长三角地方政府发展经济的不足及经验

二、长三角地方政府发展经济的不足及经验

长三角各地方政府作为我国现行政治管理体制下的行政单元，在加入WTO和市场经济不断发展的条件下，行政职能及其职能行使不可避免地出现许多问题。尤其是处在长三角区域经济一体化这个非常进程中，其暴露出来的问题就更具有独特性或紧迫性。这些问题在其他地区政府中或多或少也存在，但在区域经济一体化如此逼近的长三角，其反映出来的意义就非同一般。如果不从根本上加以解决，就很难保证长三角区域经济一体化的真正实现。长三角区域政府主要存在着以下一些弊端。

1．地方政府竞争缺乏良好的秩序

地方政府应该通过提供各种公共产品，间接地达到促进当地经济发展的目的，而不是按照自己的意志去直接推进当地经济，更不应该利用手中的低成本资源去作为区域经济发展的筹码。因为这些资源不是地方政府的，而是社会的，政府只是作为一个服务者，管理这些资源。而政府往往在涉及自身政治和经济利益时，就会成为一个非理性的行为主体。现行我国政府管理考核或评价机制的，使得地方政府仍然热衷于本辖区的“GDP增长”、“财政收入”等对自身形象有重大直接关系的指标，从而忽略区域间整体经济效益的提高。为了达到这样的目标，地方政府甚至不惜直接成为经济活动的参与者，从而引发众多的竞争——包括作为“经济体”的政府自身相互之间的竞争。

目前长三角地方政府间竞争表现出不少非制度化的、非规范化的特征，缺乏良好的秩序，这主要表现在以下几个方面：

一是产业结构趋同所导致的过度竞争。尽管长三角地区内部经济结构呈阶梯状态势，上海已基本迈入后工业化的发展时期，装备工业和精深加工制造业以及金融、信息等产业占绝对优势；浙江和江苏仍处于工业化的中后期水平，加工工业等第二产业仍是主要的产业部门，第二产业发展水平不高，但产业结构趋同现象仍严重存在。根据联合国工业发展组织国际工业研究中心提出的相似系数计算方法，上海与江苏的产业结构相似系数0.82，上海与浙江的相似系数为0.76，而江苏与浙江的相似系数竟高达0.97。这表明两地的产业结构趋同现象十分严重，特别是江苏与浙江的产业结构更是高度趋同。城市之间的产业趋同的问题甚至更为严重。以苏锡常三市为例，城市的主导产业基本相同，都是“机纺化冶食”，各行业的比重也十分接近。在产品层次上，纺织业的纺、织、染能力大抵相当，纱、布、服品种和产量不相上下。产业结构趋同不仅表现在现有的产业结构趋同，区位商系数低，而且还表现在地方政府的发展计划或规划中，不同地区确定的发展重点和主导产业大致相同，造成重复建设。重复建设意味着过度进入而形成过度竞争。

二是某些领域的无序、恶性竞争，如土地低价出让甚至是无偿出让以及财政预算外资金补贴和税收减让等方面的竞争，而相关竞争各方并没有得到多少好处。

三是区域竞争导致经济负外部性问题突出。长三角地方政府发展经济是为了促进经济发展得更快一些，而对环境污染等外部性关注不够，由此引发的矛盾冲突很多。

2．地方政府竞争机制不完善

地方政府竞争机制的核心是要素的自由流动机制，自由流动机制是“用脚投票”的机制。一个国家或地区只有提供具有竞争力的商务运行成本优势，才能不断吸引投资者，如果一个区位丧失了商务运行成本竞争力，资金、人才等要素就会迁往别的国家或地区。因此，一个国家和地区只有提供符合国际惯例的商务法律、政府条例和司法程序，降低征税成本，提高政府服务的质量，提供良好的公共基础设施，通过降低交易成本与建立可靠的市场竞争秩序，才能吸引国外或区外投资者。相反，不符合这一要求的国家和地区，就会出现企业外迁、资金外流的情况，出现投资者退出的现象。如果要素不能自由流动和自由退出，就会受制于特定的政治制度，而没有选择制度的机会，从而也不会给政治家与行政官员以改变不合理行政制度的动力。投资者确定在什么地方投资，取决于他对这个国家不可移动的生产要素的总体评估，即对一国或地区的劳动力、政府、土地的成本与价值的综合评价。

现阶段，长三角区域地方政府竞争的消极影响不容忽视：一是地方保护主义。地方政府为了保护本地企业，会以政府行为介入市场竞争，阻止资源流出、限制外地商品进入本地市场，从而阻碍统一市场体系的形成和市场在资源配置中基础性作用的有效发挥。二是重复建设。不仅表现在符合个体理性原则的产业方面的重复建设，而且还表现在基础设施和大型公共设施（如码头、机场、大型体育场馆等）建设，导致了更高层次、更大范围的重复建设。三是环境遭到严重破坏。地方政府过分注重经济效益而忽视环境效益和社会效益，产生大量负外部性问题。四是招商引资恶性竞争或无序竞争。

3．地方政府协调机制不健全

从目前各方面的形势来看，长三角区域经济一体化已经成为社会发展共同的愿望，政府间的合作已经基本达成了“协调”的共识。一体化到底采取怎样的形式？也是理论界关注的焦点。目前，长三角区域经济一体化可以有四种范式值得研究，即磨合式一体化、整合式一体化、融合式一体化和竞合式一体化。其中竞合式一体化对长三角发展最具现实意义。但是，不管采取何种形式的一体化进程，长三角区域地方政府间的协调是至关重要的。如果没有政府间的相互协调，一体化进程就无从谈起。因为一体化的进程中，必然伴随着强大的利益整合，一类是双方（多方）都获得利益、另一类是一方得利而对方失利，还有双方都不得利而第三方得利，甚至有多方都不得利而整体区域得利等。面对错综复杂的利益整合，长三角区域地方政府间如何组织协调，一直是个难题。两省一市政府，以及各地市政府都普遍认为，拥有一个强有力的组织协调机构，是长江三角洲地区加强区域合作与交流的内在要求，这也是学术界的一大争论焦点。如果没有这样一个跨省市的行政机构，则由于各省市之间的协作而非领导关系，使得区域协调机制显得苍白无力。目前虽然有“长三角市长峰会”、“长江三角洲城市经济协调会”、“沪苏浙经济合作与发展座谈会”等多个非政府组织或论坛，但很多时候，这些组织所提出的区域协调发展的措施和策略还不能立即得到各地政府的响应。这些策略或建议在更多时候还是纸上谈兵，没有权威性和持续性，绝大多数都落不到实处。