设备及相关材料，免征进口关税和进口环节的产品税（或增值税）。

进料加工从20世纪60年代逐步开展起来，改革开放后得到迅速发展。海关对进料加工的优惠措施表现在：对合法经营进料加工业务的企业，海关可以批准建立保税工厂（或保税车间）进行管理，其料、件进口时，予以全额保税。加工完毕后，按加工成品的出口或不复运出口的实际情况再分别办理征免税，即出口部分予以免税，不出口部分予以征税。1982年，中国境内进料加工出口货物共11.5亿美元，占当年进出口总值的2.77%。

海关对中小型补偿贸易项下进口的属于其直接必需的机器设备及其他材料，免征进口关税和进口环节的产品税（或增值税）。如果通过租赁方式租赁或租借进口机械设备，用其产品偿还设备租金，符合补偿贸易规定的，可享受补偿贸易的同等待遇。

（4）完善保税仓库、保税工厂监管制度。保税仓库指专门存放经海关核准的保税货物的仓库。保税仓库在我国改革开放前已具雏形，例如船舶保税、保税油库和航空港免税商店，当时其功能停留在货物暂存阶段。1981年发布《海关对保税货物和保税仓库监管暂行办法》，凡经过批准经营有关业务具有法人资格的经济实体，均可向海关申请建立保税仓库，建立仓库账册，由海关颁发《保税仓库登记证书》，准其开业经营。对存入保税仓库中用于来料加工、进料加工的进口货物，国际航行船舶的保税的油料和零部件，以及寄售或供维修用的进口零部件，在存仓期间及进出仓时均受海关监管，并按规定征、免税。随着保税仓库制度向全国范围逐步推广，其功能也全面提升到生产、加工、仓储和运输等领域。在此基础上，我国海关引进并协助设立保税工厂。

保税工厂指经海关特批专为生产出口产品进行保税加工的企业，用以支持加工贸易。海关对进料加工保税工厂的管理规定和对加工贸易保税的管理办法，明确了设立保税工厂的条件和设立程序。保税工厂为外商加工、装配成品和为制造出口产品而进口原料、材料、元器件、零部件、配套件、辅料、包装物料和加工过程中直接消耗的、数量合理的化学物品，准予缓办进口纳税手续，按实际加工出口成品所耗用的进口料、件免征关税和产品（增值）税或工商统一税。

此后，保税工厂又发展为大规模多功能的保税区，出口加工区以及物流园区，可谓花样繁多，各显其能。有人将我国加工贸易和保税制度的来料加工、进料加工、保税仓库、保税区、出口加工区称之为“五朵金花”。

5.严厉打击走私犯罪活动

实行改革开放后，海关面临新的挑战：一方面，全力支持改革开放，加速验放，方便进出口贸易；另一方面，严守祖国经济大门，防止因走私带来巨额关税流失和对国内经济秩序的扰乱。

随着对外开放、对内搞活，走私活动开始猖獗起来。甚至有的地方把走私作为致富的手段，大批走私船出没于广东、福建等沿海省份，与内地走私船进行私货交易，偷运进境的手表等“水货”通过水路、空运、陆运、邮递等渠道，转运到全国各地高价倒卖，获取暴利。境内的黄金白银大量外流。一些地区出现规模庞大的私货交易市场，走私活动猖獗。不仅严重冲击国内的工农业生产发展，而且一批干部被腐蚀，参与走私犯罪活动，个人走私、集团走私，一些地方的党组织和军队也卷进了走私狂潮。1981年5月，国务院在京召开广东、福建两省和经济特区工作会议，强调要大张旗鼓地开展反走私的斗争，成立了“全国打击走私领导小组”，统一部署指挥查处走私贩私活动。1982年1月、2月、3月，党中央、国务院、全国人大先后发出《打击经济领域中违法犯罪活动的紧急通知》、《关于严惩严重破坏经济的罪犯的决定》，掀起一浪又一浪打击走私活动的高潮。海关组建海上缉私艇队，查获多起海上走私案件。如拱北海关、厦门海关查获的“海天一”号、“惠丰满”号、“观达利”号走私船，截运手表几万只，收录机和电视机各几百台，案值都达数百万元。有关机构从快、从重处理了一批犯罪分子。在各地、各部门联手打击下，走私的势头得以遏制。此后，完善有关管理制度，把集中打击和日常防范走私紧密结合，海关管理和进出口秩序都得到明显改观。