石油行业市场化指标体系的构造与说明

四、石油行业市场化指标体系的构造与说明

对于石油行业，指标设计在内容上与电力和天然气略有不同。原因在于：其一，石油行业的供应链环节不同于电力和天然气，分析中我们增加了石油炼化中游领域；其二，管道运输是很多国家运输石油的首要方式，但是我国石油行业在运输环节具有多重性。管道运输主要体现在原油方面，而成品油则主要采取海运和陆运的方式。鉴于此，为了便于不同能源行业内部进行市场化程度的比较，我们在电力和天然气行业市场化指标设计的基础上，综合考虑了石油行业产业链条的特征，将石油市场中竞争性市场分解为上游原油生产市场、中游炼化领域、原油批发、成品油批发和零售市场四个子市场。而且，为了便于比较电力、天然气和石油市场化程度，我们保持指标的一致性，将石油运输领域和政府监管指标归并到非竞争性领域。石油行业市场化指数具体包括六个方面：①上游生产（采掘）领域；②石油炼化领域；③原油和成品油批发市场发育；④下游成品油供应（零售）市场；⑤石油运输领域市场化发展；⑥政府监管及其规范化程度。

在石油指标体系中，上游原油勘探开发领域、原油批发市场和政府监管规范化方面的指标选择与天然气行业相同，因此，下面我们将着重对石油行业中特有的炼化领域、成品油批发和零售领域、石油运输领域指标进行解释。

1．上游勘探开发领域

石油既有一般商品的属性，又是一种关系国家经济安全的特殊的战略物质。作为一般商品，石油上游行业应当向所有投资者开放市场，允许并鼓励公平竞争；作为特殊的战略物资，政府应当从维护国家利益的高度，行使资源所有者的权力，对石油上游商业进行严格的监管。因此，石油上游领域是一个严格监管下的竞争性市场。这里，我们用以度量石油行业上游生产领域市场化测度的指标包括：①公司化改革；②非国有经济的发展；③市场结构；④市场准入制度；⑤贸易开放程度。详细指标说明及评分规则参见上文电力和天然气行业中指标1a～1e。

表3-33　石油上游勘探开发领域

2．炼化（石油加工）领域

作为石油供应链条上的一个生产加工环节，它同上游生产领域一样同属于竞争性领域。为了充分发挥市场机制的调节作用，在能源市场化过程中炼化领域同样面临转换企业经营机制、明晰产权、建立现代企业制度，引入竞争、促进民营经济的发展等一系列改革问题。故我们选择公司化改革、非国有经济的发展、市场结构、市场准入制度四个方面考察炼化领域，并在此基础上得到炼油领域市场化发展的合成指数。

2a.公司化改革

2b.非国有经济的发展

2c.炼化生产企业的市场结构

炼化生产是上游原油产品供应链条上的一个必不可少的重要环节。按照产业组织理论，炼化企业的市场结构直接影响成品油提炼的效率，炼化市场竞争越充分，越有助于促进企业技术更新和降低成本。从我国的发展现状看，石油炼化领域一直处于受中石油和中石化两大国有企业垄断控制的状态，其结果导致小的炼化厂只能在其炼化任务完不成的情况下从大集团手中得到转包业务，而且限制了上游原油的供应商自由选择炼厂的权利。因此，炼化领域的市场开放程度直接影响着原油批发市场和成品油市场的发展，影响市场机制对资源配置作用的发挥。

这里我们选择该指标用以反映炼化市场的竞争程度，其评分规则参见电力和天然气市场中指标1c。

2d.炼化企业准入制度

实行非歧视性准入制度是保证炼化领域的充分竞争性的一个重要措施。为了避免行业过度竞争而导致产生诸多不良影响，如资源浪费、环境污染等，很多国家规定该领域中新企业准入都需要得到特定监管机构的审批，比如通过实行市场准入制度或者建设项目招投标制度。关于这一问题，我国的《炼油工业中长期发展专项规划》中已经对此做出规定。为此，此处选择“炼化领域是否实行市场准入制度”作为反映炼化工业竞争性的指标之一，并且规定如果实行第三方准入制度，则得分1；如果没有任何限制或规定，得分0。

表3-34　中游石油炼化领域

3．原油批发市场的发育

原油批发市场的参与者包括上游的石油供应商、具有贸易进口经营权的企业和下游炼化企业。同其他商品一样，它的一个重要功能就是形成交易价格，真实地反映成本信息。

3a.是否存在一个原油批发市场提供公开报价

3b.批发价格制定：价格由市场决定的程度

3c.标准化合约

上述指标3a～3c的详细说明和评分规则参见电力和天然气中指标2a～2c。

表3-35　原油批发市场

4．成品油批发和零售市场的发育

我们选择以下6个指标反映成品油零售和批发市场的发育程度：

4a.公司化改革

4b.非国有经济发展

4c.供应商市场结构

上述指标4a、4b和4c的说明和评分标准可参见电力和天然气中下游供应零售领域中指标3a、3b和3c。

4d.成品油市场经营准入

成品油市场的参与者包括成品油仓储、批发企业和加油站。为了规范成品油市场秩序，保证有序竞争，国内外对新企业普遍实行了市场准入制度，比如我国要求加油站的建设或改造必须符合严格审批程序，具备《成品油零售经营批准证书》等。

针对指标“成品油市场是否实行市场准入制度”的选项，我们规定如果存在市场准入制度，则得分为1；否则得分为0。

4e.成品油供应市场开放程度

对于竞争性领域，允许经营者公开平等地进入市场是促进市场竞争的一个重要前提。我国现有的改革有力地促进了成品油市场的开放，比如2003年先行对中国国内资本开放成品油批发市场，这使得中国民营企业首次获得成品油国内经营权。根据WTO协议规定，2006年年底我国还将对外资企业开放成品油批发市场。这标志着我国成品油市场的全面开放。

指标评分规则是：以我国成品油市场开放的法令为依据，考察法令实际执行情况。如果法令已经实施则得分1；否则得分0。

4f.成品油价格由市场决定的程度

成品油价格是否由市场决定是衡量市场化程度的一个重要指标，这也一直是我国原油和成品油市场化改革的重点。1998年（《原油、成品油价格改革方案》）和2001年（《关于完善石油价格接轨办法及调整成品油价格的通知》）我国两次改革都体现了原油和成品油定价机制的市场化取向。从国外改革经验看，完全市场条件下油价将由企业根据国际国内市场状况自主定价，政府不直接干预油价，政府的职责主要是监督市场主体的行为。目前，我国成品油零售基准价是由国家发展和改革委员会在纽约、新加坡和鹿特丹三地市场的“一揽子”价格加权平均值的基础上，根据基本杂费及国内关税，加上由国家确定的成品油流通费等制定的，这种定价机制并不能及时和灵敏地反映市场条件的变化。尽管整体上说目前我国成品油的价格形成仍然属于政府干预下制定的指导价格，但为了推动市场定价机制的形成，我国政府也实行了一系列改革措施，比如逐渐放开政府零售价格的浮动幅度（由5%扩大到8%）以扩大企业在价格制定中自主定价的权利等。

本书选择“成品油价格是否由市场自由决定”指标反映成品油市场化对价格机制作用程度。该指标的评分遵循：如果价格由政府定价，则得分为0；如果价格由市场定价，得分为1。

5．石油运输业

从其他国家的发展经验看，由于石油管道运输具有运营方便可靠、运费低廉、降低运输损耗和风险等多项其他运输方式所不具有的固有优势，这使得管道运输成为石油、天然气及其制品如汽油、液化天然气等运输的重要方式，只有近距离的才靠公路、铁路运输。比如，美国在成品油运输中管道运输占55.2%，水路运输占35.5%，公路和铁路运输成品油的周转量20年来基本保持在5%～6%和3%。而且，由于石油天然气不是一般的商品，各国对石油运输行业在技术水平、经济规模上都存在一定的要求，加上石油行业还具有重要的战略安全性，这些经济、技术和社会因素使得从事石油运输的市场壁垒很高，石油行业的运输领域同电力和天然气的传输和配送领域一样，表现出自然垄断的特性。但是，由于能源运输是链接能源供应和消费的纽带，其战略安全性同样受到了各国政府的高度重视。很多市场经济发达的国家在坚持国能国运的原则下，积极发展了具有专业化水平的第三方物流，实现了管道运营和供应经营分离的模式。

表3-36　下游成品油批发和零售市场

从我国石油行业运输业的现状看，受中国境外油源地分布的影响，中国石油进口主要依靠海上运输，其中进口原油中只有10%是由中国油轮船队承运，另外90%是由国际海外油轮公司承运；境内原油运输中，管道运输是原油运输的主要方式，管道运输量占总运输量的70%以上，铁路仅承担了10%的运量；而在成品油运输中，由于成品油管道较少，主要采取了铁路“油罐车”、内陆水运等传统方式，其中铁路运输和陆上水运承担了成品油运输的60%和25%以上，管道运输比例很低（约1%）。上述数据表明，我国原油运输业具有明显的自然垄断特征，而境内成品油运输领域的自然垄断显著降低。但是，这并不意味着我国成品油运输也是非垄断性的，尽管随着经济体制改革深化促进了油运市场开放程度的提高，在市场准入条件公开原则下，民营和股份制油运企业发展为油运市场实现多种所有制的公平竞争奠定了政策条件。但是，具有垄断地位的中石油、中石化、中海油三大油气公司基本上是产供销一体的，成品油的分销主要通过其自营的配送物流体系完成；而且中石油和中石化还对铁路运输具有完全控制的权利（2003年《铁运函》105号令）。因此，我国油运市场仍处在有待开放过程中。

为了考察石油运输市场的发育程度，我们主要选择了以下五个指标：

5a.原油石油运输与上游生产或中游炼化分离

石油运输企业与勘探开发或炼化企业是否相分离，或者说是否存在所有权分离、会计分离或法人分离，直接影响石油业经营效率。普遍的经验表明适当分离是有益的，所以我们的评分规则为：如果存在分离（所有权、会计或法人分离），则得分1；否则得分0。

5b.原油运输领域第三方准入

从事原油运输领域的市场壁垒很高。由于石油是一种特殊的商品，它对运输投入、技术都有着较高的要求，比如作为海上运输方式重要工具的油轮投资高昂，这极大地限制了新的进入者。因此，对于作为国家基础能源的石油，很多国家对油气领域等特种物品的物流配送领域实行了严格的市场准入制度。虽然加入WTO后，国家对石油行业市场的准入不断开放，但石油天然气作为关系国家经济命脉的战略物资，其特殊重要性使得政府仍对其进行严格的管制，进入能源物流市场的门槛仍然很高。

该指标的评分规则是：如果原油运输领域存在第三方准入制度，则得分为1；否则得分为0。

5c.成品油运输与炼化领域、销售体系分离

成品油运输与石油上游勘探开发、炼化或销售体系是否相分离，或者说是否存在所有权分离、会计分离或法人分离，直接影响成品油市场的经营效率。实践经验表明，将成品油运输业从分销体系中剥离出来，成立专门的成品油配送部门，可以有效地提高成品油的配送效率。所以，根据指标“成品油运输是否与石油运营系统分离”选项，我们的评分规则满足：如果存在分离（所有权、会计或法人分离），则得分1；否则得分0。

5d.成品油运输领域第三方准入

目前，国内成品油运输基本上呈现为一家一户自成运输体系的状况，这种运输模式由于不能形成规模，难于自我调剂，导致运输效率低下。为了提高成品油的运输效率，建立社会化的运输体系成为运输合理化的一个重要方向。同时，为了规范成品油运输市场，建立统一、有序的竞争性市场，国外对油运市场实行了严格的准入制度。我国交通部已经就此颁布了有关加强国内成品油运输市场管理的通知，对成品油运输经营资格做出了一些详细规定，比如《船舶营运证》、《水路运输许可证》等。这对促进我国成品油运输市场有序发展具有重要的意义。

鉴于此，我们选择了“成品油运输领域是否存在第三方准入制度”指标，其评分规则遵循：如果存在第三方准入制度，得分为1；否则得分为0。

5e.石油储备准入

石油和天然气都属于国家基础能源，在国际上建立石油储备是保障石油安全的重要一环。石油储备是稳定供求关系、平抑油价、应对突发事件、保障国民经济安全的有效手段。一般而言，石油储备又包括战略和商业储备两类。其中，石油战略储备只有政府拥有，它具有商业储备无法取代的特殊作用；商业储备则由进口商、炼油商、销售商和消费者所拥有，它对保证石油安全业具有十分重要的作用。加强石油储备已经成为我国能源规划中的一个重要内容。国外发达国家对企业进行石油储备实行管制性市场准入制度或者市场招标拍卖形式，为此本书中该指标的评分规则满足：如果我国石油储备企业实行市场准入制度或者竞争性拍卖，则得分为1；否则得分为0。

表3-37　石油运输领域

6．政府管制规范化

为测度我国石油行业中政府监管规范化指标，我们同样选择了如下四个指标：

6a.在石油行业中政府补贴规模占其工业总产值的比重

6b.是否存在独立的监管机构

6c.是否存在一部完整的《石油法》

6d.是否存在政府干预管理者任命

上述指标6a～6d的详细说明和评分规则参见电力和天然气工业中的指标5a～5d。