九星村级集体经济产权制度改革的背景及其必要性

二、九星村级集体经济产权制度改革的背景及其必要性

（一）村级集体经济产权制度改革的背景

20世纪80年代后期以来，在经济发达的珠江三角洲、长江三角洲和大中城市城乡接合部，一些农村集体经济组织相继在产权制度改革方面进行了积极探索和实践。1987年国务院先后确定了几个农村改革试验点，拉开了乡（镇）村办集体企业产权制度改革的序幕，1992年农业部颁发了《关于推行和完善乡镇企业股份合作制的通知》，标志着乡（镇）村集体企业产权制度改革在全国范围推广开来。随着乡镇企业产权制度的建立，农村集体经济也得到了巨大发展，尤其是沿海发达地区或城镇郊区的农村积累了庞大的集体资产，村内农民非农就业较为充分，非农收入来源稳定，由于处于城镇化建设的前沿，村内农民对城镇化后的集体资产去留问题非常关注，并且具有强烈的分享集体资产的愿望，发达地区的村级集体资产产权制度的改革亦提上日程。2003年，党的十六届三中全会明确指出“农村集体经济组织要推进制度创新，增强服务功能”，这为新时期深化农村改革指明了前进方向。2007年农业部出台了《关于稳步推进农村集体经济组织产权制度改革试点的指导意见》，对农村集体经济改革的原则、步骤作出了明确的规定，有效地促进了农村集体资产产权制度改革的进程。2008年，“十七大”通过的《中共中央关于推进农村改革发展的决定》对农村集体经济产权制度改革高度重视，提出了推进集体企业改革，发展多种形式的集体经济、合作经济的制度创新要求。推行村集体经济股份合作制改革，是创新农村集体资产管理体制的有效探索，是统筹城乡经济社会发展的一项基础性工作。

现阶段的农村集体经济产权制度改革较之早期的改革，在内容、基本方法等方面不尽相同。当前的农村集体经济产权制度改革以股份合作制为主，通过量化集体存量资产，明晰产权，建立新型的合作经济组织。

农村集体经济股份合作制度改革大多发生在经济发达地区的城市郊区，如北京、上海、广州、成都、山东等地发展较早，已经形成了自己的发展模式。这些地方将积累的集体资产在集体经济组织成员中量化，通过“资产变股权，村民当股东”，按照股份合作制的方式进行改革。

（1）在股权结构方面，各地村级集体经济组织改革的不同点主要集中在集体股、个人股的设置上。如广州天河区经历了设置集体股到不设置集体股的变化，股权类型主要包括集体积累股、个人分配股和现金购买股三种；而温州在股权设置上以个人股为主，不管是村民联户经营产生的股份合作制企业，还是由原来乡镇企业改制过来的股份合作制企业，都很少设有集体股权；山东周村的股权以集体股为主，产权设置按照资产形成的原始来源和新增的投入加以分解界定，设置了乡镇、村集体股、国家股、社会法人股和个人股等。

（2）在管理结构方面，广州、温州等地都仿照股份制企业公司的形式设立股东代表大会、董事会和监事会等法人管理机构；山东周村除了设立股东代表大会、董事会和监事会，乡村行政组织负责人还以乡村集体股权代表名义参加董事会，在董事职权范围内参与企业管理，初步形成政企分开的社区经济经营管理制度，实行一人一票制。

（3）在收益分配方面，这些地方的合作社大都先从每年的净收益中扣除社区公共管理费用、提取一定比例的公积公益金，然后以按劳分配为主、按股分配为辅的原则，兼顾社区集体、企业和职工三者的利益。

随着上海市工业化、城市化进程的加快，城市规模不断扩大，有限的国有建设用地已不能满足上海大都市的建设需要，大量城市郊区的土地被征用，一方面缓解了土地紧张的状况，另一方面通过征地政府获得了巨大的建设资金，城市郊区的农村集体土地为上海市的经济发展做出了巨大的贡献。自20世纪80年代初，上海市郊区乡镇企业兴起，经过二十几年的发展，城市郊区的村级集体拥有了相当规模的集体资产，村级集体经济不断发展壮大。据2009年上海郊区农村集体经济组织清产核资，全市农村集体资产达2 398亿元，净资产达718亿元，其中70%集中在近郊地区。农村集体资产是广大农民群众几十年劳动积累的成果，也是村民一项重要的财产权，并且成为推动郊区经济发展和村民致富奔小康的重要物质基础。许多城市郊区的农村经过撤村改制，大量村民离开土地转为城市居民，农民长期积累下来的集体资产的处置、保值、增值及其收益分配问题越来越突出。为适应农村集体经济的发展，上海市农村村级集体经济组织产权改革也在积极探索中。

在20世纪90年代初，上海农村就开始探索村级集体经济组织产权制度的改革。由于城市化进程的快速推进，许多城市郊区农村进行撤村、合并，大量农村集体资产需要处置分配。1996年，上海市人民政府发布《上海市撤制村、队集体资产处置暂行办法》的通知，上海市通过文件对撤制村、队集体资产的处置起到了规范、引导作用。2009年，上海市农委、市发改委、市工商局印发了《关于本市推进农村村级集体经济组织产权制度改革工作的指导意见》的通知，明确了村级集体经济组织产权制度改革的意义及要求，加快了村级集体经济组织产权制度的改革。至今为止，上海市闵行、嘉定、浦东新区、徐汇、普陀、长宁等区共有30多个村实现了村级集体经济组织股份制的改革。农村集体经济组织股份合作制，是农村集体经济组织在坚持村民集体所有的前提下，按照股份合作制的原则，将集体经济组织的资产折股量化到人，由村民共同共有的产权制度转变为村民按份共有的产权制度。农村集体经济组织产权制度改革要坚持村民集体所有，确保集体资产的安全和完整，防止农村集体资产的流失和损失。在确保集体资产安全的前提下，积极开展经营活动，提高集体资产的收益率，使农村集体经济不断发展壮大，从而给村民带来越来越丰厚的回报。通过村级集体经济组织股份制改革，实现集体经济组织的制度创新，使村级集体经济组织真正成为产权明晰、村民入股、充满活力的市场主体，对建立农村市场经济体制产生深远的影响。

（二）九星村集体经济产权制度改革的必要性

农村集体经济组织产权制度改革，是在城市化和工业化发展新形势下，迅速发展的生产力对生产关系调整提出的要求，九星村的改革有其自身的必要性和意义:

（1）农村集体经济组织产权制度改革是解决工业化、城镇化过程中所面临问题的必然选择。

随着农村工业化、城镇化进程的加快，发达地区和城市近郊的农村集体经济组织资产及其成员都出现了新的变化，农村集体经济组织面临着利益格局的重大调整和资源的重新配置问题，问题能否有效妥善地解决直接关系着农村社会的稳定。由于开发建设的需要，每年都有大量农田被征用，大批农户被拆迁，许多村、队被撤销，农田成了建设用地，农民变成了居民，农村变成了城市化地区。由于绝大部分地方对农村集体资产的处置办法是“一撤就分，一分就光”，所以村民用几十年血汗创造的集体资产化整为零，造成了农村集体资产的急剧下降。再加上目前我国在征地补偿制度上的不完善，补偿标准过低，在一些地方出现了一批“无土地、无工作、无保障”的三无村民，他们不但在开发建设中没有得益，实际生活水平反而比原来还有所下降，这种情况的出现是与我们改革开放目标背道而驰的。

同时，随着城市边界的扩大和行政区划的调整，许多相邻的村庄进行撤并，成立新的集体经济组织，原集体组织的社区成员流出，也有新的移民进入社区，造成组织内成员及其产权关系错综复杂，原集体经济组织征地补偿费分配问题、集体资产的收益及份额的分配问题、集体经济组织成员内部权益关系等问题日益凸显。此外，对于一些城乡接合部实行“村改居”，村委会变成居委会，农村集体经济组织成员转为城镇居民，在这一过程中，原集体经济组织成员和村组集体资产的关系被变更，大量的集体资产被平调或流失，严重损害了集体经济组织及其成员的利益。因此，只有积极改革农村集体经济组织产权制度，才能够化解在组织成员中出现的对土地补偿费、集体不动产收益分配方面出现的冲突和不协调，加快推进农村工业化、城镇化步伐。

（2）农村集体经济组织产权制度改革是完善农村市场经济体制的迫切需要。

十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》提出:要积极探索公有制的多种有效实现形式，适应经济市场化不断发展的趋势，进一步增强公有制经济的活力，以明晰产权为重点，发展多种形式的集体经济。“十七大”报告提出:要健全土地承包经营权流转市场，有条件的地方可以发展多种形式的适度规模经营，积极探索集体经济有效实现形式。农村集体经济是公有制经济的重要组成部分，农村集体经济产权制度改革与其他形式的经济体制改革是紧密联系的，对于坚持基本经济制度、增强集体经济活力、发展和壮大集体经济、发展社会生产力，具有现实意义。

此外，产权经济学认为“产权是所有制的核心和主要内容”。产权对于市场经济的意义在于为市场构建了具有排他性和流动性产权的、有效率的市场主体。没有这样的市场主体，市场经济就不能真正确立。即产权明晰的市场主体才有利于市场经济的发展，没有产权明晰的市场主体也就没有市场经济。目前，我国农村社区集体经济组织多达70多万个，拥有近15 000亿元的资产。面对如此庞大的集体资产，如果集体经济组织产权不明晰，那么构成农村经济重要组成部分的集体经济组织就不能成为有效率的市场主体，农村市场经济体制也会因此而不完整。因此，农村集体经济组织产权制度改革，有助于明晰农村集体经济组织的产权，完善农村市场经济体制，从而有助于进一步完善我国的市场经济体制。

（3）农村集体经济组织产权制度改革是保护集体经济、维护村民合法权益的有效手段。

传统的农村集体经济在产权制度上存在严重弊端，集体所有制下，财产所有权归集体，而集体只是社区成员的集合，因此只要是集体的成员，就拥有这份权利。但对于集体内的单个成员来讲，他所拥有的权利是虚置的，他无权对集体经济组织内的财产进行处分，大家都拥有，实质是大家都没有。由此带来的是基层政权机构或者自治组织管理者很容易成为集体资产的直接代表，并实际拥有集体财产的产权，村民也只是名义上的农村集体资产的所有者。由于村民实际拥有的权利很有限，村民无权对集体财产进行处理，村民作为农村集体资产所有者的地位不能充分体现。其结果是，一方面降低了集体经济组织对社区成员的凝聚力，村民对集体经济运行质量关切度不高，民主议事、民主管理和民主监督流于形式，集体资产无法保值和增值，甚至导致集体资产的流失；另一方面，农村集体资产受损，村民的权益无法得到保障。一是村民土地权益极易受到侵害，政府往往为了“公共利益”的需要征收、征用村民的土地，政府这种权力的无限扩大，导致村民的耕地也被大量征用，权益受到极大侵害。二是集体经济组织的产权制度激励机制不足和监管不到位，为滋生腐败提供了条件，导致集体资产被低价承包、挪用、变卖或挥霍浪费等。农村集体经济组织的产权制度缺陷，阻碍了农村社会生产力水平的提高，限制了集体经济的发展壮大。因此，迫切需要通过农村集体经济组织产权制度改革，根除社区集体经济产权模糊、产权主体缺失、管理混乱、监督不力等制度性缺陷问题，建立村民能持续增收、带来实惠的长效机制，促进农村集体经济健康持续发展。

（4）农村集体经济组织产权制度改革是建设社会主义新农村的根本要求。

农村党支部和村委会是建设社会主义新农村最直接、最有力的领导主体，农村集体经济组织是建设社会主义新农村最可靠的投资主体和实施主体。十六届三中全会提出，要积极推进农村集体经济组织的制度创新，探索新的发展道路。党的十七大提出了多渠道增加农民收入的任务，这是衡量社会主义新农村和小康社会是否真正建成的重要标志之一。为了达到这一目标，除了千方百计增加农民的生产性收入、工资性收入、转移性收入外，还必须大力增加村民的财产性收入。其中最有效的办法就是通过对传统的农村集体经济组织的改造，使村民在集体经济组织中的正当财产权益每年都能得到丰厚的回报，这也是能够帮助全体村民走上共同富裕道路的最可靠的途径之一。因此，推进农村集体经济组织制度改革与创新，增强集体经济组织实力和服务功能，要从产权变革的层面上，根本解决集体经营性资产产权配置及其实现问题。产权经济学认为，“没有基于产权制度的根本性改革，任何组织形式创新都会因缺少根基和保障而流于形式，难以奏效和持久”。因此，在明晰集体经济组织产权的基础上，加快农村集体经济组织产权制度的改革创新才能推进社会主义新农村建设，繁荣农村经济。