其他贸易政策形式的政治经济学分析

第三节　其他贸易政策形式的政治经济学分析

关税保护是作为贸易政策的主要形式来进行研究的，但在现实中贸易干预手段是多种多样的，例如配额、进口许可证、自动出口限制和政府采购等。新古典贸易理论大都侧重于分析这些不同贸易政策之间的福利差别，例如巴格瓦蒂（Bhagwati，1965）比较了在不同市场结构下关税与进口配额之间的福利效应，从而推翻了两者对经济效率具有“相同性”影响的早期论断。但是从贸易的政治经济学的角度考察，传统分析存在两个重要的缺陷：一个是这些非关税壁垒是如何“内生”出来的，而不是事先就假定已经存在了这些手段；同时在关税和不同形式的非关税壁垒之间有福利效果的排序，例如一般认为关税的福利效果优于配额，而后者又好于自动出口限制，但为什么有时政府偏偏要选择自动出口限制或配额这些更“次优”的方式呢？另一个问题是通过贸易政策进行收入分配显然是十分低效的（Dixit，1985）。一次性收入转移或者税收—补贴政策（就像“一般扭曲理论”所分析的那样）都是更直接和有效的手段，但政府却为什么不使用呢？传统的分析只是以简单的前提假设方式排除了政府利用直接手段的可能性，这无疑是缺乏说服力的。贸易的政治经济学为解答这些问题提供了部分答案。

一、非关税壁垒的内生化过程

无论政府是出于社会福利函数的考虑还是出于寻求政治支持的考虑，关税的功能都在于抵消外部冲击的竞争——进口品价格的下降。因此制定具体的关税率就要准确地了解国际市场价格变动的情况，但这既需要高昂的信息成本，也需要政策实施者动态的追踪和监控以随时调整税率。相比之下，配额和许可证制度只需将进口额限制在进口冲击之前的水平上即可（Deardorff，1987）。另外，就算政府准确地设定了抵消性关税，只要外国企业进一步提高生产技术和效率或者国内生产厂商继续衰退，生产进口竞争品的部门仍然可能面临潜在的冲击。所以对于风险厌恶者来说，数量限制是比关税（价格机制）更为保险的手段，因为它进一步减少了市场的不确定性。罗利、索贝克和瓦格纳（Rowley、Thorbecke和Wagner，1995）还指出，由于关税保护具有公共物品的性质，如果行业的进入壁垒较低，现有厂商将不能阻止新厂商进入受保护的行业，于是预期的利润或租金会被耗散。而在数量限制下那些厂商数目少、集中度高和组织严密的行业能够更持久地从政府的配额分配中获益，而将新厂商挡在大门之外。最后，在一个金融抑制的经济中，排他性的配额和许可证可以作为一种附属担保品，使它的拥有者更容易在资本市场发育不成熟的金融系统中获得资金，而对于政府来说配额又是“一种实行社会主义或干预主义指令的间接的方法”（麦金农，1997）。

二、自动出口限制的政治经济学分析

自动出口限制（VER）在20世纪70、80年代以来成为了最受欢迎的保障措施（Kostecki，1987），它长久以来作为“灰色区域”被广泛应用于制成品的国际贸易中（如纺织品和服装、钢铁、汽车等）。尽管GATT规定政府如果实施或谈判这种措施即为非法（GATT，1994b：434），但是自动出口限制未引起任何正式的这个扭断解决案件（Kostecki，1999）。第三国出口商，包括与其已经结束有关产品最初关税减让谈判的“主要供应商”也都没有兴趣反对限制竞争者的自动出口限制。

从经济学的角度看，受影响的出口商倾向于接受自动出口限制，这要比另外一种选择——通常为反倾销税要好得多。因为自动出口限制能使出口商自愿地削减其对市场的供应，而不是多交关税使收益被征税国政府获得。而从政治经济学的角度来说，这是国际贸易制度约束的结果。由于出口限制是“自愿”的，它并不违反贸易中的歧视原则和非数量限制原则。同时它把那些“市场扰乱”的出口供应商作为目标而有针对性地进行贸易限制，而不必担心其他供应商所在国家政府的贸易报复（弗雷，1984）。Krishna（1989）证明了自动出口限制实质上是国内外垄断厂商的合谋行为的表现，因为出口商可以通过限制出口来提高国际价格并实现“质量升级”（quality upgrading）以及享有出口配额的垄断权以阻止国内新出口商的进入，对于外国进口竞争厂商来说，也能借此机会削减产量并提高国内垄断价格。因此自动出口限制对国内外垄断厂商是一种双赢战略，但消费者却为此付出高昂的福利代价。自动出口限制与配额相比，垄断租金将由进口国政府或厂商转移到出口国政府或厂商手中，所以出口商将向本国政府进行游说以希望达成自动出口限制协定，它表明在影响贸易政策决策的利益集团中外国政府或厂商也是一支不容忽视的力量（Hillman和Ursprung，1988）。另外Rosendorff（1996）建立了一个描述从关税保护转变到自动出口限制保护的政策内生过程的模型。该模型假设政府的目标函数由消费者剩余、利润和关税收入构成，其中利润代表利益集团的收益，其他两部分代表公众（消费者）的利益，它们在政府目标函数中分别占有不同的权重。政府在受到来自院外活动和选民支持的双重政治压力下寻求选举概率的最大化。当公众利益权重在目标函数中占有较大比重时，最佳关税率是政府选择的贸易政策，但随着利润权重在目标函数中所占的比例逐渐提高，关税率也相应上升，最后当其权重超过一定的门槛值时，自动出口限制将变为政府最优的贸易政策。

三、保障措施的政治经济学分析

保障措施作为国际贸易政府管理的决策，又是国内利益集团政治过程的决策机制的产物。各国利益集团可分为两种：一是面对进口竞争，要求得到国内贸易保护；另一种是要求更多地进入国外市场，以利于出口竞争。如果贸易保护的利益集团在政治上占据上风，那么实施保障措施的机会将会增加。政治决策者顺应院外活动力量的变化来确定政策取向，消费品产业等进口所占比例较高的产业、纺织业等就业人数多的产业和钢铁、汽车等寡头竞争产业易于得到更多的保护。利益集团决定关税结构，各种产业对贸易保护的游说活动有着不同的收益和成本。对最终消费品征收的关税一般高于中间产品和原料，这归结为分散的消费者利益集团受困于免费搭车而缺乏政治组织力量；也可解释美国和加拿大的保护格局，即政府存在偏袒组织得好的、与进口竞争集团的倾向。由于收入再分配效应的存在，保障措施的实施所带来的是收入从本国丰裕的要素向该国的稀缺的生产进口竞争产品的生产要素的再分配，会带来不同的经济利益集团之间的矛盾。贸易政策的政治经济学分析可以解释保障措施作为政策工具的运用。Krueger （1974）认为，政府的关税政策旨在保护民族工业的发展，但是当国内市场被少数企业垄断时，这些企业可能就没有强的激励去改进技术，增强市场竞争力，从而使关税政策成为对寻租行为的保护。在贸易政策工具选择上，各国之所以选择直接让国外承担保护成本的保障措施等造成更大福利损失的，而不运用最优或次优的政策工具，是因为贸易政策的决策者更多地从政治上考虑其影响，政府政策焦点本应是国民经济宏观管理，但实际却偏向单个产业部门。

Deardoff（1987）认为政治现实，特别在处于从高度扭曲的贸易体制向更为自由的政策立场转变的过程中的国家，往往决定了要有一种机制的存在，以允许在来自进口产品的竞争过于激烈而使得结构调整超出社会承受能力的情况下再度实行临时保护。事实上，这种保障机制很可能是使深远的贸易自由化在政治上能够通得过的前提条件。社会倾向于同情那些受到来自外部巨大冲击影响的集团，这种保险的动机与被称为保守的社会福利职能互为补充，即政府倾向于反对使社会的任何重要组成部分的实际收入大量减少。一般说来，采取保障措施的程序是由生产有关产品并受到进口不利影响的国内产业部门或利益集团启动的。政治影响力以及利益集团从保护中所获得的潜在利益的大小，往往决定了美国现实贸易政策的选择。在美国由于纺织服装、汽车和钢铁工业的劳动力人数众多，这些产业都享受着贸易的保护，欧洲的经验也倾向于证实这种判断。产业政策似在延长受到进口竞争的面临淘汰的产业部门的痛苦，而不是促使他们转变为新产业部门。如果得到与进口相关的补救的标准太严格的话，保障措施机制就不能成为一个释放保护主义压力的有效的减震器；但如果标准太低，国内任何产业在面对进口压力时都有资格获得暂时的保护，政策制定者面临的挑战是如何实施保障措施又不危及开放的市场中实现平衡。

另外由于存在旨在延长和再次实施保障措施的政治压力，保障措施妨碍产业结构调整的可能性正在上升。以美国为例，从20世纪70年代起根据《贸易法案》201条授权，数次对钢铁业实行保障措施。在长期实行保障措施的情况下，高度组织化的美国钢铁业雇员的工资水平远远超过了制造业的平均水平，其结果是美国钢铁业因其价格竞争力一直无法回升而陷入恶性循环。这种慢性保护措施对于美国钢铁业来说，非但没有形成迅速调整结构进行改革的压力和刺激，反而造就了它苟延残喘的外部环境。实施保障措施是为了给产业重建争取时间，但一旦保障措施被反复使用，就很可能使被保护产业和产品的队伍日益扩大。

四、出口补贴的政治经济学分析

Garder（1996）对美国小麦的出口补贴政策进行了分析。在里根政府时期，美国为了与欧共体的农业补贴政策相抗衡及提高本国小麦的出口竞争力，于1983年实施了补贴小麦出口的出口促进计划（Export Enhancement Program，EEP）。Garder对出口促进计划（EEP）实行后各种利益集团的损益情况进行了分析，研究表明：（1）最大的受损方是小麦的购买方（包括面粉厂主、牲畜饲养者及消费者等），每年的损失约为2.5～6亿美元，但是这些购买方对该计划并没有在政治方面提出有影响的反对意见。因为虽然从数量上讲小麦购买方的损失十分巨大，但是分摊到每个消费者身上，每年因此而造成的损失只有1～3美元。（2）EEP计划的受益方是美国的小麦生产者，他们在政治上的立场十分一致，通过各种有效途径来影响美国国会农业委员会的决策，加之购买方没有提交反对意见，最终出口促进计划得以通过。上述实证研究支持了利益集团模型（Olson，1965）的推断，即由于大集团很难克服搭便车问题，因而大集团（比如消费者集团）中存在着任何集体物品也无法提供的倾向；而小集团（例如几大小麦生产商）则能够通过成员自发和理性的行动而组织起来，向政府游说，使政策偏向于利益集团成员的利益。

五、政府使用低效的贸易政策作为收入分配的手段的原因

Rodrik（1995）认为，较低的信息成本和收入再分配的政治成本是促成政府更青睐于贸易政策的最主要原因。具体地说，在信息成本方面，一次性收入转移和税收—补贴方式虽然符合“特效法则”并能够实现帕累托最优，但这样做将使财政资金的来源和使用非常透明地展现在公众面前（比如通过国家的预算计划），因此也就更容易受到某些人的反对和攻击。而贸易政策则是一种比较隐蔽的、通过相对价格变化来进行收入分配的途径，缺乏专业知识的人不易明显地觉察到福利变化和成本负担（Baldwin，1982，1989；Hillman，1989；Rowley、Thorbecke和Wagner，1995）。马吉、布洛克和扬（Magee，Brock和Young，1989）将这种情况称作“最优模糊准则”（principle of optimal obfuscation）。使用直接收入分配政策还必须搞清哪些人需要进口竞争的补偿及其确切的补贴数额，因此要建立专门的行政机构来估算、决定和实施补贴（Baldwin，1982），同时政府还要知道厂商和个人的生产和消费水平的大量微观信息（Feenstra和Lewis，1991）。相比之下，贸易政策只需掌握进口价格的变动（关税）或确定一个事前的进口限制量（配额和许可证）即可。在收入再分配的政治成本方面，贸易政策比直接政策也要更低一些。比如采取税收—补贴方式必须首先向那些从自由贸易中直接受益的人征税，然后再以补贴方式转移到从贸易中受损的人手里，在累进制税收体系下高收入阶层（往往也是一些利益集团）将付出更多的税款。相比之下，关税变相地向所有使用进口品的人征所得税以补贴进口竞争行业，成本的社会负担变得更平均，故而受到利益集团的欢迎（Baldwin，1982；Mayer和Riezman，1990）。

此外对于那些财政状况不佳或财政制度运转不好的政府来说，国内征税和补贴政策的敏感性很高，而贸易保护相比之下无疑是“廉价”的。Grossman和Helpman（1994）认为，当院外集团竞争非常激烈时，采取低效的贸易政策进行收入分配可以减少每个集团需要捐助的政治资金，即为了实现收入分配的目的，向政府购买关税保护政策的“价格”要低于直接收入转移政策。此外Rodrik（1986）还建立了一个比较关税和补贴内生化选择的政治经济模型，它表明关税保护导致的隐含的收入转移额和补贴政策下显现的补贴额本应是相同的，但考虑到在寻求关税活动中的“搭便车”难题，将使最终的关税率要更低些，这意味着关税方式下的收入转移成本较低。总的说来，对贸易政策形式的选择以及它们与直接收入转移政策之间的比较研究仍然是贸易政治经济学领域的一个弱点，这表明对不同贸易政策形式内生化的政治过程还没有充分的认识。许多分析还是以只能够获得唯一的贸易政策为前提假设，认为不同政策形式之间的效果是等价的，并简单地排除了政府使用其他直接性收入分配政策的可能性。因此贸易的政治经济学对现实中间接（低效的）分配政策优于直接（高效的）分配政策、福利水平低的贸易政策（如自动出口限制）优于福利水平高的贸易政策（如关税）的“奥秘”尚有待于进一步研究。