联合国改革

二、联合国改革

联合国是第二次世界大战的产物，是与雅尔塔体制紧密相连的。“冷战”期间，联合国很难有所作为。“冷战”的结束使联合国获得难得的机遇，出现了能真正实现“宪章”的宗旨和原则的机会。但是，在新的形势下，联合国的能力和获得的资金与它所肩负的任务很不相称，面临着巨大的挑战，必须抓住机遇，进行改革。

尽管所有成员国都认为联合国有必要进行改革，但不同国家在改革的方向和具体问题上立场和态度也有很大区别。发展中国家希望通过改革摆脱强权政治，使联合国能真正实现“宪章”的宗旨和原则。它们主张联合国应在维护国际和平与安全、消除贫困和促进发展方面发挥更加积极和平衡的作用，重维和轻发展、重政治轻经济等倾向应加以纠正。而美国等发达国家强调当前国际社会面临的主要威胁是大规模杀伤性武器、恐怖主义和违反人权，主张将它们列入《宪章》第7章，摆脱现行关于使用武力的限制，寻求新的准则，重新塑造联合国，使之成为国际秩序的一个更有效的保护者。总之，联合国改革涉及安理会改革、维持和平行动改革、经济及社会理事会改革、财政改革、人事机构改革等重大问题，推进难度很大。

1．安理会改革

安理会改革是争论最激烈、分歧最大的问题。作为联合国权力最大的机构，安理会如何组成，名额如何分配，涉及各国切身利益，是一个敏感的政治问题。有关安理会的改革，主要包括两个方面的内容：一是关于扩大安理会的组成，安理会应扩至多大、是否增加常任理事国、新增的常任理事国是否应享有否决权等；二是关于改进安理会的工作方法，是否要限制甚至取消常任理事国的否决权、增加安理会工作的透明度等问题。

广大中小发展中国家认为目前安理会在地域分配上不合理，缺乏广泛的代表性，发展中国家在安理会中的席位太少，发言权弱小，要求增加发展中国家的理事国数目，提高安理会工作的透明度和民主性。部分国家还要求重新审议否决权制度，为体现大小国家一律平等的原则，取消或限制常任理事国所拥有的否决权。日本和德国认为它们在联合国内承担的经济义务与它们享有的权利不相称，谋求加入常任理事国的行列。印度和巴西等地区性大国也竭力谋取常任理事国席位，以增强在地区事务中的影响。2005年，在联合国成立60周年之际，日本、德国、巴西、印度结成“四国集团”，提出扩大安理会的方案。意大利、巴基斯坦、韩国等结成“团结谋共识集团”，反对“四国集团”的方案。安理会改革进入一个微妙的阶段。

安理会的扩大势在必行，是顺应历史和时代发展的需要。如果能在广泛一致的基础上实现安理会的扩大，将会有利于加强联合国框架内的国际合作。但安理会改革是国际关系领域的权利和义务的再分配，各国都想从中取得最大的利益而不会轻易做出让步，这就决定了安理会改革的艰巨性和复杂性。

2．维持和平行动

联合国维持和平行动，是“为帮助维持或恢复冲突地区的和平，由联合国组织的有军事人员参与的，但无强制执行权力的行动。这类行动是自愿的，并且以协商一致与合作为前提。尽管它们包括军事人员的使用，但并非靠武力达到目的，这与宪章第42条中的强制军事行动形成对照”。维和行动大致分为两大类：部署观察团和派驻维和部队，这两类都是建立在自愿和非强制基础上的行动，实施需要得到冲突各方的同意与配合，对地区性冲突起隔离和缓冲的作用，是一种控制争端并使之逐步降级的十分有益的手段。

1992年在任的联合国秘书长加利向联大和安理会提交了题为《和平纲领》的报告，提出了扩大的维和行动新战略，突破了“冷战”时期传统维和行动的概念和模式，将维和行为从过去的临时性辅助措施提升到全球战略的新高度。传统的维和行动大多由军事人员组成，主要任务是实施军事性行动，设法使冲突方通过谈判或调解解决、维持争端地区的安宁。扩大的维和行动新战略由预防性外交、建立和平、维持和平、冲突后缔造和平四个相互关联的部分有机组成，已不再是单纯的军事范围的活动，而是担负起了多元化的使命，具体职责大大拓展，无论是数量还是规模，都达到了历史最高水平，在实践中引发许多争议。

维和行动概况

从1948年联合国实施第一项维和行动以来，到2010年底，联合国一共实施了66项维和行动，遍布欧洲、亚洲、非洲和拉美的广大地区，在阻止地区性冲突和一些国家的内部冲突方面作出了杰出贡献，被视为联合国集体安全保障的一种辅助手段和特殊方式而频繁使用。当前，有约120000人在联合国维持和平行动部领导的16个和平行动中工作，对数亿人的生活产生了直接影响。

3．加强经济和社会发展领域的作用

经济及社会理事会是联合国讨论世界经济问题和制定政策建议的中心论坛，但它的权力却相对有限，基本只能通过磋商和建议来协调世界经济。“冷战”结束后，维和行动占据了联合国很大部分的精力，发展问题相形之下没有得到足够重视。与此同时，在经济全球化趋势日益加强的现实面前，中小国家迫切要求联合国更多地关注发展问题。为了加强联合国系统在经济和社会发展领域的一致性和协调性，2006年2月，安南秘书长设立了由15位知名人士组成的高级别小组，负责就“发展、人道主义援助和环境领域的一致性问题”撰写报告，该小组于11月提交题为《一体行动，履行使命》的报告。报告认为，联合国在发展和环境等领域的工作零碎分散、软弱无力，治理效率和实效不彰，经费没有预见性，造成整个系统的政策缺乏一致性，业务实效不高。因此，联合国系统必须进行大刀阔斧的改革，步调一致地履行经济和社会发展领域的职责。

4．财政危机

多年来联合国一直受财政危机的困扰。联合国的经费分为两大部分。一部分是经常费用，包括两项：一是正常预算，用以支付主要机构和辅助机构的行政开支和活动费用；二是维持和平行动经费。这两项都由各会员国按特定比例分担。另一部分是预算外资金，即成员国为各种特别计划和活动提供的捐款，由捐款国决定这笔款项的用途，直接交秘书长代管。但是，出于政治或经济的考虑，成员国拖欠会费的现象非常普遍。

2010年联合国会员国经常费用分摊情况一览表

5．机构改革问题

精简机构，提高工作效率，解决机构臃肿重叠，克服文牍主义和严重浪费，是联合国全体会员国多年的共同要求。财政危机的加剧，进一步促使联合国加强了改革力度。历任秘书长都曾在不同程度上就改组秘书处，加强工作效率等方面采取了部分措施。2007年1月上任的潘基文秘书长同样在就任之初就大刀阔斧地着手机构调整。联合国管理机构方面的改革涉及人力资源、透明度、问责制、监督审计制度等问题，还涉及采取什么样的管理模式，倡导何种管理文化的问题，在改革的背后，起支配作用的仍然是不同利益集团的较量。

归根结底，联合国的改革是一场成员国意愿和实力的全面较量。要适应21世纪国际关系的新形势，联合国必须推进改革，才能充分发挥其优势，保持并增强它在国际事务中的地位和作用。