石油价格体制改革的成效

二、石油价格体制改革的成效、问题与方向

1．石油价格管理体制改革的历史回顾

石油是重要战略资源，我国石油价格机制的改革不仅仅要考虑如何促进石油工业发展、有效地发挥价格杠杆的作用，而且还要考虑石油价格改革对国家石油安全、国防等重要战略问题。自1978年以来，我国的石油价格体制改革经历了以下几个阶段：

（1）实行价格“双轨制”，超产加价。改革初期，针对当时生产徘徊，企业责权利不明确，国民经济增长缓慢等问题，石油工业在国民经济各行业中率先实行了生产承包责任制。国务院政策规定，1亿吨的计划原油产量实行国家计划价格，石油部完成1亿吨原油生产任务后，可将超产的和节约自用的、降低损耗的原油出口销售，把当时国际油价与国内油价的差额绝大部分作为勘探开发基金。与国内计划原油价格相比，当时的国际石油价格是比较高的。因此，以国际油价为基础制定的国内油价称为高价油。从此，石油价格体制进入“双轨制”，同一种商品在同一时期实行计划内价格和计划外价格双重价格，在国家指令性产量之内的产品执行计划内价格，超出计划产量的产品执行计划外价格。

与改革前的计划价格体制相比，“双轨制”价格体制，体现了增产增收的原则，刺激了生产者的生产积极性，1981年以后，我国的石油产量增长速度加快，1985年石油产量达到1.25亿吨，1994年达到1.46亿吨。随着石油产量的增长，“高价油”所占的比重越来越大。但国际原油价格在20世纪80年代总体上讲处于低迷状态，1983～1994年，除了海湾战争引起石油价格大幅度上涨之外，绝大多数年份石油价格在每桶18美元以下。但国内石油价格更低，1987年国内计划原油价格只有国际石油价格的21%，即使包括高价油在内的平均价格也只为国际价格的43%。另外，到了80年代中期，我国主要油田已进入了开采的中后期，为了把原油产量稳定在较高水平上，油田生产成本大幅度增加，从1988年开始，石油工业开始全行业亏损，其亏损额曾列全部工业行业之首。

为了改变石油工业的亏损局面，1990年、1991年国家计委两次提高平价原油价格；1991年、1992年国家对原油生产分配计划实行了“平转高”政策，累计2540万吨计划内原油由平价转为高价；1993年国家又给原石油天然气总公司5%的自销权，同年又将3000万吨计划内原油由平价转为高价；到1994年，计划内平价原油占原油总产量的比例已跌破50%，但原油价格总水平仍然相对较低，原油与成品油比价相差悬殊，长时期保持在1∶6，大大低于国际上1∶1.3的比值。由于长期亏损，石油产量增长幅度减缓，已不能满足国内石油需求，1993年我国由石油出口国转为石油进口国。

（2）取消“双轨制”，论质定价。1994年5月，国务院决定终止产量承包制，名义上放开原油价格，由市场定价，但实际上是仍由国家掌控原油价格，只不过是取消了“双轨制”，合并原油的计划价格和市场价格，由国家根据不同油田的具体情况将原油价格分为二档五类价格。

石油价格并轨之后，实现了商品同质同价，改变了由实行“双轨制”所引起的石油价格混乱状态。价格总水平比以前有较大的提高，原油平均价格达到每吨1020元，原油低价的历史基本结束。1994年，我国石油工业由亏损转为盈利，石油工业全行业连续多年的亏损局面得到彻底改变。

1996年，国际油价大幅度上升，国际柴油价格涨了一倍，与此同时，国内柴油需求上升，为了保证油品供应，我国在接近国际油价的最高点上“吃”进了160万吨柴油。国家计委提前出台了提价方案，但是还未等进口的油轮靠岸，国际油价已开始下滑，到1998年年初，一吨进口柴油到岸价只有1200元，加上应缴税款也只有1500多元，比国内柴油出厂价低300元以上。一吨汽油的国内外市场差价达500元以上。巨额差价使油品非法走私活动猖獗，据有关人士估计，1997年柴油走私接近100万吨，仅此一项，国家流失各项税款近5亿元。与此同时，1997年我国净进口石油3380万吨，比1996年增长了140%，由于走私油品的冲击和大量进口，我国国产油品销售不畅，憋库严重，被迫压缩加工量，停开装置，减少接油。受其影响，中国石油化工总公司从1997年的全国盈利大户一下发生严重亏损，仅1998年1月份就亏损约9亿元。由于下游减产，石油生产企业也不得不封闭油井，限制其产量，经济效益受到一定的影响。在国际油价较低的情况下，由于国内仍执行较高的计划价格，石油供需关系由原来的供不应求一下子转为供大于求，但国内消费者没有享受到石油价格低廉的好处，大量利润流入走私分子手中。

（3）与国际油价接轨，改变定价机制。1998年6月，与我国石油工业进行重组，实行上下游、内外贸一体化经营。与之相适应，石油价格形成机制进行了重大改革。最初是根据每月新加坡米纳斯原油的平均价格确定国内下个月的原油的基准价，再加上贴水构成我国原油价格。成品油也是按照新加坡汽、柴油的离岸价格的平均价，加上至中国的运费、保险费、关税及零售利润制定本月的汽、柴油零售中准价，中准价扣除5.5%作为批发价。企业可根据国内市场供需在国家指导价的基础上上下浮动5%。由于油价接轨时机选择在1998年国际油价暴涨时期，接轨后，我国石油企业获得了丰厚利润，中国石油和中国石化两大集团公司的利润几乎占我国全部工业利润总额的40%。丰厚的利润为两大石油企业集团企业内部进一步重组提供了支持。

2001年，我国对成品油定价机制进行了调整，主要内容是：国内成品油价格由单一与亚洲市场挂钩改为与亚洲、欧洲和北美三大地区市场价格挂钩。当国际市场月平均油价变动超过一定幅度时，再相应调整国内成品油价格。在不突破按接轨原油确定调价总额的前提下，参照国际市场比价关系，相对调整汽、柴油价格。在放开部分产品价格的同时，扩大汽、柴油零售价格的浮动幅度，即企业在国家规定的零售中准价的基础上，浮动幅度由5%扩大到8%。当国际原油价格高于一定水平时，由国内炼化企业消化部分原油涨价因素，成品油价格适当少提；当国际原油价格低于一定水平时，考虑国内石油企业面临的压力，成品油价格适当下降，以减少价格波动的幅度。

2．石油价格改革效果评价

我国石油价格改革具有明显的“试错”的特点，第一阶段先实行“双轨制”，松动部分石油价格，增加企业产出与收益的联系，其主要目的是调动生产者的积极性，增加产出，解决供给动力的问题。由于我国对石油价格改革一直持谨慎态度，当其他工业部门陆续实行市场定价时，石油部门继续实行“双轨制”，时间长达13年。但与国家单一计划体制相比较，“双轨制”引进市场定价的机制，是石油价格管理体制的一大进步。

石油价格体制改革的第二阶段是取消“双轨制”，实行优质优价，同质同价。其主要目的是解决“双轨制”造成的价格混乱，影响发挥价格的调节作用，以及由双轨制产生的投机行为。同时，也在整体上提高了石油价格水平，但是在其他行业价格改革逐渐深入的同时，中国的石油市场管理的模式仍沿用计划管理的模式。这种国家控制的石油价格形成机制，缺乏适应市场变动的能力，也无法反映市场供需情况。尤其是在我国成为石油净进口国之后，国际石油价格变动常常使我国石油生产企业处于被动局面。

价格改革的第三阶段是陆上石油价格与国际价格接轨，石油价格改革的目的已不仅仅是调整我国的石油价格水平，调节供需，而且还要在全球范围内实现资源的优化配置。但是，与国际接轨的定价机制也存在不足：

一是我国当前的油价机制虽然与国际油价接轨，但接轨的时机仍由政府有关部门调控，这说明价格的决定权掌握在政府手中，国际油价只不过是政府确定油价的一个参考标准。

二是我国原油价格的调整比国际油价的波动滞后一个月，这样使原油生产者明确知道未来的石油价格，从而可以以各种借口囤积惜售或者大量抛售；政府没有明确规定原油与成品油的价差和调整标准，只是含糊地说油价波动到“一定幅度”“适当调整”。由于我国两大石油集团是纵向一体化的企业，原油和成品油的价差对我国石油石化企业的经济效益具有重大影响。从理论上说，政府不可能掌握调整成品油价格所需要的全部信息，因此，石油生产企业和石油消费部门哪一方面的游说更有力，对确定成品油的调整时间和调整幅度有重要的影响。确定合理的调整时间和调整幅度是当前油价机制所要解决的一个重要问题。

三是由于国际油价波动并不能反映国内的供求关系，按国际油价的波动方向调节国内供需关系有时会加剧国内能源供需矛盾。另外，国际石油价格波动已不完全是石油供需关系变动的结果，资本的投机因素作用在逐步加大，因此，与国际油价直接接轨会把国际上一些不确定因素的影响引入国内。

四是我国石油价格机制缺乏风险控制措施。与国际油价接轨的价格机制改革实质是单方面推进，其他方面的改革没有同时跟进，例如，没有建立石油战略储备，没有放开市场准入，使得当国际油价高企时，政府除了行政权力外，没有其他经济手段平抑油价。由于市场准入的限制，石油价格只能对现有的生产者产生影响，而不能实现对社会资源的配置，尽快消除短缺。目前，我国虽然考虑建立石油战略储备，并开始建立石油储备基地，但是国家石油战略储备的运作机制以及我国经济合理的石油储备还没有明确的规定和深入的研究。

对于一个既是石油生产国又是石油净进口国来说，石油价格过高过低都是不利的。国际石油价格走低，会对生产成本较高的石油生产商产生“挤出”效应。从石油安全的角度出发，我国需要有相应的措施保证我国石油生产的可持续性。但是，现在人们往往只注意到了石油价格高涨所带来的风险及其损失，没有注意到石油价格过低也会对我国经济产生损害，而如何避免这样的损害更是无从谈起。

石油价格与国际油价接轨最大的作用是有利于鼓励国内石油企业“走出去”，开发利用国际石油资源。但是，从实际情况来看，影响我国石油企业“走出去”的主要影响因素并不是石油价格，而是国际上各种政治、经济、外交关系。另外，我国石油行业以国有企业为主，国有企业的特殊性就在于它的生产经营要体现国家的利益。因此，与国际油价接轨的油价机制对于国有石油企业来说，并不是鼓励其“走出去”的必要条件。

3．完善我国石油价格机制的政策建议

世界石油供需关系在近十年来是基本平衡的。如果没有意外因素干扰，还不存在石油供应中断的危险。当前，对我国国民经济影响较大是石油价格的波动，然而我国目前石油价格机制既无助于规避石油价格风险，也不能反映我国石油的供需关系，改革与完善现行的石油价格形成机制已势在必行。

第一，进一步转变政府管理方式，以法律和经济手段为主实施宏观调控，更大限度地发挥市场配置资源的基础性作用。要建立由市场供需关系决定的石油价格机制，国家由价格制定者转变为价格监管者。政府的价格监管要根据我国石油的供需关系制定石油价格的最高与最低界限，在规定的价格范围内，政府只是行使监管者的职能。当石油价格超出规定的界限时，政府则要采取相应的措施及有关管理办法。如，在油价过高的情况下，动用石油战略储备平抑油价；在油价过低的情况下，动用石油风险勘探基金，保证国内石油资源勘探正常进行。目前，我国只考虑建立石油战略储备，而对油价过低的风险还缺乏风险防范措施。从性质上讲，石油价格风险勘探基金与石油战略储备均属于保障国家石油安全的成本支出，它是从生产方面防止我国石油供应的中断，保证国家的石油安全。此外，石油价格既要反映我国的石油供需关系，也要与其他能源有着合理的比价。

第二，打破国有企业的市场垄断，鼓励非国有经济进入石油生产领域，大力发展混合所有制石油生产企业；取消上下游领域和南北海陆地域的限制，为石油企业开辟更广阔的发展空间。全面开放上游和管道领域，吸引国内外资本参与勘探开发和管道运输。同时，鼓励其他社会资金进入石油流通领域，形成统一开放、有序竞争的市场环境。

第三，建立石油期货市场，为石油生产者和消费者搭建规避价格风险的平台，同时也为现货市场的石油价格提供参考依据。