区域经济合作组织形式

四、区域经济合作组织形式、政策和机制创新

（一）三省（区）政府及其所属市（盟）、县（旗）政府间经济合作组织的职能与形式

1.政府间经济合作组织的职能

区域内在经济、社会、生态等方面存在诸多不协调的问题，主要有：在矿产资源的开发方面，各地政府为了地方的财政及就业目标，导致资源的分散开发和粗放开发；生态环境保护与建设缺乏统一规划，无法开展区域的综合治理；跨行政区域的产业整合及企业组织结构调整实施困难，导致产业重复布局；对最终产品实行市场保护，人为造成市场进入壁垒，市场行为不规范；基础设施建设缺乏统一规划，一些基础设施布局体系不合理；公共平台建设各自为政，区域内技术、人才资源共享程度低，区域创新体系难以形成。因此，要实现黄河河套生态经济区又好又快地发展，必须在区域范围内实现要素的优化配置，以增强区域整体实力。为此，政府间经济合作组织应具有以下职能：

（1）推动区域内部及区域与外部的良性互动

推动区域内部各方的良性互动；推动区域与东部发达地区的良性互动；加快对外开放步伐，推动区域与世界各国开展多层次、宽领域的经济技术交流与合作，积极努力融入世界经济分工协作体系之中。

（2）推动区域生态环境保护与建设的综合治理

加大区域性综合治理力度，进行全局性的生态规划和生态整合，经济活动要与开发、利用、保护自然资源同步。合理开发利用水资源，全面推行节约用水。搞好环境污染防治，实行统一的严格的执法监督，发展循环经济，发展环保产业。

（3）建立多层面协调机制，推进三方之间的全面合作

生态经济区的协调发展靠市场和政府的双向推动。应在市场经济的基础上，建立各种层面的协调机制，以推动区域内部的全面合作。一是建立资源共享、要素充分流动的生产要素配置机制。努力实现人力资本共享、生产要素共享、基础设施共享、信息和科技资源共享。二是建立以竞争为基础、加强合作的经济运行机制。三是建立多层次的区域合作协调机制。在政府、行业、企业以及学术界等设立多个层面的合作与协调组织。尤其是政府协调机构，要充分发挥其协调解决市场运行与经济发展中的重大问题的作用，主要运用市场手段，在充分发挥各自优势的基础上实现区域利益最大化。

（4）共同制定生态经济区协调发展规划

将三方政府对合作与发展取得的共识落实到工作层面，共同制定推动区域协调发展的规划。对于事关三方或两方和能带来共赢的合作项目，应共同研究、共同立项、共同申报。对于地方政府决策的项目，可由所涉及的各方制定统一的规划，如环境综合治理规划，矿产、水利资源开发规划，信息网络建设规划等，由当事各方政府组织编制并制定相应的政策以保证项目付诸实施。对需要国家支持的项目，如大型能源、水利、生态项目等，当事各方政府要共同开展前期研究，积极争取国家相关部门的支持，推动项目规划编制和立项。

（5）加快产业的市场化整合，优化要素的空间配置，延伸产业链，做大做强优势特色产业

首先，要加快市场培育，营造良好的市场环境。一要加快改革步伐，塑造市场经济的微观基础；二要建立资源共享、要素充分流动的区域统一市场体系。其次，要搞好产业的空间布局，实现要素的空间优化配置。一要把城镇建设与产业的空间调整相结合。产业的布局要围绕区域内的大城市、地区中心城市、重点小城镇及交通要道集聚，形成产业分工明确的城镇体系和各具特色的产业带；二要使企业向园区集中，解决布局分散带来的生态环境治理成本和企业运行成本高的问题；三要与农业产业化相结合。要围绕现代绿洲农业建设，把加工基地与农产品商品生产基地和现代农业园区结合起来。

（6）整合创新资源，加快公共技术平台建设，增强区域整体创新能力

区域内有许多大专院校、科研院所、国家级和省级实验室及工程中心等科研、教学单位，拥有一定的技术、人才资源，还有多个国家级高新技术产业园区。将这些创新主体的创新资源进行跨区域整合，构建区域创新平台，提升区域整体创新能力，非常必要。目前可建设综合信息平台、技术创新平台、人才交流平台等。

2.政府间经济合作组织的形式

区域内政府间经济合作组织的形式是一个由初级形式逐渐向高级形式演变的过程。第一步，可由三省（区）及其相关地（市、盟）、县（旗）和政府职能部门的领导，举行三省（区）经济合作与发展座谈会，就三省（区）政府间开展经济合作达成共识，制定和通过区域经济合作的原则和计划。具体计划的实施标志着三省（区）政府间的区域经济合作关系正式确立。第二步，可建立定期的区域内各方领导人高层会议制度，用拟定和通过《会议纪要》的形式规范合作行为，并在合作原则的指导下通过多边或双边磋商达成一系列单项合作协议，使三省（区）政府间的区域经济合作进入实质性发展阶段。第三步，建立区域内各方普遍认同，具有民主治理结构的协调管理机构，其主要职能有：组织协调实施跨行政区的重大战略资源开发、生态环境保护与建设、重大基础设施建设、生产要素流动等问题；统一规划本区域长远发展的生态经济发展规划和产业结构；制定统一的市场竞争规则和政策措施，并负责监督实施；制定共同遵守的章程和公约；鼓励建立各类半官方及民间的和企业间的跨地区组织，包括咨询机构、行业组织和集团公司等。

我国中央与地方之间的关系是领导与被领导的关系，区域内地方政府之间的合作机制要得以真正建立离不开相关的改革和制度保障。中央政府应在立法层次上积极进行市场化导向的制度创新，消除区域合作的体制障碍，同时，还要有实施具体合作事宜的组织载体。中央政府应设立一个负责区域管理的综合性权威机构，如“区域协调管理委员会”。该机构可由国家发改委、财政部、商务部、中国人民银行、国土资源部、水利部、环保总局等有关部门领导和区域经济等有关方面资深专家组成，其基本职能包括：提出区域经济发展与区域经济协调的建议并报请中央与立法机构审批；具体执行经立法程序通过的政策、规划，与地方政府合作协调不同地区利益主体间关系并约束地方政府行为；统一管理专门的区域基金和约束有关部门的区域资源的使用方向；组织实施全国性跨区域重大项目，组织研究重大区域问题；审查和监督地方政府间自主达成的区域合作规划及执行情况等。

（二）三省（区）经济与生态环境协调发展的综合决策、规划与协调机制

1.综合决策、规划制度

为确保河套生态经济区实现又好又快地发展，三省（区）政府必须在中央有关部门的指导和支持下，建立一种共同实行区域经济与生态环境协调发展的综合决策机制，共同协商制定统一的区域合作发展规划，并使之成为一种制度，以实现区域整体利益的最大化。至于区域内各地及经济主体之间的利益不平衡问题，可通过内部利益协调机制用协商的方式得到合理解决，使合作关系不断巩固和提高。

2.协调机制

协调机制的核心内容是协调各方利益关系，如果合作各方的利益分配比较合理而且被各方接受，那么，合作自然会顺利进行并不断巩固。为使合作协调机制有效运转，还需要有良好的制度环境、合理的组织安排和完善的区域合作规则。其中，制度环境是基础保障，组织安排是结构保障，行为规则是激励与约束保障。在合作协调机制的构建过程中，制度创新是其关键所在。

首先，要建立良好的制度环境。这就要求中央政府和地方政府积极进行制度创新，为区域政府合作协调机制的建立提供所需要的良好制度环境，如积极推进法制建设，完善与社会主义市场经济体系相适应的法律制度；改革中央与地方之间的关系，深化财税体制改革，完善分税制；建立科学的地方政府官员的绩效评价体系；实行政企分开，使企业真正成为市场的主体；重建地方政府竞争秩序，促进政府职能的转变。

其次，区域政府合作协调机制的实现不但要有良好的制度环境，还要有实施具体合作协调事宜的组织载体，应在中央政府、地方政府和市场中介组织三个层面上形成制度性的组织机构，实行多层面的协调互动。如中央政府应设立“区域协调管理委员会”，作为负责区域协调与管理的综合性权威机构，使其对区域发展的重大问题具有协调、管理、研究、分析和组织的职能；区域政府设立的合作机构本身就具有协调功能；应鼓励建立各类半官方及民间的跨地区民间组织，其主要职责是研究区域发展战略、针对区域发展中的重大问题研究，提出协调方案，以推进区域合作。

再次，要制定完善的区域合作规则，即自愿遵守的激励和约束机制。区域政府间针对区域整体发展所达成的共识，必须以制度化的合作规则来保证。这种区域合作规则应达到两个基本要求：一是为合作行为给予足够的激励；二是对违反“游戏规则”者与采取机会主义行为者予以严厉处罚以使违规者生畏。在黄河河套生态经济区内，很有必要制定一个各地共同遵守的公约，以强化地方政府调控政策的规范化和法制化，其内容主要有：区域生产力布局原则和区域产业发展准则，开发共同市场，促进人才交流，建立协调统一的基础设施网络，统一整治和保护环境，统一开发和利用自然资源，建立区域内的协调与管理制度，在深化社会改革方面加强地方政府间的行政协调，协调各地区的政策行为，营造无特别差异的政策环境。

（三）三省（区）区域合作运行机制及其构成要件

1.区域合作运行机制

我国目前区域合作主要采取了“市场运作、政府推动”的合作模式，虽然这一合作模式与市场经济的基本规则和本质要求是相一致的，但是在实践中，这一合作模式普遍缺乏统一的制度基础，“政府推动”的内容、方式、方法等也不具体和明晰，政府的职能与角色定位也有待进一步明确。

从我国目前区域合作的实践来看，一般采用的是非制度化的合作模式。这一合作模式在区域合作初创阶段是合适的。但是，面对地方各自为政和暂时难以摆脱地方利益驱动的局面，构建区域共同法制基础和加强制度化管理，将是我国区域合作发展的必然选择。制度化的合作机制与非制度化合作机制具有异质性和互补性，从非制度化逐渐向制度化合作机制演进，最终建立起以制度化机制为基础，非制度化机制为补充的合作平台，将是构建区域合作机制的理性选择。

一般地说，非制度化合作机制主要包括：一是建立信息交互机制。区域信息交互机制的构建一般具有两种形式，一种是双向或多边交流，就有关政策或重大事项，由有关地方政府进行相互通报、交流和磋商；另一种是实行信息公开，各地方政府通过网络信息系统，将有关信息向社会公开。二是建立区域合作联席会议制度。联席会议制度是通过非制度化合作机制提供的必要中介和沟通协作平台。区域合作联席会议体系应包括三个层次：第一层次为地区领导会议，一般每年召开一次，主要讨论有关重要政策及重大问题的协调；第二层次为常设工作机构会议，主要负责处理合作的日常事务和信息交流；第三层次为各地政府部门领导会议，主要互通情况及研究协调相关政策和解决合作中的具体问题。三是建立诚信合作机制和统一开放的市场环境。区域经济一体化的关键在于市场竞争规则的一体化，保障、维护市场经济秩序，减少区域利益冲突和内耗，是区域合作的基本职能。

制度化合作机制主要包括：一是中央要设立专门机构。中央政府应根据我国区域合作发展的情况并参照发达国家的经验，设立专门的区域合作协调管理机构，主要负责实施宏观指导，制定相关政策，协调和解决区域成员和中央政府之间、区域成员之间的矛盾和冲突。二是加强区域合作的法制建设。应通过立法规范区域各成员之间的协作关系，使协作关系固定化、规范化、系统化。应出台有关区域合作协调管理法规，对区域成员之间的合作关系作出明确的规定，中央应加强对地方立法的指导，防止区域成员之间，以及区域成员与中央政府之间立法上的冲突。三是建立监督约束规范机制。规范机制的构建，首先是强化区域合作章程的规范作用，在章程中明确行为责戒条款，建立起程序明确、操作性和约束性强的监督约束制度体系，预防和制止成员的不当行为；其次是中央政府通过制定相关的政策和法规，对区域合作关系进行规范，对区域合作中不当行为的惩戒作出制度安排；再次是建立调解和裁决制度，由中央管理机构对区域内难以协调的问题召集各方协商调解，或进行裁决并督促执行，维护区域合作的公正和效率。

2.构成要件

多年来，我国不同区域在中央的宏观区域政策的协调下，通过制定和采取某些程序、规则和组织制度来调节、控制和管理区域内各地的相互经济关系，取得了一定的成果，总结区域合作的经验，完善区域经济合作机制应该考虑到以下几个要素。

（1）区域经济合作组织

开展区域经济合作必须要有组织载体。区域经济合作组织是在一定的合作章程或合作规则的引导下，由一组权利和义务的约束和激励所形成的，跨地区、跨部门、跨行业的实体型或松散型的组织机构。这类组织必须有明确的工作目标、任务和具体要求。区域经济政策创新的一个重要任务就是要对区域经济合作组织作出明确的安排，使之对区域经济活动具有一定的协调权，使其在已有的区域合作的基础上，形成一种区域经济由中央及区域合作组织进行双重协调的模式。

（2）区域经济合作政策

区域经济合作政策是中央发布的规定和规范区域经济合作关系的权威性的指令或指示。它的使命是引导区域合作向纵深发展，并实现区域合作关系的规范化、有序化、制度化。区域经济合作政策是宏观区域政策的有机构成部分，它的主要功能就是引导和规范区域合作。中央应在宏观区域政策中对区域经济合作政策予以细化，各合作区域可根据中央政策再进一步具体化，制定实施条例和细则。区域经济合作政策要不断创新，包括政策目标、政策内容、政策手段等方面的创新，以适应经济不断发展变化的需要。

（3）区域经济合作章程

区域经济合作章程是按照区域经济合作政策的要求，将权利与义务相结合而形成的、由区域经济合作各方共同制定并认可的、规范区域经济合作关系和规定区域经济合作目标、内容、手段、方法、途径等的一套制度性规范的总和。它对区域经济合作各方具有约束力和保障力。章程是一种契约，是连接区域经济各不同主体利益关系的最重要的纽带。章程的质量对组织的生命力具有极其重要的作用。对区域合作章程的设计就是对区域合作制度的设计，应在认真总结我国各类区域合作组织运行模式的基础上，制定黄河河套生态经济区区域经济合作章程。

（4）区域经济合作项目

区域经济合作项目是按照市场经济的要求，按照专业化分工和合作的原则，将一些重大项目由几个经济区域协作承担。这类重大项目，一般涉及生态保护和建设项目、一些新兴产业的开发项目、重大的工程项目、基础设施建设项目等。这类项目的安排从一开始就要考虑区域联动效应。通过这些项目的组织和建设，积极培植区域合作区和区域合作企业，鼓励各种所有制的企业参与跨区域的经济合作项目，将产业关系链条伸展到不同区域，使区域合作建立在市场经济的内在利益联系之中。

（5）区域经济合作特区

可以试行设置区域经济合作特区制度。在中央有关部门的协调下，在几个行政辖区的接壤地建立与一定产业相关的合作开发建设区，以此作为推进区域经济联合的桥头堡。这种合作区有可能成为带动区域合作和推动区域经济互动的有效方式。

3.防止合作风险的机制

合作是有风险的，风险来自两个不对称：信息不对称和利益不对称。区域经济合作是一种互动行为，互动要满足两个条件：即要有合作动力和对非合作行为的约束，以上四个方面是区域经济合作得以顺利运行需要解决的四个关键问题。

（1）区域经济合作的信息交互机制

建立信息交互机制，可通过网络、传媒和各种信息渠道，定期地、规范地、无保留地将本地区的经济政策信息予以公布，接受公众监督、查询、了解、分析、评价。这样，既可以让公众监督具有地方保护主义色彩的“土政策”，又可以鼓励促进区域合作政策的创新。信息互动，特别是地方局部区域政策信息的公开是建立区域经济合作机制的基础性措施。

（2）区域经济合作的利益补偿机制

实行区域经济合作，需要有一种促进合作的利益补偿机制。应该作出一种制度安排，把区域合作建立在中央对地方、一个区域或一方与另一区域或另一方的利益互补的基础上。中央或上级主管部门对地方尤其是欠发达地区建立的区域合作关系，应有相关利益补偿的政策供给，区域合作各方之间应本着互惠互利的原则商议具体的利益补偿问题。

（3）区域经济合作的评价激励机制

中央政府要强化对区域合作关系的支持力度。区域合作的积极性除了区域利益相关领域之外，应该主要来自宏观经济调控者及中央政府。市场经济条件下的区域经济问题的解决，既要靠市场机制，又要靠宏观干预。中央政府是区域合作关系的倡导者、区域合作政策的制定者、区域经济利益的协调者。为了从根本上打破地区封锁的格局，中央政府要用政策手段对区域合作给予鼓励和支持，如对区域合作项目的投资给予工具性政策的倾斜，对跨地区的产业给予目标性政策的扶持，对跨地区的企业给予工具性政策的优惠，对跨地区的合作开发给予制度性政策的肯定。这一切将成为区域合作的原动力。同时，对于积极推进区域合作的部门和领导的政绩评价也应通过量化指标予以认可，以鼓励区域合作，保护区域合作，推动区域合作。

（4）区域经济合作的行为约束机制

为了防止区域经济合作中的机会主义行为，保障区域经济合作关系的健康发展，需要建立一种区域合作的行为约束机制。其构成要件有：区域合作章程中明确的行为责戒条款，包括区域各方在合作关系中应遵守的规则、在违反区域合作条款后应承担的责任、对违反区域合作规则所造成的经济和其他方面的损失应做的经济赔偿规定；建立协调区域合作冲突的组织，负责区域合作中的矛盾和冲突的裁定；中央政府通过相关的政策和法规对区域合作关系进行规范，对区域合作中的非规范行为作出惩罚性的制度安排。

（四）三省（区）各合作领域中的政策与合作机制

根据蒙陕宁三省（区）的环境与资源特点，在区域经济合作中的重点领域是环境保护与建设、能源与化工产业建设、绿洲农业建设、黄河水资源配置等四个方面。

1.环境保护与建设政策及合作机制

（1）环境保护与建设政策

开展生态环境保护和建设，是实施西部大开发战略的根本和切入点。西部的生态环境安全直接影响东部和全国的生态环境安全和经济社会发展。西部大开发必须以保护和改善西部的生态环境为前提。

西部大开发应以发展生态经济为着眼点。生态经济要求坚持三大原则：一是按生态平衡规律办事，始终保持人与自然之间的和谐发展；二是在发展生产力和科学技术的基础上实现生态文明；三是坚持经济效益、社会效益和生态效益的统一。黄河河套生态经济区建设必须遵循《全国生态环境保护纲要》中所提出的基本原则：坚持生态环境保护与生态环境建设并举；坚持污染防治与生态环境保护并重；坚持统筹兼顾，综合决策，合理开发；坚持谁开发谁保护，谁破坏谁恢复，谁使用谁付费制度。切实加强对重点资源开发的生态环境保护，如对矿产资源开发利用、水资源开发利用、土地资源开发利用、森林及草原资源开发利用、生物物种资源开发利用、旅游资源开发利用等的生态环境保护。

各级地方官员应树立正确的发展观，在政府作为上树立生态优先的理念。一是地方政府要主动关注生态环境，如污染的治理、生态环境的优化等等，都必须成为各级政府的前置任务。二是地方政府要自觉履行职能，把生态环境治理放在重要位置。从本质上讲，生态环境属于公共产品的范畴，有很多资源（如空气）无法进行清晰的产权划分和管理，政府就必须履行好管理公共资产的义务。三是地方政府要保护好、调动好人民群众治理生态环境的积极性。人民群众是生态治理的主体，各级地方政府一定要把这股力量组织好、使用好。

西部生态环境保护与建设政策，应在研究其可持续性的基础上制定实施有效的后续政策。

首先，治理生态环境必须有区别、有重点地进行。如有些地区，土壤贫瘠、干旱少雨、严重缺水，但人烟稀少，自然形成一种生态平衡，保持原状就行；有些地区不适宜人类居住，人类的生产、生活破坏了生态环境，就应实行“生态移民”政策，使生态环境得到自然恢复；有些地区人烟稠密，开垦草地、林地种粮，草原牲畜超载，造成土地沙化，沙尘暴迭起，这类地区应是生态环境治理的重点。

其次，现西部的生态环境建设，把重点放在退耕还林还草、退牧还草、防沙治沙、天然草原恢复、水利工程的调节上，效果比较明显。但是这项工作必须长期不懈地坚持下去，这就要有国家的法律和政策作保障，若政策有变，生态建设成果将会毁于一旦。其中需要解决两个根本性的问题：一个是粮食供给问题。20世纪90年代在讨论“谁来养活中国”时，还没有意识到生态的改善也需要用粮食去换取。如今，无论是中央还是地方政府，在粮食供求规划中，都必须把换取生态改善的粮食需求计算在内。另一个是在实施退耕还林还草、退牧还草、草原禁牧等措施后，农牧民不仅要维持生计，而且要致富奔小康，如何发展后续产业，走出一条生态保护和农牧民致富相结合的道路，也需要中央和地方出台相应的扶持政策。

再次，应设计和建立生态环境补偿机制。西部生态建设的顺利进行不仅需要长期的大量资金投入，而且需要相应的制度予以保障，国家和生态建设的受益者应对西部地区予以相应补偿，从而构建起一种良性运转的区域补偿机制，促进西部的生态保护与建设。生态补偿应是由多层次组成的，它既应是全国范围、东中西部共同参与的，也应包括局部自身补偿。生态补偿的形式应是多元化的，既可以是资金补偿，也可以是其他形式的补偿，如实物、技术或政策等，但应以资金补偿为主。补偿机制的形成与补偿行为的实现，应通过国家立法和区域立法等刚性约束来支撑。

西部地区既是我国生态环境最为恶劣的地区，也是我国贫困面最大的地区，如果没有中央财政和其他受益主体对西部的补偿和援助，西部的生态环境保护与建设将难以进行。但是，生态环境补偿政策的构建，不能仅仅局限于环境的保护与建设方面，而应将“补偿”与发展联系起来，从经济发展的全局来审视，以经济结构的战略性调整为契机，加大产业结构调整的力度，建立新的替代产业，转换经济运行机制，增强区域经济的自我发展能力和综合能力，变输血型补偿为造血型补偿，变赔偿型补偿为开发型补偿，有效发挥补偿政策的作用，从根本上改变补偿机能。通过经济的持续稳定发展，最终解决生态环境问题。

（2）环境保护与建设合作机制

生态环境是无界的，生态环境保护与建设要有全局性、整体性。不少生态环境保护与建设工程项目的效果不尽如人意，原因固然很多，但最主要的是管理体制的问题。如各地区、各部门分头建设，各自根据对生态问题的把握和能够争取到的国家投资进行生态建设，缺乏整体性和相互协调；资金分散使用，有限的投资不能集中用于重要生态功能区的保护与建设；缺乏有效的监督机制，使农牧民的利益受到损害而难以调动起群众的积极性；重大的生态建设工程以林业部门为主实施，主要以造林和增加森林覆盖率为主要目标，导致生态保护和建设中难以贯彻因地制宜的原则，等等。因此，黄河河套生态经济区建设必须建立三省（区）经济社会发展与生态环境保护与建设的综合决策机制，在中央有关部门的指导下，共同编制这一区域的生态功能区划，用以指导自然资源开发和产业合理布局，推动经济社会与生态环境保护与建设协调、健康发展。各地在制定重大经济技术政策、社会发展规划、经济发展计划时，应依据生态功能区划，充分考虑生态环境影响问题。同时，三省（区）有关管理和业务部门应建立定期的联席会议制度，相互交流沟通情况，协调解决跨省区的一些具体问题，对区域内的重大环境问题开展联合执法行动。

2.能源及化工产业建设政策与合作机制

黄河河套生态经济区是我国能源资源富集区。不仅能源资源丰富而且能源开发条件较好。目前国家能源形势严峻，本区能源基地将必然成为国家重要的特大型能源基地，在西煤东运、西电东送、西气东输的国家能源格局中发挥更大作用。同时，我国石油供需矛盾日益突出，石油安全已影响到国家的经济安全和国防安全。在石油替代路线中，发展煤基油品、煤基醇醚燃料、煤基烯烃，技术可行、经济合理、具有大规模发展前景。蒙陕宁能源基地有条件建设成为我国最大的现代化煤基石油替代品基地。本区应成为国家实施西部大开发战略的重点建设地区。

（1）能源及化工产业建设政策

首先，必须协调好生态环境保护与建设和能源化工基地开发建设的关系。本区既是能源富集区，又是处于长城沿线农牧交错带上对气候变化特点敏感的生态脆弱带，是干旱、大风、土地沙化、水土流失、沙尘暴频发的多灾地带，草原退化率达80%，土地荒漠化率达70%，年输入黄河泥沙量近5亿吨，主要生态指标处全国最差之列，在国家“十一五”规划纲要中被列为限制开发区域中的毛乌素沙漠化防治区域。本区恶劣的生态环境，不仅严重制约自身的经济社会发展，而且对东中部地区特别是黄河下游和首都圈的生态环境构成严重威胁。近年来因能源开发而导致的采空区地面塌陷、地下水位下降等生态破坏以及三废污染等问题较为突出。保护和改善本区的生态环境，关系到国家生态安全的大局；而能源基地的开发建设，对当地的生态环境保护与建设将成为重大挑战。因此，本区能源化工基地建设必须以科学发展观统领全局，处理好开发建设与生态恢复环境保护之间的关系，要在改善环境、节约资源的前提下谋求生态与经济的协调发展。

其次，本区能源化工基地建设必须以水资源承载能力为前提条件。本区属干旱半干旱地区，水资源严重短缺，而能源及煤化工产业又属于高耗水产业。因此，能源及化工产业开发的规模、速度与布局必须与水资源供给能力相适应，实行有限开发、高效开发、有序开发的方针。

再次，在本区能源化工基地开发建设过程中，必须处理好中央与地方、三省（区）政府、企业与当地群众之间的利益分配关系。本地区是能源富集区，又是西部“老少边穷”地区和生态环境脆弱区，国家对这一地区的开发建设，应给予强有力的政策和财政支持，通过“造血型”的扶持使其步入良性的经济较快发展的轨道。三地都属西部欠发达地区，都渴求尽快强区富民，合作的成功与否关键在于相互间的利益协调。企业投资建设是为了获取利润，当地群众尤其是农民群众则以土地为安身立命之本，协调好企业与当地群众的利益关系，使企业的发展能带动群众的增收，是关系到能源化工基地健康发展和这一地区全面建设小康社会的重大问题。

（2）能源与化工产业合作机制

首先，应由国家有关部门牵头，组织三地政府共同参与，对这一地区能源化工基地建设进行统一规划。规划应突出以下内容：三省（区）必须协调一致，正确处理能源化工基地开发建设与毛乌素沙漠化防治区的生态恢复、环境保护的关系，在保护中开发，在开发中保护，使二者相互协调；二是处理好三省（区）在基地建设中的专业化分工与协作关系，协调好三省区的利益，避免低水平重复建设与无序竞争；三是处理好中央与地方的关系，在资源环境税费分成等政策与财政支持方面，对“老少边穷”地区实行优惠；四是规范各级政府的职责与企业行为，正确处理各级政府、企业和当地群众之间的利益关系，调动好三方的建设积极性，使能源化工基地建设健康发展。

其次，在国家有关部门的组织和指导下，通过各个层面（专家、企业、领导）的研究和协调，明确蒙陕宁能源化工基地的战略布局、专业化分工协作的原则，蒙西、陕北、宁东三地的功能定位，明确区域内各大型企业的发展方向和重点产品，三地结合各自的功能定位，依托大型企业，建立国家级工程技术研究中心，实现优势互补，组织新型战略协作关系，形成整体对外竞争格局。

3.绿洲农业建设政策与合作机制

黄河河套灌区是我国最大而古老的灌区，是我国西北农业建设的精华地带。它不仅对保障我国西北地区的粮食和食物安全具有不可替代的作用，同时，它还是遏制周边五大沙漠（沙地）蔓延的绿色生态屏障，维护着呼、包、银等大中城市及能源化工基地鄂尔多斯市、榆林市、宁东等新兴城市群的生态安全。

人工绿洲具有地缘性、维水性、脆弱性、高效性及演变性等特点，而脆弱性是绿洲生态环境的基本特征，因此，绿洲环境建设是干旱区生态环境建设的核心。绿洲作为干旱区三大地理景观（山地、绿洲、荒漠）之一，是农业产业最为精华的部分。黄河河套灌区由于光热水土等资源的特殊组合，形成了独具特色的绿洲农业，具备了建立优质、高产、高效、安全农业的优越条件。

发展绿洲农业，既要深刻认识区域农业资源特点，结合人们生活质量的提高及社会发展提出的新的需求等因素，形成与其他地区不同的特色农业；又要优化资源配置，调整农业结构，通过产业发展来带动建设重点，促进特色优势农产品的区域化布局、规模化生产、标准化管理和产业化经营。调整方向可从以下三方面进行：发展特色种植业。在确保区域及相邻地区粮食有效供给的前提下，发展特色优势经济作物、饲料（草）作物和特色设施园艺业；立足农区农牧结合的传统、农区与周边草原各自的资源优势及协作传统，大力发展以奶牛、肉牛、肉羊为主的畜牧业；立足种植业、养殖业优势，大力发展农产品加工业和流通业，延伸农业产业链。

（1）绿洲农业建设政策

首先，要十分重视绿洲与山地、荒漠的互动协调耦合效应。由于绿洲依托于山地荒漠系统而存在，因而绿洲农业的稳定及持续发展不仅要依靠绿洲内部的合理开发，还要从山地森林草地和荒漠草原的合理利用与保护入手。要实现山地、绿洲、荒漠的互动协调发展，化解山地、绿洲及荒漠之间的利益冲突，保护生态环境，从而保证绿洲的可持续发展。

其次，要建立绿洲生态农业。绿洲生态农业还需通过系统的研究和试验示范，从理论、技术体系及管理模式等方面使其进一步完善，不断突出自身特色。同时还应在新农村建设实践中，将发展生态庭院、生态村落、生态小城镇纳入建立绿洲生态农业的内容。

再次，要努力建设绿洲农业生产技术体系，为绿洲农业的发展提供技术支撑。从近期来说，对应用多种节水灌溉材料与作物需水特征耦合形成的绿洲节水灌溉技术，应用信息技术形成的绿洲精准农业技术等的需求迫切，应组织科研、教学、技术推广部门联合攻关，真正为绿洲农业的发展提供强有力的技术支撑。

再者，在财政政策上，一要转变支农观念，提高财政支农资金的额度和比重；二要优化财政支农支出结构，扶持西部区域性特色优势产业和加工、流通龙头企业的发展；三要发挥财政支农政策的导向功能，加快农业发展银行、农村信用合作社、邮政储蓄的改革进程，调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策，积极创造条件，在农村设立村镇银行、贷款公司和农村资金互助社等新型银行业金融机构，更好地改进和加强农村金融服务，解决农民贷款难的问题，使农民能够享受到与城市客户同等的金融服务权利。

最后，为切实推进农业产业化，三地政府应在中央有关部门指导下，共同制定统一的公共政策，其政策重点一是实现农业建设人才的聚集，把河套地区建成能推动农业产业化迅速发展的人才高地；二是实现资本聚集，通过中央财政、地方财政、企业投入、民间融资等多种渠道，加大对农业产业化尤其是关键环节的投入；三是推动产业聚集，通过制定互利共赢政策和平等协商，把河套地区的特色优势产业整合成产业集团，充分发挥河套地区农业的竞争优势。

（2）绿洲农业建设合作机制

首先，应充分利用区域内特色优势产业现有的发展基础，通过三地政府共同制定的政策的引导，由各地各主管部门牵线联络，由企业及农民合作经济组织按优势互补、互惠互利原则，自主组建跨区域的特色优势产业带，如奶牛产业带、肉牛产业带、肉羊产业带、枸杞产业带、设施园艺产业带等，实行统一技术服务、统一技术标准、统一产品品牌、分区联合销售，把特色优势产业做大做强。

其次，利用区域内农产品加工现有著名品牌，由政府倡导与支持，按企业自愿、自主、互利原则，通过双边或多边协商，整合现有特色优势农产品加工企业，组建大型农产品加工企业集团，与各相关产业带联合组织建立联营关系，充分发挥大型加工企业集团对产业带的拉动作用，使区域特色优势产业的农产品及其加工产品，无论在数量上还是在质量安全和附加值上，在国内外市场都占有一定优势。

再次，由三方政府协商，整合区域内各地农业技术人力资源，组建黄河河套绿洲农业工程技术研究中心，并联合请求国家有关部门给予财力和智力支持。主要研究方向包括：绿洲农业节水灌溉及土壤盐渍化防治技术；特色优势农产品综合加工技术；绿洲生态农业发展模式、主要技术及监控系统；主要粮食作物优质、高产、节水、无公害栽培技术；绿洲农业机械化技术；生物技术、信息技术等高新技术在绿洲农业中的应用等。

4.水资源配置政策与合作机制

对西北地区来说，水资源是生态环境的核心，是经济社会发展的决定性因素，经济发展及其产业结构调整首先要考虑水资源条件。水利设施建设在基础设施建设中处于首要地位。

黄河河套生态经济区建设在水资源方面存在几对矛盾：一是丰富的矿产资源与脆弱的生态环境之间的矛盾，这对矛盾实际上是矿产开采与水土保持之间的矛盾；二是区域水资源供需及上下游总体供需的双重矛盾，黄河河套生态经济区建设，将增大这一区域城镇生活用水、工业用水、生态用水等用水量，这对矛盾涉及的地区范围和行业范围较广泛，一旦矛盾加剧，对生产的影响将更直接和迅速；三是水污染加重和水环境容量之间的矛盾，对这一对矛盾应有足够的预见性和强有力的对策措施，否则，今后除了自然缺水之外，还将可能出现水质型缺水。

化解水资源危机的途径不外乎开源和节流。开源即开辟新的供水水源，增加可用水总量；节流即采用政策、制度措施和技术手段，控制需求增长，提高水利用率。无论开源或节流，均离不开政策调节、制度约束和技术支持。因此，可通过政策、制度、技术三个层面的交互作用，增加水资源有效供给和降低需求，以达到化解水资源危机的目的。

（1）水资源配置政策

首先，黄河水资源配置应实行生活用水优先、环境用水优先、高效益用水优先的原则。通过具体项目的落实，努力建设节水型社会。在政策层面，一要制定以水资源承载力为约束的产业发展政策，根据区域水资源承载力的大小，合理确定经济发展模式和发展速度，鼓励发展节水工业和节水农业。二要由政府主导，逐步建立可交易水权制度，构建水权交易市场。三要加强水资源危机宣传和建设节水型社会的宣传，增强全社会的节水意识。

其次，要在政策的宏观指导下实行一系列的制度创新，如水资源宏观管理制度创新、水权制度创新、水价制度创新、水利投资制度创新、水资源分配制度创新、节水技术开发制度创新、水资源法律制度创新、水资源非正式制度创新等提高水资源的利用率，控制对水资源需求的增长。

再次，利用政策杠杆，推动居民生活用水及各行各业生产用水的节水技术的研究、设备的研制和推广工作。诸如实施雨水利用技术、中水回用技术、苦咸水淡化技术等。在城乡生活用水方面可推广应用生活用水技术和节水器具，运用节水技术改造城乡供水管网，减少跑冒滴漏，不断开发新型节水器具。在农业生产方面，可扩大现有节水灌溉技术应用范围，加强抗旱作物品种的研究与推广及节水农艺措施的研究与推广。在工业生产方面，可加强工业节水技术的研究开发和推广应用，改革生产用水工艺，降低水资源净消耗量，推广利用替代性淡水资源（微咸水）技术，开展清洁生产，减少水污染，提高工业用水重复利用率。

（2）水资源配置合作机制

三省（区）在水资源方面的合作，首先可从一起向中央申报水利工程开始。具体项目一个是大柳树水利枢纽工程，另一个是黄河河套灌区节水改造工程。

大柳树水利枢纽工程是流域性工程，作为对流域生态的控制手段，具有不可替代性。同时又是综合性工程，对黄河上中游的调水、调沙、河道整治和防止河道萎缩、防洪、防凌均有重要作用，具有多种功能；作为最大的反调节水库，可解决黄河上游电站发电和水调问题；此外，还有供水、灌溉、发电功能。国家水利部已明确表示支持建设大柳树水利枢纽工程。该工程的建设对三省（区）的生态环境改善和经济社会发展将产生积极的影响，应抓住时机，共同做好申报工作，争取工程在“十一五”期间开工。

黄河河套灌区节水改造工程直接关系到西北地区的粮食安全。保证粮食安全，主要是从水利方面挖掘潜力，一是对原有灌区进行节水改造，二是在适当地区扩大灌溉面积，在这两方面，内蒙古、宁夏河套地区具有较好的条件，而且地域相连，可以共同申报，统一部署建设。目前因受投资限制，大规模进行灌区节水改造有些困难，但可以先行试点。内蒙古、宁夏两个民族自治区应共同创造条件，请国家水利部把河套灌区列为灌区节水改造的试点地区率先开展工作。

（五）建立产业集群与实现科技、信息、人才资源共享的政策

1.构建基于专业协作的产业集群网络

把集群概念引入经济发展中，特指大量产业联系密切的企业及相关支撑机构（大学、科研机构、中介机构等）高度密集地聚集在一起的产业群现象。通常以一个主导产业为核心，众多企业围绕核心产业在区域内聚集，相互之间分工与合作，组成一个上下游企业相互连接的产业链条，并最终形成专业化的区域市场。

集群的共有特性是：地缘上的邻近；企业之间的相互依存与联系；企业间、企业与各种机构、组织间的互动；良好的公用基础环境设施；知识的快速扩散；价值链上的相互需求；外向型的投入产出；资源（含政策资源）的共享。产业集群区的形成，需要有三个基本条件：一是产业内的资本在某一区域内较快的集中，以及劳动力和产业技术充分自由地流动，并实现与资本的自由组合；二是市场的充分供给，即有市场能充分接纳在产业集群区生产的大量产品；三是当地的制度（包括政府的政策、商业习惯和竞争文化等）允许和鼓励这种集群现象。在我国，政府的政策对产业集群的发展具有很大的影响，这是因为我国的产业集群具有两个重要特点：一是产业集群具有地缘性，而我国的土地在城镇为国家所有，在农村为农民集体所有，没有政府的批准，产业集群无法形成；二是我国的产业集群及集群区的形成和对外开放有着高度的内在联系，而对外开放是在政府倡导下推动的。

产业集群以“聚集性产业、区域化布局、网络化协作、专业化经营”为基本特征。它可以产生明显的规模经济效应，可以更好地利用自然资源和降低运输成本，可以降低企业交易成本，可以推动中小企业专业化、加速企业间的技术交流与创新，有利于提高企业的核心竞争力和区域竞争力，有利于解决企业的“大而全”、“小而全”的结构性问题。

国际上绝大多数的产业集群都是通过企业的衍生等方式逐步自发形成的。但是，作为一种经济发展战略方式的产业集群，可以通过有意识的科学规划发展而成，印度班加罗尔软件产业集群的形成与发展就是一个典范。有意识地去构建一个产业集群网络，可以遵循“选准主导产业，扶持支柱企业，发展中小专业企业，建设专业市场”的发展思路进行组织和规划。

选准主导产业是企业集群成功的前提。这一区域目前产业发展主要定位在能源及化工上，能源领域有煤、电、石油和天然气，化工领域有煤化工和石油、天然气化工，在能源与化工两大产业之间，选择哪一个作为主导产业？在区域空间内如何布局并进行专业化分工？在能源和化工领域，选择哪一个作为重点？在区域空间内如何布局并进行专业化分工？这些都是需要在中央有关部门的指导下，经过研究、论证，并经各方共同反复协商后才能确定。扶持支柱企业是企业集群成功的突破口。在这一区域，已有一些大企业在从事资源开发，可依据区域的主导产业及发展重点，选择支柱企业，并进行重点扶持。发展大批中小专业型企业是企业集群成功的关键。挖掘本地经济的特色，实行专业化分工，这是企业集群形成的内在规律。建设专业市场是企业集群成功的重要条件。区域内企业相对集中，需要功能完善的专业市场，实现产业与市场的互动。

产业集群的建设必然会带来一些消极影响，最主要的一是大量土地被侵占，农民利益受到损害。二是局部环境可能恶化。因此，各级政府应以科学发展观为指导，在积极推动产业集群的建设中，必须采取有力措施，避免其负面影响的产生。一要坚持以人为本，探索征地补偿的新途径，建立失地农民的基本生活保障和养老保险制度。二要把发展循环经济的思想纳入产业集群战略。三要加强对产业集群区域周边环境的日常监测和报告工作，以确保人居环境质量。四要在集群内率先推行治污设施市场化运作，从根本上遏制工业污染源不断反弹的违法超标排污行为。

2.产业集群内实现人才、科技、信息资源共享

产业集群的发展需要实现人才、科技、信息资源共享，但其前提是产业集群要有人才、科技、信息聚集的支持。在产业集群的发展实践中，有些地方集群的发展并不成功，其中一个重要原因便是人才、科技、信息的聚集不能满足产业集群的要求。究其原因，首先是政府和企业对集群人力、科技、信息资源开发重视不够。发展产业集群，政府要明确定位，在产业政策引导、公共服务方面唱主角。政府应为集群企业提供人才培训和学习交流、科技和信息交流的机会和平台，保证企业对人才数量、质量、结构上的需求，对科技和信息资源的获取，政府要引导企业在人才、科技、信息等方面开展交流。其次，政府部门缺乏有效的为集群企业开展人才智力、科技、信息服务的政策和机制。现有的政策和管理机制，在一定程度上是针对国有单位的，不能适应和满足目前主要以民营企业为主的集群的需要。目前政府部门还没有建立全方位为中小企业提供人才智力、科技、信息服务的机制。再次，企业管理制度落后。中小企业在管理上大多不规范，任人唯亲，不重视科技和信息交流，往往造成人才流失和产品的科技含量不高。

发展产业集群，必须聚集人才、科技、信息资源，并在集群区域内实现人才、科技、信息资源共享。首先，要规划工业园区，加快人才、科技、信息资源在集群区域内的聚集。在三省（区）协商确定专业分工协作布局后，各省（区）政府要结合本地实际，发挥产业政策、产业规划的导向作用，努力形成专业人才特区及专业科技、信息聚集区。当地政府可从工业园区的管理体制和运行机制上推行先进的模式，充分开发人才的市场价值，为科技人才搭建展示才干的舞台，使企业与人才建立紧密的风险与收益共享的利益共同体机制；当地政府要协调产、学、研相结合，充分利用所在地区的大学、科研院所的人才与智力资源、科技资源、信息资源，促成集群与大学、科研机构的紧密合作，尤其是在人力资源开发和科技创新等方面的合作；广泛开辟人才柔性流动绿色通道，以较高的报酬，鼓励高校和科研机构的专家去企业兼职。其次，要努力建设人才资源生态环境，为人才聚集创造条件。要创建良好的人文环境，激励人才充分发挥聪明才智，通过舆论引导、政策指导和利益诱导，形成爱才、用才、重才，人人争取成才的社会氛围；优化政府人才政务环境，为集群创造人才自由流动的宽松环境，打破人才身份、地域界限，使人才流动通畅有序；创造良好的工作、生活环境。一方面要营造良好的人才创业环境，通过宽松的创业环境和良好的发展机遇来吸引人才，建立汇集人才的区域优势，另一方面，要注重生态的保护和城市基础设施的改善，给人才一个优美的生活环境；优化集群内部环境，使企业留得住人才。要建立开放的用人制度，要建立市场工资机制，建立健全有效的激励机制，真正实现“一流人才、一流业绩、一流报酬”的人才激励机制；要建立集群企业员工培训制度，减少人才流失。一是在集群企业中形成“学习型企业”的氛围，二是实行培训赔偿制度，三是加大人员在职培训成本的投入，四是集群企业要健全在职培训机构，集群企业可联合办职业技术学校，也可由行业协会负责同行业的职工培训。再次，要由政府引导，依托行业协会以及区域内的人才交流中心、科技交流中心、信息交流中心等中介组织搭建交流平台，按自愿、平等、互通有无、互惠互利的原则，把企业、高校、科研机构以团体会员的形式组织起来，实现区域内人才、科技、信息资源的共享。