实效与问题

财政支农：规模、实效与问题

中国社会科学院“中国经济形势跟踪分析”农村发展研究所子课题组^[1]

财政支农支出分为狭义支出和广义支出。狭义财政支农支出是指财政用于农业的支出，通常主要包括支援农村生产支出、农业基本建设支出、农林水利气象等部门事业费、农业科技三项费用等。广义财政支农支出则包括狭义财政支农支出和政府对农村社会发展方面的各种投入，包括教育、卫生、道路、文化事业以及其他福利支出。本报告讨论的是广义财政支农支出。

一、财政支农的规模与配置

“九五”以来，财政支农的规模与配置的变化具有两个显著特点：①财政对农业的实际支持程度提高；②中央财政明显强化了对“三农”投入的职责。

（一）财政对农业的实际支持程度提高

“九五”以来，特别是1998年以来，国家财政性农业支出的绝对规模大幅度提高。1995～2005年，狭义财政支农支出由574.93亿元增加到2450.31亿元，增长了3.26倍，年均增长15.6%。在绝对规模增长的同时，财政支农的相对规模也大幅度增长，表明国家财政对农业的实际支持程度提高。

1.第一产业增加值占GDP比重与农业支出占财政支出比重的比值提高

这个比值是指第一产业增加值在GDP中每占一个百分点所对应的农业支出在财政支出中所占的百分点，它反映的是农业在国民经济中相对重要性的变化与农业支出在财政支出中重要性变化之间的关系。

1995～2005年，虽然第一产业增加值占GDP比重和支农支出占财政支出比重都在不断下降，但农业支出占财政支出比重的下降速度大大慢于第一产业增加值占GDP比重的下降速度。前者由8.43%下降到7.22%，后者由19.77%下降到12.60%，由此导致两个比重的比值呈现出不断提高的态势，由0.43提高到0.57，个别年份甚至达到0.63（见图1）。

图1　第一产业增加值占GDP比重与农业支出占财政支出比重的比值

2.农业支出占第一产业增加值和农业总产值的比重提高

这两个指标可以更直接、更明显地反映国家财政对农业的实际支持程度的变化。1995～2005年，农业支出占第一产业增加值的比重和农业总产值的比重持续提高，前者由4.78%提高到10.62%，后者由2.83%提高到6.21%（见图2）。

图2　农业支出占第一产业增加值和农业总产值的比重（%）

分时期看，“十五”时期国家财政对农业的实际支持程度明显大于“八五”和“九五”时期（见表1）。

表1　财政对农业支持的变化趋势

资料来源：根据《中国统计年鉴》相关年份数据整理。

（二）中央财政明显强化了对“三农”投入的职责

近几年来，国家财政对“三农”支持的一个显著特点是中央财政明显强化了对“三农”投入的职责，总体表现为两个比重的提高。①“三农”支出占中央财政总支出的比重不断提高。2003～2006年，中央财政总支出年均增长14.4%，而对“三农”支出的年均增长达到17.9%，“三农”支出占中央财政总支出的比重由13.7%提高到15.0%（见表2）。②中央财政在全国财政对“三农”支出中的比重提高。据不完全统计，1998～2001年，全国财政用于“三农”的支出为10572亿元，其中中央财政支出占48.8%；^[2]2003～2005年，全国财政用于“三农”的支出为11143亿元，其中中央财政支出比重高达69.5%。

表2　中央财政对“三农”支出

注：中央财政总支出=中央财政本级支出+对地方税收返还和补助支出。

中央财政对“三农”支出职责的加强充分体现了国家对“三农”问题的高度重视以及统筹城乡发展的科学发展观，同时也得益于近几年来国家财政收入的快速增长以及中央财政收入占全国财政收入比重的提高。1995～2005年，国家财政收入年均增长17.6%，占GDP的比重由10.3%提高到17.3%；同期，虽然中央财政收入占全国财政收入的比重由1995年的52.2%下降到1997年的48.5%，但此后不断提高，2004年达到了54.9%。财政收入的快速增长以及中央财政收入比重维持在较高水平，使中央财政有能力增加对“三农”的投入。

近几年来，中央财政对“三农”的支持呈现出以下四个显著特点。

1.加大对基础设施建设的投入

1998年，我国开始实施积极的财政政策，大规模增发国债，其中水利、林业、生态建设等成为国债资金投放的重要项目。1998～2004年，累计实际安排增发国债项目资金8643亿元，其中，用于农林水利、生态工程等2596亿元，占30%；农村电网改造688亿元，占7.96%。农村基础设施建设是中央财政用于“三农”的重要投入项目，2005年中央财政用于农业农村基础设施建设的预算内基本建设投资和国债项目资金达到813亿元，占当年中央财政“三农”支出的27.3%。1999年后，在农业综合开发财政资金投入中，中央财政投入比重明显提高，由1997年的49.2%提高到2004年的59.5%，提高了10个百分点。

2.大幅度增加对农村义务教育发展的投入

过去相当长一段时期，农村义务教育经费主要由地方财政负担，但在农村税费改革后，这种状况发生了根本性的改变，中央财政更多地担负起了农村义务教育发展的责任。一方面，大幅度增加各种专项资金，近几年中央财政对农村义务教育转移支付的主要项目包括二期“国家贫困地区义务教育工程”、免费教科书专项经费、农村中小学教师工资专项、中小学危房改造工程、农村中小学现代远程教育工程、农村寄宿制学校建设工程、西部地区“两基”攻坚计划等。另一方面，增加用于农村义务教育的财力性转移支付。

中央财政对农村义务教育投入的增加导致中央财政占全国农村义务教育经费中的比重提高。2003年，全国财政预算内农村义务教育经费总额为1094.31亿元，其中中央财政占40.6%；2004年，中央财政用于农村义务教育经费总额比2003年增长33.4%，达到593.2亿元，比重提高到44.7%。“十一五”时期，中央财政将继续加大对农村义务教育的投入，2007年全国农村将全面实行义务教育，不包括教师调资的因素，预计全国财政2006～2010年累计新增农村义务教育经费将达2182亿元，其中中央财政新增比例达57.7%。

3.加大向中西部地区的倾斜

为缩小农村区域发展的差距，近几年来，在中央财政加大对“三农”支持的同时，与农业、农村相关的中央财政投入和转移支付主要向中西部地区倾斜。例如，1998～2003年国债资金中央补助地方用于农林水基本建设、交通基本建设投向中西部地区的比重分别为86.2%和93.2%，1999～2002年国债资金中央补助地方用于农村电网改造投向中西部地区的比重为98.7%，其他如农村义务教育、卫生、扶贫、农村税费改革、农业税减免等的中央财政转移支付绝大部分用于中西部地区。

4.加大对农民的直接补贴

近几年来，中央财政大幅度增加了使农民直接受惠的直接补贴，这些直接补贴的项目主要有：①退耕还林补贴。从2000年起，中央财政安排专项资金对实施退耕还林的农民进行补贴。②种粮补贴。2004年开始在全国范围实施种粮补贴，包括粮食直补、购买大中型农机具补贴、良种补贴。2006年开始对种粮农民实行综合直补。③农村税费改革和减免农业税。虽然中央财政对农村税费改革的转移支付并未直接给予农户，但正是由于中央财政的大规模转移支付，才使农民税费负担得以真正减轻，农民税费负担的减轻直接增加了农民的可支配收入。因此，一部分中央财政的税费改革和农业税减免转移支付可以视同为对农民的直接补贴。④农村新型合作医疗。从2003年起，中央财政对中西部地区除市区以外的参加新型合作医疗的农民每年按人均10元安排合作医疗补助资金。从2006年起，补助水平提高到20元。⑤农村义务教育的“两免一补”。

二、财政支农政策实施效果评估

财政支农的规模扩大，中央财政支农的比重增加，关键还要看支农资金的使用效果。

（一）粮食补贴政策和农业税改革对粮食生产的影响评估

1.单位面积粮食补贴性收入和税负对粮食单产的影响

（1）假设：粮食政策性补贴对粮食单产的贡献显著。

（2）模型Ⅰ：Y= F［X1（t），X2，X3，X4，X5，X6，X7，X8］

式中，Y：某粮食品种单产；X1：科技进步；X2：该品种粮食的销售价格；X3：物质投入费用；X4：人工投入；X5：单位面积补贴收入；X6：商品率；X7：单位面积税金；X8：受灾程度。

选择C-D函数，模型Ⅰ具体地写成：

（3）数据来源及其处理。模型主要选取早籼稻、中籼稻、晚籼稻、粳稻、小麦、玉米和大豆等粮食作物1990～2005年的数据。其中，Y、X2、X3、X4、X5、X6和X7的数据来源于《2006全国农产品成本收益资料汇编》。反映X8的农作物受灾面积占农作物播种面积百分比，以及X3和X5为不变价格所需的价格资料来源于《中国农村统计年鉴》。

将按当年价格反映的X3折算为不变价格用的是农业生产价格指数（1990= 100），将按当年价格反映的X5折算为不变价格用的是农村消费价格指数（1985= 100）。

（4）主要结果。将经过处理后的原始数据对数化后，选择多元回归方法，回归结果总体上相对较好。相关系数R为0.985，R²为0.970，F检验值为133.632，Sig.F为0.000，Durbin-Watson值为2.201。主要系数及其t检验值如表3。

根据表3，影响程度比较大且在统计上具有显著意义的是科技进步X1、物质投入费用X3、人工投入X4和受灾程度（气象条件）X8，表明这些因素是影响粮食单产的主要因素。比较单位面积财政补贴性收入和单位面积税负因素，补贴性收入呈现为正向影响，相对显著，而单位面积税负对单产呈现为弱负影响，且相对不显著。根据模型Ⅰ及其设定和现有可利用的数据，尚无法验证“粮食政策性补贴对粮食单产的贡献显著”的假设。

表3　粮食单产影响因素回归的主要结果

尽管通过设定的模型评估的补贴性收入和税负对粮食单产不存在明显影响，但不能全面否认补贴政策和农业税改革对粮食生产的影响。粮食总产量除了受单产影响外，还受播种面积影响。

2.单位面积粮食补贴性收入和税负对播种面积的影响

（1）假设：粮食补贴政策和农业税改革对粮食播种面积存在显著的正向影响。

（2）模型Ⅱ：

式中，A_t表示t年播种面积；A_t-1表示上年（t-1）播种面积；P_t-1表示上年（t-1）粮食价格；L_t表示当年（t）耕地使用成本；S_t表示当年（t）单位面积粮食补贴；B_t表示当年（t）单位面积税金。

（3）数据来源及其处理。1990～2005年的稻谷、小麦、玉米和大豆四种粮食品种播种面积数据来源于《2006中国农村统计年鉴》，1990～2005年，四种粮食品种的每50公斤主产品销售价格、每亩土地使用成本、每亩补贴和每亩税金数据来源于《2006全国农产品成本收益资料汇编》。

回归系数受到计量单位的影响。播种面积所用计量单位为千公顷，单位面积补贴性收入和税金所用计量单位为万元/千公顷。播种面积和每亩补贴采用绝对数，而粮食销售价格和每亩土地使用成本采用较上年为100的指数。

（4）主要结果。对原始数据进行处理后，选择多元回归方法，回归结果总体上相对较好。相关系数R为0.995，R²为0.990，F检验值为1036.043，Sig.F为0.000，Durbin-Watson值为1.850。主要系数及其t检验值如表4。

表4　粮食播种面积影响因素计量模型的主要结果

回归结果显示，粮食播种面积的变化最主要是受到调整因素的影响，即某年度粮食播种面积的大小受到上年度的实际播种面积约束。同时，粮食补贴政策对粮食播种面积的影响相对明显。直接向粮食生产者发放补贴，是保护和调动粮食生产积极性的有效政策工具。就平均意义上来说，当年每公顷补贴性收入增加10元，新增粮食播种面积可以达到4.4098万公顷，并且大约有10%的显著意义。虽然单位面积税负对粮食播种面积存在一定的负面影响，但是在统计上显著性相对较差。

按照模型Ⅱ回归结果，通过换算，每亩补贴性收入增加1元，全国新增粮食播种面积大约为6.615万公顷。

（二）财政支农政策对农民收入的影响评估

目前，财政支农对农民增收的直接影响总体上还比较小。从财政支农政策对农民增收的作用机制来看，既可能是直接的影响，也可能是间接的影响。近年来实施的直接向农民发放补贴的政策，仅仅是财政支农支出的小部分。我国财政支农支出大部分是用于农林水利气象等部门的事业费、农业基本建设支出和支援农村生产支出等，这部分对农民收入的影响主要是间接的。

由于受到微观数据的制约，目前还无法直接通过农民人均收入和政策性支持力度来测算财政支农对农民收入的效应。但是，技术路线的关键是能够找到宏观层面和微观层面数据的关联性指标。

根据可能获取的数据和可选择的方法，先对农户家庭经营第一产业纯收入和第一产业增加值的一致性进行检验。如果二者存在着明显的一致性，然后再构建计量模型测算不同支农方式对第一产业增加值的影响程度。

1.第一产业增加值与家庭经营第一产业纯收入之间的关系

假设：农业增收与第一产业增加值增长具有一致性。

首先，考虑第一产业增加值增长与家庭经营第一产业人均纯收入增长之间的关系。

选择1984～2005年家庭经营第一产业人均纯收入与第一产业增加值名义增长率进行一元线性回归。其中，家庭经营第一产业人均纯收入来源于《中国农村住户调查年鉴》；第一产业增加值各类数据来源于《中国统计年鉴》。第一产业人均纯收入实际增长指数按照对应年份的农民人均纯收入缩减指数计算。结果是：相关系数R为0.942，R²为0.888，F值为157.964，对应F检验的概率值为0.000。表明第一产业纯收入和增加值的名义增长率基本同步（见表5）。而且实际增长率也比较接近，显著水平也较高。两者较上年实际增长指数间的相关系数R为0.710，R²为0.504，F检验值为20.297，对应F检验的概率值为0.000。

表5　1984～2005年农户家庭经营第一产业人均纯收入与第一产业增加值增长指数回归的技术系数与主要参数

其次，进一步考察第一产业增加值在农林牧渔业总产值中比重与农户家庭经营第一产业人均纯收入增长速度之间的关系。分析结果表明，二者之间的关系显著水平高（见表6）。

表6　1984～2005年农户家庭经营第一产业人均纯收入实际增长率与第一产业增加值占农林牧渔业总产值比重回归的技术系数与主要参数

2.财政支农对第一产业增加值的影响

（1）假设：财政支农对第一产业增加值的贡献显著。为了检验财政支农对第一产业增加值的影响，构建包括不同财政支持方式变量的模型Ⅲ。

（2）模型Ⅲ：Y= F［X1（t），X2，X3，X4，X5，X6，X7，X8］

式中，Y：第一产业增加值；X1：科技进步；X2：第一产业从业人员；X3：第一产业资本存量；X4：农用土地规模；X5：财政用于农业基本建设支出规模；X6：财政用于农业科技支出规模；X7：政策性补贴；X8：受灾程度。

进一步地，选择C-D函数，选择通过原点回归，即不考虑回归方程中的常数项。模型Ⅲ可写成：

（3）数据来源及其处理。式（3）中第一产业增加值（Y）取以1978年不变价格计算的绝对额。X1为自然数的时间序列。b1反映科技进步情况。X2取第一产业从业人员数量与农村劳动力平均受教育年限之积。X3以年末农业机械总动力代替。X4以农作物总播种面积代替。X5和X6以及X7的数据处理分两段进行，1978～1985年为当年价格（主要考虑到这一期间农村物价相对稳定，且没有农村消费价格指数可用），1986～2005年为1985年不变价格计算的支出额。X8为农作物受灾面积占农作物播种面积百分比。

变量中Y，X2、X5、X6和X7及其折算成不变价格数据的农村居民消费价格指数（1985= 100）来源于《中国统计年鉴》。X3、X4和X8来源于《中国农村统计年鉴》。X2中农村劳动力平均受教育年限折算依据的农村劳动力文化状况来源于《中国农村住户调查年鉴》。

为了更好地反映财政用于农业基本建设和农业科技三项费用的支出对第一产业增加值的长期影响，农业基本建设规模取前5年（包括当年），农业科技三项费用取前3年（包括当年）的不变价格数据。

（4）主要结果。结果X2和X3被排除在回归方程之外。进入回归方程的自变量的时间序列相关性仍然比较突出，Durbin-Watson值为0.997。相关系数R和R²分别为1，F检验值为180192.8，对应的Sig.F为0.000。主要系数及其t检验值如表7。

表7　第一产业增加值影响模型回归的主要结果

根据表7，尽管财政用于农业基本建设和农业科技三项费用都被保留在回归方程中，且显著水平普遍较高，但弹性系数普遍较小，只有前3年的农业科技三项费用对第一产业增加值的弹性系数大约为0.1，而农业基本建设投入大约只有0.08。表明财政支农总体上对第一产业增加值的影响尽管比较显著，但是影响程度相对较小，而且不同的财政支农结构对第一产业增加值的影响程度存在差异，尤其是粮棉油价格补贴对第一产业增效没有出现正向影响。因此，笼统地谈财政支农对农民增收的影响，是不确切的，也是没有意义的。

（三）小结

概括地说，增加粮农直接受惠的补贴政策以及减免农业税等对于调动农民发展粮食生产积极性具有重要意义。分析表明，单位面积粮食补贴性收入无论对于粮食单产和播种面积都存在一定的正向影响。比较而言，粮食单位面积补贴收入对播种面积的影响程度相对较大，且更加显著。分析还表明，尽管粮食单位面积税负对粮食生产的影响在统计上不显著，但是从回归系数来看，税负无论是对粮食单产，还是播种面积的影响都是反向的。因此，不能完全否认农业税负对粮食生产的负面影响。

根据补贴性收入和播种面积之间的关系，即对“每亩补贴性收入增加1元，全国新增粮食播种面积大约为6.615万公顷”这一结论进行推论：2005年，我国粮食播种面积超过1亿公顷，较上年增加267万公顷。如果按照每亩补贴增加1元计算，全国粮食补贴总额超过15亿元，净增267万公顷。如果不考虑价格等对粮食播种面积的影响，仅仅依赖补贴政策刺激粮食生产，则每亩需要新增补贴性收入大约40元，全国需要新增600多亿元的直接补贴。

增加农民收入已经成为政府解决“三农”问题的重要目标之一。长期以来，我国财政支农的重要目标是发展农业生产，提高国家粮食安全保障水平。研究表明，过去的财政支农结构对于农民收入虽然存在着具有统计意义上的影响，但是影响程度普遍较小。农业科技投入的影响程度相对较大，农业基本建设次之，对于流通等非生产领域的补贴没有发现对农户家庭经营第一产业纯收入可能存在着正向影响。国家财政支农政策的调整方向无论对于调动农民发展粮食生产的积极性，还是增加农民收入，都具有积极意义。完善财政支农结构，调整农产品流通领域和消费领域的补贴，增加让农民直接受惠的补贴，取消粮食生产税负，已经在扭转20世纪末和“十五”时期粮食生产滑坡中发挥了重要作用。进一步增加财政用于农业科技创新和农业基本建设投入，有助于提高粮食生产能力，减少农民从事农业生产自然风险。总体上看，近年来国家实施的财政支农政策是有效的。

三、财政支农资金配置存在的主要问题

近年来，财政支农资金规模扩大，强度增加，也取得了相当大的成效，但在财政支农资金的配置上仍存在较突出的问题。

（一）管理分散，造成重复和交叉投入，规模效益差

这一问题主要源于现行转移支付中专项资金比重较大。2005年，中央对地方的转移支付（含税收返还）合计11484亿元。其中，税收返还占32.7%，专项转移支付占30.7%，财力性转移支付占33.2%，原体制补助等占3.4%。在财力性转移支付中，一般性转移支付1120亿元，占财力性转移支付的29.4%，占总转移支付（含税收返还）的9.8%（李萍、许宏才，2006）。

在这种转移支付的框架下，中央财政用于“三农”的数千亿元支出中，很大一部分是作为专项资金散落于各个垂直体系之中的。在现行行政管理体制和财政管理体制下，专项资金比重过大导致资金规模效益差、资金配置和使用效率低下。

当前，我国管理、分配专项支农资金的组织机构具有部门多、机构多和人员多的特点。从横向结构来看，中央级直接分配和管理支农资金的部门有20多个。这些部门又自上而下设立或配置诸多分配、管理支农资金的机构。各部门在资金的分配、管理上自成体系，使得支农项目点多面广，单个项目投资额较小，且资金分散使用与交叉重复并存，难以形成支农资金使用的合力。

在农村培训类项目方面。农业部有“万名农民素质培训工程”、“欠发达乡镇农业科技培训项目”、“农村劳动力转移培训阳光工程”和“跨世纪青年农民科技培训工程”等，劳动和社会保障部有“农村劳动力就业上岗培训工程”，中央组织部有“农村基层党员素质培训工程”，全国妇联有“农村妇女种养殖业技术培训工程”，全国科协有“农民网上函授教育培训工程”，团中央有“农村青年人才培训工程”。

农村卫生方面。目前瞄准农村医疗卫生领域的项目有县疾控中心和传染病区建设、农村医疗卫生服务体系建设、巡回医疗车、西部眼科手术车、降消（孕产妇死亡率、新生儿破伤风）项目、新型农村合作医疗、公共卫生和乡镇医务人员培训、设备等。2005年，仅国家发改委就分别安排了4项涉及农村医疗的专项投资计划。这些专项投资存在着不整合、内容交叉，甚至有少数项目重复安排投资计划（李金华，2006）。

生态建设方面。目前各种渠道的生态建设投资多达20多项，几个部门管理，有些地块同时上几个项目，重复投资严重，而部门之间职责不清，投资责任不明确，缺乏风险约束机制，造成资金使用的低效率。资金分散使单个项目投资规模过小，平均每个项目投资不足100万元，而其中投资10万元以下的小项目接近一半，投资100万元以上的项目不足10%（杨光，2006）。

专项资金的支配权掌握在中央各部门手中，一些部、委、办掌握着大量的专项资金，拥有资源的配置权，而且支配资源的权力越来越大。财政支农“有政策、没体系”，部门利益的影响和条块分割严重，资金的使用效率较差。这种管理格局，也相应影响着地方各级政府支农投资的安排、使用和管理方式。据国家审计署组织对全国50个县支农资金的专项审计，目前县级政府分配管理支农投资的也有10多个部门。各种支农投资基本上是以“条条”为主管理，管理渠道繁多，导致地方政府事权的分割，主管部门之间缺乏沟通，各自为战，致使不同渠道的政府支农投资，在使用方向、项目布局、建设内容等方面不同程度地存在交叉和重复，有限的资金不能发挥应有的作用。而且资金往往是通过中央、省、地市、县、乡镇、村六个层级，再惠及农户，中间的“跑、冒、滴、漏”也是一个严重的问题。据全国各级审计机关对2004年和2005年涉农的784个审计项目的不完全统计，查出截流资金、挪用侵占转移支付资金等192亿元，损失浪费8.9亿元（李金华，2006）。

（二）许多项目的安排与农民实际需求优先顺序不一致，降低了资源的配置效率

农民对公共产品的需求具有异质性，不同类型、不同区域农民对政府财政资金的需求量、方向和结构有明显的不同。而且，农民的需求优先序处于不断地变动之中。但是，长期以来，我国支农专项资金的设置多数采取了以项目资金为主、各部门分散管理、中央和省级部门高度集权的投入体制。中央支农资金的分配主要是通过自上而下的决策方式进行：上面定项目，下面提申请，行政化、计划性色彩浓厚，致使许多资金项目并不符合基层实际的优先序需要，由于信息不对称，难以照顾各地以及不同农民多样化需求的具体实际，从而降低了资源的配置效率。而且，越是经济欠发达和财力薄弱的地区，由于高度依赖于上级转移支付，支出决策权就越容易受到影响，支出效率也就更低。

（三）基础设施建设投入结构不合理

1.农业基本建设投资占农业类基本建设投资的比例小

据统计，1998～2003年，中央累计安排农、林、水、气等基本建设投资3000亿元左右，其中安排用于农业生产的基本建设投资仅208亿元，占农业类投资的6.9%。累计安排农业类国债投资2260亿元，其中安排农业基础设施建设国债投资131.5亿元，仅占5.8%。2004年国家安排农业生产的基本建设投资，仅占农、林、水、气投资的12.9%；同期安排农业生产的国债投资，仅占农、林、水、气国债投资的14%。这种投资格局不适应新时期农业发展的需要，制约着现代农业的发展。

2.农村中小型基础设施建设投入不足

目前，农业基础设施建设投入存在着重“大动脉”，轻“毛细血管”的现象。支农资金不成比例地投向了大型水利、林业和生态建设，对农民急需的小型水利等基础设施建设的支持力度远远不够。2001～2005年，中央农业基础设施投资为2840亿元，其中用于重大水利工程和生态建设的占70%以上，直接用于农业综合生产能力建设的占11%。贵州省2004年水利总投资7.7亿元，其中用于农田水利建设只有2600万元，仅占3.4%。^[3]按照现行财政体制，农村中小型基础设施建设项目建设的职责主要在县乡政府。但由于县乡财力不足，没有能力对农村中小型基础设施进行建设。

3.基础设施建设过多依赖国债投入

1998年后中央农业投资规模大幅度增长主要得益于国债投资。近几年国债投资占中央农业基本建设投资规模的70%左右，在一些市、县的农业基本建设投资中，国债资金比例达90%以上。加强农业基础设施建设是一项长期的任务，而大量发行国债是政府在一定时期内采取的非常措施，不可能作为一项长期政策来执行。今后一旦停发国债，农业投入就将大幅度下降，容易引起年度间的波动，不利于农业和农村经济的平稳发展。如何建立正常、合理的农业投资资金供给渠道，并构建起农业基建投资的稳定增长机制，成为一个亟须研究解决的问题。

（四）农村社会发展事业投入有所失衡

近几年来，政府日益重视农村社会事业的发展严重滞后的问题，特别是中央财政不断加大对农村社会事业发展的投入，但资源的配置却存在着不均衡，特别表现在农村义务教育与农村卫生财政投入的失衡上，中央财政对农村义务教育的支持力度远远超过农村卫生，农村卫生事业发展的财政投入严重不足。

1.农村卫生投入在地方财政支出的优先序中处于不利的地位

在中国现行体制下，公共资源的配置主要由政府行政官员决策，政府的政绩和官员的努力程度主要用定量指标来表现。这种评价系统激励官员更重视物质资本而非人力资本投资，相对关注教育而非卫生发展（朱玲，2002）。

2.地方财政缺乏增加卫生投入的财力

虽然农村卫生投入被明确为地方政府的事权，但没有足够的财力来履行这一责任，主要表现为农村卫生室得到的财政支持非常少和政府财政资金对农村公共卫生机构的支持力度小。统计资料显示，2005年，在村卫生室的收入结构中，上级补助收入所占的比例只有1.83%。其中，村办卫生室为1.68%，乡卫生院设点卫生室为2.69%，联合办卫生室为9.91%，私人办卫生室为0.39%，其他类型卫生室为0.44%。由于得到的财政支持较少，在西部偏远地区，村卫生室普遍没有固定的场所。在政府公共卫生支出的构成中，人员经费呈逐年上涨的趋势，而业务费和公务费、公共卫生项目补助呈逐年减少的趋势，很多公共卫生机构只能通过有偿服务进行创收。

3.卫生预算内经费支出上的城乡差距远远大于义务教育

近年来，在各级财政、特别是中央财政的支持下，农村义务教育经费困难的状况得到了较大程度的缓解，城乡之间财政事业性教育经费支出的差距大幅度缩小。2000年，全国小学和初中生平均预算内教育经费支出分别高出农村小学和初中19.7%和29.3%，到2005年已分别下降到10.2%和14%。相比之下，财政对农村卫生事业的投入虽有所增长，但力度较小，城乡之间的差距仍然很大。例如，2003年农村人均卫生事业费19.1元，城市为81.4元，城市是农村的4.26倍。

（五）直接惠及农民的部分操作成本高

近年来实施的对粮农的直接补贴，得到了农民的普遍欢迎。根据中国社会科学院农村发展研究所对甘肃两个行政村107户调查，农户的满意程度达到了100%。其中，91.59%的农户选择了“非常满意”，8.41%的农户选择了“基本满意”。

但是，这些直接惠及农民的政策，普遍逐项发放，存在着补贴分散、成本高等问题，一定程度上影响了支农资金的使用效益和政策效应的发挥。以粮食直补为例，为了保障粮食直补资金落实到户，需要核实面积、签订合同、发放存折或直补金表格、印刷通知等，这是一个相当费时、费力的工作，需要耗费巨大的成本。根据对一些县的典型调查，粮食直补的行政成本约为补贴总额的5%～10%（刘孟山，2006）。如果试图减少行政成本而不经过这些程序，就可能出现不该领取补贴的人领到补贴，也容易出现地方政府套取中央资金的可能。

直接惠及农民的财政补贴政策，不仅运行程序烦琐，执行、操作成本比较高，而且，针对农民的收费项目依然存在。如一事一议费、有线电视入户费、新型农村合作医疗费。在向农民收费的环节中，仍然有很高的行政成本。中国社会科学院农村发展研究所研究人员在浙江、重庆和江苏的调查中发现，向农民收取合作医疗费用还很困难，成本相当高（课题组，2006）。

四、改进财政支农支出配置效率的几点建议

（一）加大对农村社会保障体系建设和农民能力建设的转移支付

1.加大中央财政对农村社会保障体系建设的转移支付

2006年末，农村低保制度已经覆盖全国24个省（市、区）、1800多个县。农村低保的资金来源主要由县（市）财政承担，省、市财政给予适当补助，中央财政至今未安排农村低保资金。由于我国中西部经济欠发达地区财政收入少，但低于最低生活保障线人数所占总人口的比例却较高。如果没有中央财政的转移支付，这些地区就难以真正建立农村低保制度。目前已经建立的低保制度也只能是名义上的，不能做到应保尽保，覆盖面窄，而且保障程度低。因此，要想使农村低保制度建设取得实质性的进展，中央财政应加大转移支付，为农村最低生活保障制度的建立提供有力支持。

新型农村合作医疗制度已经产生了明显的效果，目前正在快速推进。中央财政应该继续加强对中西部地区新型农村合作医疗制度建设的支持，解决中西部地区一些县（市）无力负担配套资金的问题。同时，中央财政的转移支付应随着经济发展和财政收入的增加而稳步增长，使得新型农村合作医疗的保障水平与经济发展、农民收入和医疗费用的自然增长相适应；另外，应规定中央转移支付的拨付时间，规范支付程序，确保中央财政转移支付及时、足额到位。

目前，针对家庭和土地对老年农民保障功能的逐渐弱化，中央的政策是：鼓励在有条件的地方，建立农村社会养老保险制度。但是，在没有中央财政支持的情况下，农村社会养老保险制度不可能大范围推开。解决农民的老年生存保障，需要建立一种政府和农民共同筹资的农村养老保险制度。这需要完善已有的农村社会养老保险方案；继续实行多样化的政策，允许各地开展各种类型的试点，不断完善制度、总结教训、重塑农民信心。中央财政应该拿出一部分资金，支持部分地区建立农村养老保险制度的试点。

农村低保、新型农村合作医疗和农民老年保障是我国农村社会保障体系建设的主要内容，可以作为我国农村社会保障的基础框架。但是，健全的农村社会安全网所包含的并不仅仅这三项，而是还包括针对农村特殊群体和农民特殊需求的各种社会救助的救助、必要服务费用的豁免，以及许多应需而定的项目。我国农村社会保障制度建设应该统筹考虑这些保障项目，使得社会保障体系内部各子系统、各项目之间具有互补性。相应地，中央财政应该在各个保障项目之间统筹安排支持资金。

2.加大中央财政对农村卫生领域的投入力度

（1）调整政府间在农村卫生领域的筹资责任。在现有的财政体制框架内，将农村卫生筹资的部分责任从目前的较低政府层级转移到较高的政府层级。

（2）通过政府间的转移支付，实现不同地区农民享有大体均等化的基本医疗卫生服务。中央有关部门应制定出现阶段国家基本公共卫生服务项目，确定基本医疗服务的最低标准。如果地方财力不足以满足这一最低的标准，由中央财政转移支付解决。

（3）财政支农资金中安排一定资金支持农村卫生室的建设。建议国家安排一定的资金用于改造农村卫生所（站）。一是在西部落后地区，建立卫生室所需的房屋；二是购买一些最基本的医疗设备，改进村卫生室的硬件和软件；三是以低廉价格向一些村卫生室提供一些最常用的基本药物。

3.增加对贫困农户子女在非义务教育阶段的资助

中央实行免费义务教育的政策是解决农村贫困家庭子女上学难的突破性举措，意义深远。但是，我们在不少地方的调查显示，农村学生在义务教育阶段辍学的更重要的原因并非上不起学，而是对受教育后的预期很差，对承担非义务教育阶段学费的能力的预期很差（张晓山、崔红志，2002）。目前，非义务教育阶段特别是大学教育的学费高昂，由于农民能预见到将来这种沉重的负担，因而在一定程度上会放任其子女在义务教育特别是初中阶段的辍学。针对这种情况，国家需要采取应对措施解决贫困学生非义务教育阶段上学难的问题，如加大高校奖学金、助学金制度的实施力度。只有这样，农村义务教育才会有一个坚实的根基，使得农民子女在义务教育阶段不仅有学上、能上得起学，而且想上学。

4.就业支持措施

农民通过就业获得的收入是其应对生活风险的第一道保障。政府应发挥主导作用，投入财政资源，完善促进就业的各项政策措施。我们认为，在公共财政促进农民就业方面，目前可行也比较有效的途径，一是公共财政支持劳动密集型产业的发展，通过产业政策上的支持来创造更多的就业岗位；二是借鉴国际上的一些成功做法，如政府组织公共工程吸纳剩余劳动力。印度2006年开始实施的《全国农村就业保障法案》就是公共财政支持农民就业保障的例子。借鉴印度政府的做法，通过公共财政资源创造、购买一些瞄准农村穷人的工作机会，可以使有限的资源用到最需要、最困难的弱势群体身上，也是公共财政的职能。

（二）改革财政支农资金管理体制和渠道，提高资金使用效率

1.增加一般性转移支付的比重，减少专项转移支付

（1）提高体现均衡性的一般性转移支付的比重。为保证一般性转移支付资金的合理使用，需要进行相关层面的改革。一是改革由主要党政领导说了算的情况，加强农民和地方人大对预算的监督，参与预算的制定；二是完善自上而下的监督机制和约束机制。

（2）改进和完善一般性转移支付办法。在计算财政标准收入和标准支出时，充分考虑各地经济发展水平和经济发展质量对税收收入的影响以及地区间财政支出成本差异，充分反映各地公共服务能力的差距。应有一套客观而科学的提供公共服务的计算办法与指标体系。同时，考察地方政府为本地提供的公共服务应达到标准，而未能达到的，就不应给予转移支付。

（3）对专项资金进行清理和归并。应该对各种专项资金进行整合使用，由多部门管理改为集中管理。同时，应减少专项转移支付的数额，从而增强地方政府的调控能力，加大地方理财的自主性，同时也减少地方配套资金的压力。

2.改革转移支付的分配方式，中央财政的一部分转移支付可直接到县

（1）减少转移支付的层级。应对中央转移支付的方式进行改革，特别是用于农业水利、道路等基础设施建设的转移支付，一方面应该对现行层层纵向转移支付的方式进行改革和调整，中央财政的一部分转移支付资金可以直接到县；另一方面，直接到县的建设性转移支付应该采取一般性转移支付的形式。

（2）适当降低或减少配套资金。在安排交通、通信、能源、水利等方面的项目，尤其是同群众生产生活密切相关的基本农田、小型水利、沼气、农村公路及广播电视“村村通”等公益性项目时，适当降低或免除当地配套资金。

（3）建立相应的审计和监督制度，以防止资金的挪用。需要建立、完善财政性资金的追踪问效制度。资金拨付和使用后，进行定期检查。相关部门要加大稽查、审查力度。

3.以县为平台整合支农资金的使用

目前，我国的财政支农资金整合工作正在快速推进。2006年3月，国家发改委下发了关于加快推进县级政府支农投资整合工作的通知，强调“各试点县可结合本地实际，整合思路不搞‘一刀切’，整合模式提倡多样化，注意创新体制机制”，^[4]并在50个县进行试点。应该说，这种思路比较符合我国的实际情况。

在具体的操作过程中，我们认为有些问题值得关注。一是要防止把资金向新农村建设的试点村过分的倾斜，更要防止把资金用于行政事业单位的人员开支。二是要突出整合的重点，把交叉重复现象比较突出、各方面反映比较强烈的农田基本建设投资、生态建设、农村小型基础设施投资等作为当前资金整合的重点。整合后的资金应用于加强与农民生产和生活有关的基础设施和公共产品的软件硬件供应。如直接关系农民生活的水、电、交通、通信等。三是要强化县级政府责任，实行责权挂钩，完善绩效考评方式，建立绩效考核和责任追究制度。

（三）建立一个自下而上的需求表达机制以及农民能够参与决策的机制

农民很清楚自身的需求，也有表达需求的愿望，但是，农民缺乏有组织有理性地表达自己利益的机制；农民所表达的需求也难以得到政府的及时回应。因此，如何建立农民的需求表达机制，重要的是有制度性渠道把农民的要求反映出来，有政治性激励机制促使政府回应农民的要求。为此，目前急需加强农民的组织化建设，并改革干部的任用、考核机制。

目前，村委会、党支部等正式的基层组织在代表农民利益方面存在很多的问题。这要求完善村民自治制度，改革村组织现有的对上和对下的关系。更重要的是促进农村中代表农民利益的各类农民组织的发育，使其成为农民表达其需求的有效载体，从而促使基层政府对其需求的回应。

农民并非没有表达需求、显示偏好的能力。但是，需求意愿表达出来以后，最后的决策还得由政府做出。如果农民的需求表达不能得到及时的回应，就会阻碍农民参与的积极性。这就要求政府建立快速的回应、对接农民需求的机制。如何才能促进基层干部对农民的诉求做出反应，根本的措施在于改革干部的选拔、任用和考核机制。

参考文献

1.李金华：《关于2005年度中央预算执行的审计工作报告》，http://www.sina.com.cn，2006年6月27日。

2.李金华：《加强涉农资金审计，服务新农村建设》，人民网，2006年8月18日。

3.李萍、许宏才主编：《中国政府间财政关系图解》，中国财政经济出版社，2006年。

4.刘孟山：《进一步完善粮食直补政策的思考》，《农民日报》，2006年5月16日。

5.新华社：《江苏省财政部门新增7.7亿元资金直补种粮农民》，www.gov.cn，2006年5月15日。

6.杨光：《农业投入重在效益》，《中国财经报》，2006年3月28日。

7.张晓山、崔红志：《中国农村经济形势与“三农”有关的几个问题》，刊于《中国经济前景分析——2002年春季报告》，社会科学文献出版社，2002年5月。

8.中国社会科学院新型农村合作医疗试点评估课题组：《新型农村合作医疗制度试点评估报告》，2006年。

【注释】

[1]农村发展研究所子课题组第一主持人张晓山，第二主持人朱钢，课题组成员李国祥、崔红志、龚晶。

[2]参见《中国财政年鉴》（2003），第51页，中国财政杂志社，2003年。

[3]参见乌云其木格：《全国人大关于检查〈中华人民共和国农业法〉实施情况的报告》，中国人大网，2005年10月26日。

[4]参见2006年《国家发展和改革委员会关于加快推进县级政府支农投资整合工作的通知》。