煤炭资源分布及其地质条件是一种客观存在，但是人们在客观事物面前并不是无能为力的，从我国煤炭资源分布及其地质条件出发，消除各种体制机制的障碍，合理规划，趋利避害，我们完全有可能将不利因素转变为有利因素。
一、将煤炭生产投资重点集中于“煤炭国家规划矿区”内
中国南方地质条件差，不适合于煤炭开采，但南方的煤炭资源分布量也很少；北方不但煤炭资源分布多，而且相对来说开采的地质条件也好，这样就可以采取措施减少南方的煤炭开采量，而扩大北方煤炭的开采量，从而减少煤矿企业生产事故，比如将煤炭开采的投资重点集中在“国家规划矿区”内。
2004年和2006年，根据《中华人民共和国矿产资源法》及其相关法规和《全国矿产资源规划》的规定，国土资源部、国家发展和改革委员会分两批设立了“煤炭国家规划矿区”，优先鼓励矿区内煤炭开采企业的发展。首批煤炭国家规划矿区集中在煤炭资源丰富的山西省、内蒙古自治区和陕西省。首批煤炭国家规划矿区主要划定设立在我国煤炭资源分布集中的山西省、内蒙古自治区、陕西省，这三个省区集中了中国64%的煤炭资源，是中国煤炭资源最丰富的地区。第二批煤炭国家规划矿区除了有北方省区外，还增加了南方一些重点产煤地区，如山东、河南、安徽等。至此，我国煤炭国家规划矿区共45个。具体名单见表3-6和表3-7。这些国家规划矿区将获得政府鼓励政策，同时，也将实行更为严格的开采准入制度和资源整合措施，促进资源的高效利用，减少安全生产事故。
表3-6 首批煤炭国家规划矿区名单及范围
续表
注：2004年9月21日由国土资源部、国家发展和改革委员会划定。
表3-7 第二批煤炭国家规划矿区名单及范围
续表
注：2006年1月17日由国土资源部、国家发展和改革委员会划定。
二、加快推进煤层气抽采利用的步伐，解决瓦斯隐患问题
煤层气，俗称“瓦斯”，是导致我国煤矿生产事故高发的重要诱因之一，同时，也是宝贵的能源资源。多年来，煤矿重、特大瓦斯爆炸事故时有发生，给人民群众的生命财产造成了重大损失。与此同时，未经处理或回收的煤层气直接排放到大气中，也造成了严重的环境污染和资源浪费。因此，如果在煤炭生产中贯彻“先抽后采”方针，进一步变“抽放”为“抽采”，则不但能够有效降低因瓦斯爆炸引起的生产事故，而且还能使企业充分利用煤层气能源资源，增强企业的经济实力。
但是，长期以来我国在开发利用煤层气（瓦斯）资源方面，不但存在技术装备落后、开发利用难度大、地理位置偏远等许多实际困难，在思想认识和政策体制上也存在一些问题，比如，财政税收政策缺陷、煤层气发电上网障碍、融资困难等，特别是在矿权设置上存在误区，致使瓦斯利用水平低。2006年，全国重点煤矿抽采出的瓦斯累计利用量6.15亿立方米，瓦斯利用率仅为23.53%；其中民用4.74亿立方米，发电用1.41亿立方米。[5]因此，要制定优惠政策措施，打破体制机制障碍，促进煤矿企业加大投入，积极开发利用瓦斯资源，为搞好安全生产创造前提。
2006年6月15日，国务院办公厅印发《关于加快煤层气煤矿瓦斯抽采利用的若干意见》，提出16条意见，鼓励企业开发利用煤层气资源，内容涉及投资、金融、财政、税收、上网电价、科技投入、矿权使用等多方面优惠措施。结合当前各级煤矿安全监管监察机构把贯彻“先抽后采、监测监控、以风定产”瓦斯治理十二字方针作为监管监察工作的一项重点任务，相信我国煤矿瓦斯治理和开发利用状况将有所好转。
三、解决煤炭矿权和煤层气矿权重叠问题，实行一体化开发
根据1996年颁布的《矿产资源勘查区块登记管理办法》，我国将煤与煤层气分列为两个独立矿种，实行煤炭矿权与煤层气矿权分置。目前，中国石油集团公司、中国石化集团公司、中联煤层气有限责任公司三家企业占全国煤层气已登记区块的82%的矿权（14.2万平方公里），范围涉及多数高瓦斯生产矿区和规划矿区。这至少产生了以下三方面的突出问题：[6]
一是煤炭生产矿区和煤炭规划矿区的煤层气矿权被少数的非煤炭企业占有，总体上形成了煤层气资源勘探开发被垄断、开发速度缓慢的局面。
二是煤炭矿权与煤层气矿权分置，非煤炭企业进行煤层气开采，以煤层气开采和利润最大化为动力，在布井方面不会考虑煤炭的采掘规划、接续时间和安全条件，因采气破坏煤层而给以后的采煤带来生产、安全隐患，造成采煤和采气不能在时间上和空间上实现科学、合理、安全的一体化部署。
三是部分非煤炭企业垄断煤层气矿权而不开发，影响煤矿正常接替和煤矿安全措施的落实。如山西晋城地区煤炭勘探和煤矿建设受到煤层气矿业权的限制，导致煤矿企业矿井接替无法正常进行；煤矿瓦斯先抽后采措施不能充分落实，影响煤矿安全生产。
有鉴于此，根据《国务院办公厅关于加快煤层气（煤矿瓦斯）抽采利用的若干意见》（国办发［2006］47号），要坚持采气采煤一体化，妥善解决煤炭矿权与煤层气矿权重叠问题，为加大资金投入推进瓦斯治理和抽采利用创造条件，切实减少因矿业权设置不合理而给安全生产带来的隐患。
一是煤矿区及煤炭规划矿区的煤矿瓦斯以煤矿企业为一个开发主体，今后不宜再将煤矿区及煤炭规划矿区的采气权审批给煤矿企业以外的业主。
二是现有煤矿区及煤炭规划矿区矿权交叉重叠的宜采取合资经营方式或移交煤矿企业开发的模式进行。
三是统一协调和规范煤炭规划矿区以外区域煤矿瓦斯的开发利用。煤层中吨煤瓦斯含量高于规定标准的区域，必须统一编制煤层气和煤炭开发利用方案，坚持先采气、后采煤。
四是授予煤矿企业煤层气开发利用对外合作权，加快煤层气开发进程。我国煤矿瓦斯（煤层气）地质赋存条件复杂，勘探开发技术还不成熟，需要加大对外合作力度，引进国外先进技术装备，提高勘探开发技术水平。在鼓励外商投资煤矿瓦斯抽采项目、煤层气综合利用和煤层气技术合作及基础设施建设等项目的同时，制定对外合作开采煤层气资源监管办法，健全并严格执行市场准入门槛和退出机制，对投资不足的合同及时终止。
[1]陈勇主编：《中国能源与可持续发展》，科学出版社，2007年版，第48页。
[2]《中国煤炭志·综合卷》，第94～95页。
[3]②根据国家安全生产监督管理总局：《煤矿安全生产“十一五”规划》（2007年2月17日）和陈勇主编：《中国能源与可持续发展》（科学出版社，2007年版）整理。
[4]国家安全生产监督管理总局：《煤矿安全生产“十一五”规划》，2007年2月17日。
[5]彭成：《我国煤矿瓦斯抽采与利用的现状及问题》，《中国煤炭》，2007年第2期。
[6]见财政部经济建设司、国家安监总局办公厅编：《安全生产经济政策制度汇编》，中国财政经济出版社，2007年版，第230～236页。
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