朝鲜经济政策的变化对长吉图通道建设的影响

朝鲜经济政策的变化对长吉图通道建设的影响

吉林省社会科学院研究员

张玉山

对外通道建设是长吉图先导区建设的关键环节。是统筹内外开放战略、统筹区域发展战略的重要组成部分。适时抓住国际政治经济环境变化的有利条件，是加快解决通道建设制约因素的重要突破口。朝鲜在当前内外环境促使下进行的面向图们江区域合作开发的政策调整，是不可多得的重要机遇，中方需借此在合作建设通道问题上务求取得实质性进展。

在大图们江区域合作开发及长吉图先导区建设过程中，对外通道建设一直是合作发展的关键节点和制约因素。长期以来，对外通道建设发展缓慢的一个重要原因就是受制于外部政策环境的制约。但2010年以来，特别是金正日当年两次访华以来，朝鲜对外经济政策发生了一系列积极的变化，尽管这种变化尚有不确定性的一面，但我们只要抓住其确定性的一面，并在条约、制度及资金等保障措施上锁定这一确定性，将有利于中朝合作，加快长吉图先导区对外通道的建设与发展。

一、朝鲜对外经济政策的变化

朝鲜2010年元旦联合社论明确提出“开拓更多国外市场，积极发展对外贸易”的政策方向以来，其对外经济政策的积极变化主要表现为以下几点:

（一）将罗先市升级为特别市

2010年1月4日，朝鲜通过最高人民会议常任委员会“政令”，指定罗先市为特别市，并宣布“朝鲜民主主义共和国内阁和有关机构，将会为该政令制定具体的政策”。朝鲜此前的特别市只有开城市和南浦市，一个直面韩国，负责南北交往；一个直面黄海，负责与中国东南沿海交往。这次指定罗先为特别市则是直接面对图们江地区，寓意清晰，指向明确。据悉，朝鲜还决定在罗先特别市建立4个对外经济合作园区，涉及农业、出口、高新技术等多个方面。罗先市也称做罗津先锋市，地处朝鲜北部图们江下游地区，东南以全长64千米的图们江为界，与中国、俄罗斯隔江相望。朝鲜1991年12月宣布设立罗津·先锋自由经济贸易区，1996年2月将罗津·先锋自由经济贸易区升格为直辖市。罗先经济自由贸易区是朝鲜唯一由中央直接管辖的对外开放的自由经济贸易区，也是朝鲜唯一的第三国人无须签证便可前往的地区。全区面积746平方千米，属全封闭式，与非开放地区隔离。2009年12月16日，朝鲜劳动党总书记、国防委员会委员长金正日首次公开视察罗先市，鼓励当地企业不断开发出口货源，扩大出口规模，保障出口产品质量和贸易信誉，为朝鲜经济繁荣作出贡献。他特别强调“要有对重要的对外贸易基地的前瞻性展望，市党委和行政部门要对此给予特别的关心”。这是自朝鲜1991年12月将罗先设定为经济自由贸易区后，金正日对该地区首次公开视察，其政策变化意图值得中国关注。

（二）修订《罗先经济贸易地区法》

为全面开发罗先地区，2010年1月27日，朝鲜第五次修订《罗先经济贸易地区法》，修订的主要内容包括:（1）新设有关“居住在共和国领土以外的朝鲜同胞也可以在罗先开展经贸活动”的条例，允许海外朝鲜同胞在罗先地区从事经贸活动，再次向韩国开放罗先地区的门户，也为吸引中国延边地区朝鲜族及旅日朝鲜侨胞投资创造条件。（2）取消关于外国企业在罗先地区设立代销店或办事处时须经内阁批准的现有规定，为罗先地区外资企业进入朝鲜市场铺平了道路。（3）审查投资申请、批准企业成立等之前由中央政府掌握的权限，将由新设的“罗先经贸区指导机关”负责。（4）就罗先地区企业适用法律问题，之前“可按照国家特别建立的制度和秩序开展经贸活动”的条例被改为“行驶共和国主权”。这意味着外国人也将适用朝鲜法律。这实际上是一种国民待遇，是一种进步。（5）原有法律在不附加任何条件的情况下，允许外国人无签证访问和滞留。修订后的法律附加了不途经朝鲜其他地区的条件。这进一步强化了罗先地区的特殊性、独立性和开放性。（6）在“国家特别鼓励的领域”企业所得税税率由14%下调至10%。

（三）指定平壤等8个城市为经济特区

2010年3月，朝鲜又宣布拟建立8个经济特区，以吸引外国投资。据称，朝鲜拟指定的8个经济特区城市是平壤、南浦、新义州、元山、咸兴、金策、罗先、清津。每个经济特区都会有自己的侧重点:平壤和南浦将分别集中发展尖端技术和医药品产业；新义州主要发展纺织等轻工业；元山和咸兴则预计分别发展造船和煤炭化学工业；中俄朝交界处面向图们江区域的罗先市将重点发展石化工业。朝鲜将向外资企业提供各种税收优惠，这将有利于朝鲜引进外资，推动朝鲜在各个经济领域和基础设施建设方面的发展。

（四）成立旨在发展对外合作的大丰国际投资集团和国家开发银行

2010年1月20日，朝鲜宣布成立“朝鲜大丰国际投资集团”（简称大丰集团），总部设在平壤，任命朝鲜族企业家朴哲洙为大丰集团常任副董事长兼总裁，朝鲜亚太和平委员会委员长、统一部长金养健为董事长。大丰集团董事会7名成员中还包括国防委员会副委员长张成泽、国家计划委员会委员长兼副总理庐斗哲等多位国家领导人。大丰集团作为朝鲜对外经济合作机构，将负责国家开发银行的海外融资业务，负责招商引资，向国家开发银行提供投资和融资等。大丰集团明确表示，将以“国家主导、民间参与、市场运作”的方式，本着“平等、守约、互惠互利、讲求实效、共同发展”的原则，按照社会主义经济原则与市场经济原理相结合的方针，根据国家发展战略和开发重点，通过纯粹商业运作招商引资，促进农业、基础设施和区域开发；将以图们江开发为轴心，实施吸引国际投资的计划。从大丰集团董事会成员的构成可以看出朝鲜对通过该机构引进外资寄予厚望。朝鲜大丰集团2010年初曾传出“招揽100亿美元外资”的消息，据称，该机构在中国内地、中国香港特区以及韩国等地非常活跃。值得关注的是，集团总裁朴哲洙2010年5月曾率领十余人组成的香港投资团访问了开城工业园区。2009年10月南北双方为协商首脑会谈事宜而在新加坡秘密接触时，他也发挥了重要的桥梁作用。

2010年3月10日，朝鲜第一家政策性和商业性相结合的国家开发银行在平壤正式成立。理事长为国防委员会代表金日春，副理事长为朴哲洙。国家开发银行将在朝鲜国家财政预算之外筹措资金，负责向按照国家经济政策实施的主要建设项目直接投资，并向这些建设项目提供投资担保。同时，国家开发银行将积极进军国际金融市场，为发展朝鲜与世界各国的经贸和金融关系服务。国家开发银行在经营上实行自负盈亏，具有完全独立性，将在朝鲜及海外进行独立、合法的经营活动。朝鲜国家开发银行是股份制银行，注册资金为100亿美元，由朝鲜主要机构和大丰集团分别按7∶3的比例持股。大丰集团计划将30%股份的大部分转让给国际投资者，争取在两年内资金全部到位。朝鲜期待引进中国内地、中国香港特区、东南亚、俄罗斯等地的投资，但也不排除从美国、欧洲、日本等地吸引投资的可能性。

（五）表现出积极与中国合作开发边境地区的愿望

这主要表现在三个方面:其一，朝鲜再次同意中国参与罗津港的合作开发及相关道路的修建，特别是朝鲜此前所一直回避的跨境桥梁的援建。例如，中朝圈河—元汀跨境桥的修建，中朝丹东—新义州跨境桥的修建等。罗津港为不冻港，总面积为38平方千米，规划由5个码头组成。现有3个码头，10个泊位，年吞吐量为300万吨。待建的4号码头设计年吞吐量为300万吨。2009年10月，中国大连创立集团珲春创力公司，获得罗津港1号码头开发及独家使用权，期限为10年。目前投资数千万元的1号码头泊位工程已经完成，仓储面积4万平方米、仓储容量4万吨、年吞吐量150万吨的煤炭装卸能力已经形成。航线开通后可跨境开展内贸煤炭运输，并可发展面向日本和太平洋的出口物流。据称，朝鲜考虑将中国对1号码头的使用权再延长10年。此前中朝“路港区”项目涉及的3号码头使用权已经以50年租期批给了俄罗斯合作开发。为此，2009年7月，俄罗斯与朝鲜签署了哈桑至罗津的铁路合作项目，并在2010年底投入1.4亿欧元。其二，中朝经过长达20年的协商，终于就合作建设鸭绿江望江楼（朝鲜称林土）水电站和文岳（中国称长川）水电站达成一致，并于2010年3月31日破土动工。双方决定，望江楼电站建设所需6亿元人民币由中方投入，文岳电站建设所需5亿元人民币由朝方投入，朝方为解决资金短缺，通过招标由中方投资建设，朝方用电站建成后所获电力偿还中方投资。两座电站位于鸭绿江畔的吉林省集安市境内，对面是朝鲜满浦市，有铁路大桥相通。望江楼电站发电厂位于中方一侧，总装机容量4万千瓦，年发电量1.54亿千瓦时。文岳电站发电厂位于朝方一侧，总装机容量4万千瓦，年发电量也是1.54亿千瓦时。工程将于2013年前完工，完工后发电总量达三亿多千瓦时。其三，为吸引外资，朝鲜决定开放位于中朝边境鸭绿江上的两大岛屿——威化岛和黄金坪岛，作为自由贸易区，将其以50年租赁的形式交由中国企业开发。威化岛位于鸭绿江铁桥上游的新义州市，面积12.2平方千米。黄金坪岛面积为11.45平方千米，被称为新义州具有代表性的“粮仓”。2009年上半年，朝鲜已经将这两座岛屿指定为自由贸易区，允许包括中国人在内的外国人免签证自由出入，为两岛的招商引资打下了基础。据悉，此次中国合作投资的企业是辽宁省丹东市鸭绿江经济投资咨询有限公司，合作开发项目将由中朝共管。据悉，为加快合作开发项目的进展，朝鲜有关方面曾多次主动向中方相关部门询问和协商。另外，在中朝跨境旅游项目上也是如此，当得知中国政府批准重新开放延边地区对朝旅游项目后，朝鲜方面甚至拿着本国政府批文找到中方询问吉林省何时开始实施、政策是否有变等。朝鲜决定从2011年5月开始，允许中国游客对招商引资窗口城市——罗先市进行自驾游。朝鲜调研显示，朝鲜方面对开展中朝经贸合作的积极主动态度是前所未有的。据报道，2010年5月在朝鲜平壤举行的第十三届平壤春季国际商品展展会上，在参展的15个国家和地区的二百多家企业中，中国参展企业就达一百三十多家。

（六）开始关注中国经济特区建设经验和长吉图先导区的未来发展

笔者在近期出访朝鲜社会科学院和接待朝鲜社会科学院代表团的过程中，明显感到朝鲜开始特别关心中国经济特区的建设发展历程以及这一进程中的政策变化，包括土地政策、用工政策、工资政策、税收政策、关税政策，等等。希望能够看到更多这方面的资料，并就这类问题开展学术交流和经验介绍。另外，朝鲜方面还特别关心长吉图先导区建设及图们江区域合作开发问题，主要包括长吉图先导区开发的战略定位、战略指向、具体实施规划，特别是图们江区域开发方面的规划等。朝鲜希望与中国在国际经济法和对外经济合作方面进行合作研究，特别是在长吉图先导区建设及罗津先锋经济特区建设方面开展合作研究。

二、朝鲜对外经济政策变化的背景

一般而言，主权国家调整对外政策总是理性的，要么认为原有的政策已经无法适应环境的变化，将带来危险，要么则认为改变了的政策能够带来更大的利益。出于国内外各种因素的考虑，朝鲜在改革开放、发展对外经济合作方面一直持谨慎的态度。但近期朝鲜在对外经济政策调整，特别是对华经济合作政策调整方面却表现出前所未有的高调和积极态度。这也让外界产生许多意料之中的猜想与分析。我认为，其背景归纳起来大致可分为五点:

（一）国际社会制裁使朝鲜外汇收入大幅度减少

朝鲜不顾国际社会的普遍反对于2009年5月进行第二次核试验之后，联合国安理会通过第1874号决议，对朝鲜实施比2006年1718号决议更为严厉的制裁。制裁决议增加了对朝武器禁运、金融封锁、货物检查等措施，彻底阻断了朝鲜军火出口贸易等赚取外汇的主要方式。据报道，朝鲜每年武器出口额在十五亿美元左右，在朝鲜对外贸易中所占比重最大。据瑞典和平研究所分析，联合国的制裁使朝鲜武器出口减少90%。另外，联合国的制裁也使国际社会向朝鲜提供的人道主义援助大幅度减少。截至2009年5月，国际社会向朝鲜提供的人道主义援助约合700万美元，同比减少2/3。据报道，由于外汇极度短缺，2010年8月朝鲜提议以20吨人参实物首先偿还捷克1　000万美元债务的5%（50万美元），而捷克人参年需求量只有1.4吨，所以捷克希望朝鲜能以可在国际市场迅速出手的锌来偿还。

（二）半岛南北关系破裂使极为重要的南北合作陷入瘫痪

持续恶化的朝鲜核问题加剧了半岛南北关系的破裂，导致韩国对朝鲜经济援助几近中断，经济合作大幅度萎缩。据资料显示，2009年1月至5月，韩国官方及民间对朝援助同比减少60%，特别是朝鲜进行第二次核试验的5月，韩国对朝援助同比减少85.1%。另外，金刚山和开城旅游观光项目的中断也严重堵塞了朝鲜外汇流入的另一重要渠道。2008年7月，金刚山旅游观光项目停止之前的10年间，朝鲜赚取了约5亿美元的现金。开城旅游观光项目也给朝鲜带来了数千万美元的外汇收入。这也是朝鲜近来一直强烈要求韩国重新启动南北金刚山及开城旅游项目的重要原因。

（三）朝鲜外贸规模近期下滑

据韩国统计资料显示，2009年朝鲜对外贸易总额为51亿美元，同比减少9.7%。其中，朝鲜与中国的贸易规模为26.8亿美元，同比减少4%；朝鲜与韩国的贸易规模为16.8亿美元，同比减少8.4%。而在朝韩贸易中，一般贸易只有2.5亿美元，同比减少35.9%。若扣除朝韩南北贸易额，朝鲜2009年贸易规模为34.1亿美元，同比下降10.5%。一度与中朝贸易规模旗鼓相当的半岛南北贸易出现明显下滑，究其原因，除全球金融危机影响之外，朝核危机引发的南北关系恶化及国际社会制裁更是不可忽视的因素。有分析认为，韩国因“天安舰事件”而中断与朝鲜的一般贸易后，2010年下半年半岛南北贸易规模将会下降30%。这将促使朝鲜不得不寻求扩大其他贸易途径，特别是对华贸易规模。

（四）对内政策调整效果不足部分需要对外政策调整补充

近年来，为消除市场经济因素对传统计划经济体制带来的威胁，朝鲜一直试图对国内市场进行一些政策性调整，整顿市场秩序，加强计划管理力度，恢复部分配给制度。而这需要国家大量物资商品的有效供给作为保障，但在国际社会制裁、半岛南北关系恶化的情况下，这些需要国家通过外贸补充的商品明显不足，致使对内经济调整政策没有取得明显效果。特别是2009年末的货币兑换政策，更是因准备不充分而未能取得预期效果。于是朝鲜开始寻求通过对外政策的调整，发展对外经贸关系，借助外部力量支持国内经济政策的调整。为达到这种“内敛外扩”的预期效果，当前最有效、最可靠、最安全的办法就是加快发展与中国的经贸关系。

（五）发展经济，改善民生，建设强盛大国的需要

实际上，朝鲜自2008年以来一直视发展经济、改善民生为朝鲜当前面临的首要任务，并提出尽快使国民经济恢复到20世纪80年代中期的水平，在2012年前实现建设强盛大国的奋斗目标。朝鲜认为，在拥核之后，朝鲜已经完成了政治与军事强国的目标，经济强国建设已经成为强盛大国建设中最紧迫的一项任务，经济是保证政治独立的物质基础，因此，现在应该“集中国家力量解决经济问题”。朝鲜为实现这一目标，需要尽快适应冷战结束后的国际市场环境变化，全面恢复对外经济交往与对外经济技术合作。但是由于朝鲜核危机的影响，这一进程一直步履蹒跚，严重阻碍了朝鲜经济发展目标的实现。为打破目前这种僵局，突破对外经济经贸合作这一发展瓶颈，朝鲜需要与中国加强经贸合作，需要在图们江区域开展双边及多边经济合作。

三、对长吉图先导区通道建设的影响

应该肯定，朝鲜对外经济合作政策的这种积极调整与变化，有利于吉林省长吉图先导区对外通道的建设与发展。

第一，消除了长期以来因朝鲜对图们江区域合作开发的种种顾虑而造成的障碍。长期以来，朝鲜对于图们江区域合作开发一直抱有疑虑，或出于传统安全思维的考虑，或出于利益得失的考虑，朝鲜更多强调罗先地区自身的引资开发。实践证明，这种偏重传统的独立自主式的自我为主开发方式，局限性极为明显，从效果看并不成功。特别是在朝鲜半岛特殊政治环境以及罗先地区偏远、落后、交通不便的特殊经济环境下，自我为主的开发目标更难实现。这也是18年来朝鲜罗先经济区开发进展缓慢，制约中朝图们江区域通道建设及合作开发的主要原因之一。现在，朝鲜从政策上抛弃了这一顾虑，无疑扫除了中朝经济合作中的一个重要障碍，利于中朝合作加快图们江区域开发和长吉图先导区建设。

第二，消除了朝鲜长期以来对跨境通道建设由外部投资的顾虑。自联合国图们江区域合作开发计划实施以来，朝鲜就一直回避跨境路桥通道的外部投资建设问题。但是2010年以后，朝鲜在对外政策上转变了这一观念，这为长吉图先导区开发中的通道建设解决了一个至关重要的问题。中朝圈河—元汀跨境公路桥的修复通车以及中朝丹东—新义州新鸭绿江大桥建设项目的启动，就是朝鲜政策转变后，中朝经济合作在跨境通道建设上取得的成就。中朝圈河—元汀国境桥位于珲春市敬信镇圈河口岸，跨越图们江，与朝鲜元汀里边境口岸相接，是中朝两国边境口岸的通道桥梁。该桥于1938年兴建，桥梁全长535.2米，桥宽6.6米，目前已使用70年，桥面和桥体严重老化，无法满足当前和长远口岸通货过客需要，影响口岸通关效率。经珲春市人民政府和朝鲜罗先特别市人民委员会协商，双方决定于2010年3月15日开始维修改造圈河—元汀国境桥，经过为期3个月的大修后，2010年6月14日工程已经完工并恢复通车。恢复通车当天，经中朝圈河—元汀国境桥出境的车辆达147台，极大地优化了珲春市与罗先特别市之间的口岸通关环境。丹东中朝新鸭绿江桥建设项目启动于2009年10月4日温家宝总理访朝之际，双方就新建中朝鸭绿江界河公路大桥达成一致，决定正式启动大桥建设相关工作。2010年2月25日，中朝在丹东签订《中朝共同建设、管理和维护鸭绿江界河公路大桥的协定》。新桥位于丹东新开发区浪头镇国门湾，对面是朝鲜平安北道龙川郡。桥长6千米，宽33米，为双向4车道，总投资17亿元人民币。中方负责大桥的全部投资与建设，朝方将以过桥费偿付。大桥工程已于2010年10月动工，工程预计将用3年时间完成。

第三，消除了朝鲜长期以来对投资比例的顾虑，有利于多方吸引投资，加速通道建设。长期以来，在图们江区域合作开发中，跨国通道建设面临的一个重要问题就是资金的筹措。朝鲜近期政策的变化为第三方及多方资金的介入提供了可能，特别是允许韩国资金的介入，更将对长吉图开发开放先导区的通道建设产生重大影响。

第四，朝鲜政策变化导致其对中朝跨境合作采取前所未有的积极行动。2010年以来，朝鲜方面频繁派团访问珲春和图们地区，主动协商中朝跨境经济技术合作、旅游合作及罗先经济区合作建设问题。据延边及珲春方面反映，朝鲜这种积极主动的举动是前所未有的，现在反而是中方如何紧跟这种节奏的问题。显然，朝鲜这种政策的变化为中朝双方积极性的“合谋”创造了有利条件。当然，朝鲜政策未来可能还会有许多不确定性，韩美联合军演、美国的金融制裁、南北关系的演化、朝核问题的进展等，都会对朝鲜政策的变动产生影响。但从大的战略格局看，这些都不足以影响中国抓住当前有利时机，抓住其确定性的一面，加速推进长吉图先导区的中朝通道建设，巩固其建设成果及发展架构。

四、长吉图先导区通道建设的现状

（一）口岸运行情况

目前，长吉图先导区前沿的延边地区共有对外通道11个口岸。其中，对俄口岸2个（1个陆路口岸，1个铁路口岸），对朝口岸8个（7个陆路口岸，1个铁路口岸），航空口岸1个。口岸数量占全省口岸总数的60%左右。从分类看，延边地区共有国家一类口岸6个，二类口岸4个，临时口岸1个。一类口岸有珲春公路口岸、珲春铁路口岸、圈河口岸、图们公路口岸、图们铁路口岸、古城里口岸。二类口岸有沙坨子口岸、三合口岸、开山屯口岸、南坪口岸。一个临时公务口岸为双目峰临时口岸。航空口岸为延吉航空口岸。从过客情况看，“十一五”期间口岸过客量呈波动增长局面，从2006年的65万人增长到2009年的73万人。其中，延吉航空口岸、珲春公路口岸、圈河口岸为主要过客口岸，2009年过客总量的85.2%通过上述3个口岸。从过货情况看，2008年延边各口岸过货总量为190万吨，其中，南坪口岸过货量就达86万吨，占过货总量的45.3%。受金融危机影响，通关车辆由2006年的15万辆下降到2009年的12万辆。目前，涉及长吉图先导区“路港”项目的出海通道主要是珲春各口岸。中朝圈河口岸距图们江入海口36千米，距罗先市51千米，距罗津港53.5千米。1995年9月恢复开通公务通道，同年10月开通经朝鲜罗津至韩国釜山的陆海联运航线，并开通珲春至罗津旅游线路。1998年12月正式设立圈河口岸。2009年，圈河口岸进出口货物18.7万吨，出入境人员14.7万人。中俄珲春公路口岸1988年开放，1993年4月被批准为国际客货运输口岸，允许第三国人通行。1998年5月正式开始过客，现已开通至扎鲁比诺、海篸崴的旅游线路。1999年8月开通经波谢特至日本秋田的集装箱陆海联运航线，运行3年后，于2002年停运。2000年4月开通经扎鲁比诺至韩国束草的客货陆海联运航线至今。2008年成功试航、2009年正式开通经扎鲁比诺、新泻到束草的四国联运航线。目前正在积极推进经扎鲁比诺至日本敦贺陆海联运航线的开通工作。中俄珲春铁路口岸1993年4月动工，1998年12月开放。2000年5月开通运行，2004年停运至今。距俄罗斯卡梅绍娃铁路口岸20.3千米，设计初期货物换装能力80万吨、旅客年查验能力50万人次；中期货物年换装能力为250万吨，旅客年查验能力为100万人次。

（二）通道建设情况

目前珲春各口岸是长吉图先导区“路港”出海通道建设的重点。

第一，中朝合作开发朝鲜罗津港的情况。2008年7月珲春创力海运物流有限公司，与朝鲜罗先强盛贸易会社签署了改造利用罗津港1号码头为期10年的协定。珲春创力公司成立于2008年，注册资金3　000万元人民币。2008年12月，该公司投入资金2　600万元人民币，对码头区内长300米、宽27米的封闭式散货储存库、煤炭装船机及运送通道进行了改造，工程于2009年7月全部结束。该公司为此项目计划一期投入3亿元人民币，包括购置两条散货船（先期租用两艘万吨级船）2亿元、购置50辆40吨级载重自卸车2　000万元（已购置）、流动资金5　400万元等。视一期项目实施情况，创力公司还将进行二期和三期集装箱及粮食专用码头的改造。

第二，中朝煤炭跨境运输项目的情况。2010年3月，中国海关总署同意珲春开展借道朝鲜罗津港开展内贸货物跨境运输项目，即目前珲春所运作的煤炭过境运输项目。珲春计划2010年6月开始实施（试运行一年）。项目初期计划年原煤运输量100万吨，后期达到150万吨。

第三，中朝圈河口岸跨境桥维修改造的情况。圈河至元汀跨境桥已老化到报废年限。近年来，通过修修补补及限速限量等措施，各种车辆才得以勉强通行。在商务部的支持下，将中朝跨境桥的修建纳入中朝政府间合作项目。经珲春市与罗先市多次协商，2010年3月至6月，由中方投资360万元对该桥进行了维修改造，吉林省相关部门落实了所需资金。改造工程主要包括桥墩加固、桥梁除锈、铆钉加固及桥面重新铺设等。

第四，朝鲜元汀口岸至罗津港公路改造项目的情况。该公路全长53.5千米，由于该路常年得不到正常维护，路况较差，坡陡弯急，给大型车辆通行带来很大困难。多年来，中方一直试图将其改造成为长48千米、路基宽12米、路面宽9米、路面结构为20厘米厚水泥稳定沙粒基层、22厘米厚水泥混凝土面层的中国标准二级公路。但中方从国家到地方多次与朝方交涉，朝方始终没有同意。2009年11月，经珲春创力公司与朝方合作方的努力，朝鲜中央政府批准了由中国珲春创力公司与朝鲜罗先强盛贸易会社合作改造此公路的项目。目前，罗先市建筑设计院已经完成公路改造的初步设计与投资概算，并派117名工程技术人员进驻罗先，开展前期工作。珲春市已经为朝方施工准备提供了帐篷、安全帽、工作服等。按照朝方提供的数据，改造所需资金为1.5亿元人民币，建设期为两年。中方已派工程技术人员赴罗先进行实地考察，目前正在审查工程设计方案和工程概算。

第五，中朝甩弯子至训戎里铁路规划。目前，珲春市政府还在积极谋划中朝甩弯子—训戎里铁路连接规划的制定。这是一段在日伪时期就曾经存在过的铁路，需要恢复连接的里程总计只有5.5千米。其中，中国境内4.5千米，朝鲜境内1千米。计划若得以实施，届时珲春对朝也将拥有铁路口岸。

第六，中俄珲卡铁路情况。珲春至卡梅绍娃铁路虽然是中俄间三条铁路通道之一，但在中俄经贸中发挥的作用远不及绥芬河和满洲里对俄铁路，而且黑龙江省为进一步增强在对俄经贸合作中的影响力，正在积极推动密山、同江等对俄铁路建设。在绥芬河、满洲里口岸功能不断升级和新对俄铁路加紧建设的情况下，如果珲卡铁路不能尽快恢复正常运营，将失去其在中俄经贸中的地位和作用。

第七，合作利用俄扎鲁比诺港的情况。扎港基础设施差、吞吐能力低是影响珲春对外通道建设的主要问题之一。经过珲春市政府积极协调，俄罗斯扎港方面（AS公司）与东北亚公司就改造扎鲁比诺港集装箱码头项目签订了合作意向，有望在近期得到实施。

五、问题与对策建议

《国家图们江区域规划纲要》的实施、朝俄韩对长吉图先导区建设的积极关注、朝鲜政策的积极变化及主动参与，这些都为中国抓住机遇、加快解决当前长吉图先导区通道建设面临的问题与困难提供了很好的外部环境与条件。我们必须抓住重点，力争在关键问题上有所突破。这方面，吉林省已经有了良好的开局，现在需要再接再厉，进一步明确问题，划定目标，完善措施，抓紧落实。

（一）当前长吉图先导区通道建设面临的主要问题

1.需要尽快解决通道建设资金问题。这里首先是指圈河口岸至罗津港二级公路建设资金的落实问题。现在，跨境桥与港口的问题已经解决，公路的线路分歧已经消除，这虽然比上一轮“路港区”项目有所进步，但关键的老问题——公路建设所需1.5亿元资金如何筹措依然没有最后解决。如果这个老问题不能及时、有效地解决，导致工程迟迟不能按时开工，我们仍有可能重蹈覆辙，功亏一篑。

2.需要解决船队与货源规模不足的问题。从此前运行和试运行的部分航线情况看，效果不理想的主要原因是运输企业规模小、资金少、船舶载量小、货源数量不足，最终导致航线时断时续，规模效益无法保证。未来准备试水的罗津港跨境内贸煤炭运输，也需要特别注意能否有效组织货源，以保证有充足的回程货物在罗津港上岸的问题，否则空船回港，依然有可能重复以往的失败。上述两个问题是连带的，事关圈河至罗津港通道建设能否真正有一个突破和良好的开端。以往经朝鲜清津港、俄罗斯扎鲁比诺港等港口的航线也涉及这类问题。

3.重点理顺口岸关系。这主要包括:（1）理顺中俄珲卡铁路关系。制约中俄珲卡铁路恢复运营的主要问题是俄罗斯境内20.3千米地方铁路与俄国家铁路总公司之间的矛盾。近年来，吉林省采取多种措施努力推动珲卡铁路恢复运营，但始终未能取得大的突破。据悉，2010年5月达成初步共识，并在9月恢复通行。（2）理顺口岸建设的不对等关系。目前珲春口岸和圈河口岸出入境旅检通道分别为8条和6条，每小时出入境查验能力为1　000人次，但是俄罗斯克拉斯基诺口岸和朝鲜元汀里口岸出入境旅检通道分别为2条和1条，远远满足不了目前通关需要，经常出现堵塞现象，引起旅客不满。另外，中俄口岸功能也不对等，中方珲春口岸是一类口岸，俄罗斯克拉斯基诺口岸是公务口岸，限制了货物和人员交流。俄方还经常不遵守合约，私自提高货物和旅客国境费用。

4.平衡通关量与设计能力之间的差距。延边地区各口岸过货流量多数达不到设计能力，也与此有关；目前11个口岸中，过货流量达到或超过设计能力的只有南坪口岸和开山屯口岸，其他口岸平均过货流量达不到设计能力的30%。

（二）解决问题的几点对策建议

1.圈河至罗津港二级公路建设资金的解决方案可考虑以下几点建议:（1）借鉴丹东鸭绿江跨境桥和集安鸭绿江中朝长川水电站的建设融资方式。即按照双方出资比例，由中方公司先行垫付投资，然后朝方以土地使用费及过路费形式偿还，包括减免中方过路费。（2）借鉴俄朝合作开发罗津港3号码头及朝鲜东部沿海铁路的融资方式。即吸纳韩国等第三方投资加入，按比例享受过路费减免及其他收益。（3）纳入中朝政府间合作项目，由中方先行投资建设，朝方以其他支付方式按比例逐步偿还其所应承担的费用。（4）纳入中国政府对朝援助项目范畴，由吉林省政府先行垫付，然后从中方对朝援助份额中逐年扣除。（5）由《规划纲要》规定的交通基础设施建设及口岸建设专项资金支持，朝方以适当方式按比例偿付。在这方面，俄罗斯政府的做法值得中国借鉴，俄罗斯在罗津港的合作战略、合作理念，包括对外援助理念都值得中国思考与借鉴。总之，中国必须抓住当前朝鲜政策有所变化的有利时机，抓住当前朝鲜半岛有利的国际环境，务求在圈河至罗津港二级过路建设上有所突破，决不能在此问题上重蹈覆辙。

2.在克服运能与运效问题上，吉林省有关方面正在积极做工作。据悉，从2010年开始吉林省加大航运企业招商引资力度，努力争取国内大型航运企业前来开通大航道。这一思路已经得到了国内一些大型企业的重视，延边州政府与中国远洋运输（集团）公司、中国外运股份有限公司进行了洽谈，与大连一家大型航运企业已经进入实质洽谈阶段，近期就可能参与吉林省的航道建设。但是除此之外，中央政府及国务院东北振兴办还必须在货源组织协调上进行支持，如鼓励东南沿海的一些工业品采用同样的线路运往东北。这也是关系到避免空船回港、确保罗津港跨境内贸煤炭运输成功的一个重要问题。

3.理顺口岸关系需要政府外交统筹解决。在解决中俄珲卡铁路俄罗斯内部公私关系方面，中方经多年探索，已经找到了些头绪，应抓紧推进。这方面最重要的还是政府间的协调。在解决中朝、中俄旅检通道数量差距较大及中俄珲春口岸功能不对等问题上也是如此，中国政府完全可以通过外交途径敦促朝方和俄方进行改进。朝鲜和俄罗斯目前都急于扩大与中国的旅游合作项目，这方面他们比中国还急迫。重要的是要让对方认识到，双边问题从来都是双刃剑，中方通行不方便的同时，对方通行同样不便，解决问题有利于双方，图们江区域的经济繁荣不可能是单边游戏。

4.解决延边地区特别是珲春市口岸货物流量不足问题，短期内仍然需要从工业园区和边境贸易的进一步发展抓起，现在珲春市各工业园区的建设已经有所起色，但还急需抓项目的引进。另外，目前长吉图先导区海关后移也将有利于这一问题的解决。在这方面有些问题的解决与“路港”的畅通与否相关。从长期看，需要促进“延龙图”一体化建设加快发展，壮大城市经济规模，完善服务体系。目前，中、朝、俄三方在图们江区域经济合作的关注点主要集中在能源资源、物流、旅游、边贸、园区建设等几个方面。这也是未来合作发展的方向。今后延边各口岸解决物流不足及服务问题也应重点着眼于这几个方面。现在可考虑先将中央已经批准的对朝旅游项目恢复起来，为避免老问题，吉林省可事先做些预防工作。

最后，关于2007年12月中、朝、俄三国铁路部门在图们签署的《中国图们—朝鲜豆满江—俄罗斯哈桑铁路货物运输协议》至今尚未执行的问题，建议也可对照上述几种问题类型及解决方式进行处理。这是一个现有的跨境铁路局域网，开通的重要意义不言而喻，只是朝方线路有些年久失修。另外，一度开通运营的“中国图们—朝鲜清津—韩国釜山”航线也因各种费用过高、企业不堪重负等问题而停运。这类问题的解决有时需要一段时间，中方需要统筹轻重缓急，目前先行解决圈河通往罗津港的二级公路问题显然更为重要。对外通道建设是长吉图先导区建设的关键环节，是统筹内外开放战略、统筹区域发展战略的重要组成部分。适时抓住国际政治经济环境变化的有利条件，是加快解决通道建设制约因素的重要突破口。朝鲜在当前内外环境促使下进行的面向图们江区域合作开发的政策调整，是不可多得的重要机遇，中方应借此在合作建设通道问题上务求取得实质性进展。这对中俄合作的通道建设也将发挥积极促进作用。