我国煤矿企业安全投入的变化轨迹

第二节　我国煤矿企业安全投入的变化轨迹

一、我国煤矿企业安全投入欠账问题十分严重

煤炭工业协会曾在一份研究报告中指出，我国煤矿安全投入欠账非常严重：规模以上煤矿安全欠账多达317.03亿元，吨煤安全欠账38.38元，其中，国有重点煤矿安全欠账191.61亿元，吨煤欠账52.96元；推算全国煤矿安全欠账534.77亿元，其中，国有重点煤矿安全欠账376.88亿元（表6-1）。

表6-1　煤矿企业安全欠账分析表

资料来源：中国煤炭工业协会编著：《中国煤炭经济研究（2001—2004）》，煤炭工业出版社，2005年版，第760页。

根据《煤矿安全生产“十一五”规划（草案）》的判断，我国不少煤矿防灾系统（包括通风系统、瓦斯抽采系统、防治水系统、防灭火系统、防尘系统、安全监测监控系统）不健全、安全装备不足，存在不同程度的隐患。根据百名专家2005年对45户重点监控煤矿企业的调查分析，仅国有重点煤矿安全欠账就高达689亿元。比如，国有重点煤矿需要补掘通风巷道超过47万米，扩修巷道超过41万米；地方国有煤矿和乡镇煤矿通风系统中，通风机老化、效率低下、系统不合理、通风断面小、通风能力不足等问题较为突出。国有重点煤矿尚需增补地面抽采系统228套，井下抽采系统285套；地方国有煤矿只有18.5%的高瓦斯矿井装备了瓦斯抽采系统；乡镇煤矿的高瓦斯和煤与瓦斯突出的矿井中多数没有装备瓦斯抽采系统。具有水害威胁的乡镇煤矿中，有近10%的矿井没有井下水仓，有13.4%的矿井没有排水能力或排水能力不足，有31.53%的矿井水仓容量不符合煤矿安全规程的要求，只有32%的矿井装备了探放水设备。国有重点煤矿尚需增补自然发火预测预报系统105套、灌浆系统205套以及注氮系统145套；地方国有煤矿和乡镇煤矿的防灭火系统多数不健全、不完善。在国有重点煤矿中，部分矿井安全监测仪器、仪表配备不足；部分矿井监控系统装备不全、功能落后，设备严重老化或者带病运转，未实现自动调校；地方国有煤矿和乡镇煤矿安全装备水平较低，有的根本不具备防灾能力；乡镇煤矿氧气检测仪、CO检测仪配备每处矿井平均不到一台；相当比例的乡镇煤矿自救器配备不足或没有配备自救器；多数小煤矿仍使用落后的电气设备，电气安全防爆性能差，失爆率高。[5]

二、煤矿企业安全投入的缩影：维简费提取与使用

长期以来，我国煤矿生产安全投入的主要来源有三个方面：一是企业在成本中提取的维持简单再生产费用（简称维简费）中开支；二是直接在成本费用中列支；三是财政支持。主要来源是维简费。[6]只是到了2004年，财政部等三部委颁布《关于印发〈煤炭生产安全费用提取和使用管理办法〉和〈关于规范煤矿维简费管理问题的若干规定〉的通知》（财建［2004］119号）时，煤炭生产企业的安全费用才单独从煤炭生产成本中提取。本处主要考察我国煤矿企业的维简费提取和使用情况。

煤矿维简费是在高度集中的计划经济的历史条件下产生和逐步形成的，最初称煤矿维持简单再生产资金，后改称维简费，之后又分解出井巷工程基金。1993年会计制度改革后，作为“维简及井巷费”统一核算。2004年财政部发布的《关于规范煤矿维简费管理问题的若干规定》，又将维简费和井巷工程基金合并在一起，统称为“煤矿维简费”。

从新中国成立到60年代初期，我国国有煤矿的安全生产投入，大多数是在国家基本建设投资中列支。从1965年开始，经国务院批准，煤矿开始在成本中提取维持简单再生产资金，并将煤矿安全措施支出列入其开支范围。当年，煤矿维简费由投资、“四项费用”（技术措施费用、劳动安全保护措施费用、新产品试制费用和零星固定资产购置费）拨款、成本中预提三项来源构成，维简费合计为吨煤4.18元。开支范围包括：①立井和分水平（阶段）开采的、年产21万吨以上的斜井和平硐，在向下一水平延深时，需要开凿的主、副井硐及井底车场、主要水仓、水泵房、井下火药库和井底车场内的各种硐室工程；②矿井在开采水平内或延深用的为全矿井服务或为一翼服务的风井；③矿井新增或延深的注砂井、交通井；④露天矿的固定干线延长和相应地增加站房、信号站工程；⑤露天矿在岩层或煤层内开凿的贮水洞、永久排水坑和绞车道、风道、防水墙、硐室等工程；⑥以上矿井中露天的管、线、路工程和需要增加的设备及安装费用。

1967年对维简费进行了较大的改革，固定资产停止计提折旧基金，“四项费用”不再拨款，生产矿井国家不再投资。维简费全部从煤炭成本中预提，提取标准从吨煤1元提高到1.5元。其构成为1965年定的“井巷工程基金”吨煤1元仍保留，“四项费用”拨款吨煤原为0.38元，财政部核定后为吨煤0.5元，合计吨煤1.5元（其中吨煤0.04元用于煤矿机械制造厂，1.46元用于煤矿维持简单再生产）。这次改革把煤炭工业生产矿井中的原由国家投资的吨煤2.8元取消了，改革后煤炭企业维持简单再生产的费用严重不足，出现了采掘失调，企业无法维持生产，巷道、设备失修越来越突出等问题。因此，从1972年起国家开始补助，而且补助金额逐年增加。1972～1976年每年补助的金额为2500万元、1亿元、1.02亿元、1.8亿元、3.5亿元，5年累计补助7.57亿元。尽管国家补助逐年增加，但维简费欠账却越来越多。

在这种情况下，经煤炭工业部和财政部多次调查研究，考虑到国家财力限制，实行了逐步改革的方案。1974年首先同意煤矿机械厂恢复折旧，不再吃煤矿的维简费。1977年起从成本中提取的维简费由1.5元提高到2元，财政部按吨煤0.5元定量给予补助，由煤炭工业部调剂使用。这两次改革使维简费的标准由吨煤1.46元提高到2.5元，但仍未达到1967年以前的吨煤4.18元的水平。与此同时，根据1976年煤炭工业部和财政部联合通知《煤炭工业企业更新改造资金提取标准和使用范围》，除对开拓延深工程及设备费用开支范围作了统一规定外，对维简费开支范围还作了以下规定：①单位价值在15万元以下（包括15万元）的设备购置、设备更新及其安装费用，本企业房屋建筑物固定资产重建和零星土建工程，民房拆迁到户，以上的一般由更新改造资金解决，如有特殊情况，专案处理；②在原有固定资产基础上进行技术改造的技术措施费用、劳动安全保护措施费用；③生产地质勘探费用，试制新产品措施费用；④综合利用，处理“三废”等措施费用；⑤职工住宅、学校校舍经省煤炭局批准可以适当增建一部分，使用额度要控制在职工住宅、校舍应计折旧额度以内，严禁修建楼、堂、馆、所。

80年代初，由于对矿井的改造、挖潜、革新等力度加大，加上物价上涨因素，维简费更加不足。经中央财经领导小组决定，从1981年起，将统配煤矿的维简费由吨煤2.5元提高到4元，其中从成本中提取2.75元，财政部拨给1.25元（由煤炭工业部集中使用）。根据1981年煤炭工业部《关于颁发〈煤矿维持简单再生产资金使用与管理颁发〉的通知》（［1981］煤财字第141号），规定维简费中用于安全措施费用的支出（包括工程支出和所需设备购置）在0.3元/吨左右。

1983年，维简费由两个渠道解决改为三个渠道解决，即在原有基础上，增加价外向用户收取2元。吨煤维简费使用标准由4元增加到6元。这一段时间内维简费使用标准不断提高，但由于物价上涨，使用范围不断扩大，仍入不敷出。

从1985年起，固定资产恢复计提折旧，根据1983年测算的数据，吨煤负担折旧费3.5元，再从原煤成本中提取井巷工程基金1.5元，价外向用户收取2元，财政不再补助。三项来源合计吨煤维简费提高到7元。同时规定，折旧费吨煤超过3.5元的部分与盈亏指标挂钩，如果盈亏指标有余力，可以留着维简费使用。如果完不成盈亏指标，要用超过3.5元的部分弥补。1985年，煤炭工业部、财政部《印发〈关于煤矿维持简单再生产资金管理的若干规定〉的通知》（［1985］煤财字第312号），对维简费使用范围再次作出规定。主要是：①用于维简费工程支出；②直接用于费用支出；③按规定弥补流动资金不足；④转作应交能源基金和预算调节基金；⑤弥补盈亏包干不足；⑥罚款净支出；⑦应交上级部分；⑧转作其他基金；⑨其他减少。

1989年7月1日，井巷工程基金预算标准由吨煤1.5元提高到2.5元，由此，维简费使用标准达到吨煤8元。同时，为了维持综采产量，保证综采设备的更新，经国务院批准，从1990年起价外向用户收取吨煤1元的综采设备更新资金。同年8月20日起，在煤炭产品调价时，决定价外向用户加收吨煤2元，其中1元用于维简费，1元用于建立开发基金。至此，吨煤维简费为10元。

1991年12月，国家规定计划内统配煤炭综合售价平均吨煤提高5元，其中2元作为专项维简费，即1元用于治理瓦斯防尘，1元用于塌陷危房改造、搬迁补助资金。这样维简费上升到吨煤12元。而根据《中国统配煤矿总公司关于两元专项维简费集中办法的通知》精神，“为了集中运筹、调剂余缺，更好地解决总公司系统内的安全治理及塌陷搬迁工作。经研究今年集中部分资金，其中用于瓦斯煤尘防治的一元集中70%，用于塌陷危房改造、搬迁补助的一元集中50%。”

根据国务院国发［1992］37号文件的规定，从1992年7月1日起，统配煤矿吨煤提价10元，并将以前价外征收的维简费、综采设备更新基金等专项基金，全部并入价内。《财政部关于统配煤矿提价后有关财务处理的通知》（［1992］财工字第380号）规定：“对原价外征收的维简费并入价内后，其收入要全部纳入企业的销售收入核算，同时，再按吨煤应提取的维简费标准，在生产成本中列支。各地区统配煤矿列入成本的维简费标准如下：①吨煤提取标准6元的地区：河北、山西、山东、安徽、江苏、河南、宁夏、甘肃、新疆、云南。②吨煤提取标准6.20元的地区：东北内蒙古煤炭工业联合公司（包括：内蒙古东部、黑龙江、吉林、辽宁）。③吨煤提取标准7元的地区：内蒙古西部三局一矿。④吨煤提取标准8元的地区：贵州、四川、陕西、湖南、江西、重庆、北京。”这说明，煤矿维简费标准有了大幅度下降。此后，一直到2004年5月21日《煤炭生产安全费用提取和使用管理办法》和《关于规范煤矿维简费管理问题的若干规定》出台，煤矿维简费标准基本上没有大的变动，其中出台的一些文件中提到维简费提取和使用管理问题，主要是重申应按规定提取和使用，不得少提和挪用的问题，至于标准本身没有大的变动。

至于地方国有煤矿和乡镇煤矿的维简费，则主要是参照国有重点煤矿的标准进行。比如，1995年煤炭工业部、财政部颁布的《乡镇煤矿维简费暂行管理办法》（煤办字［1995］第585号）规定：“乡镇煤矿维简费提取标准，有国有重点煤矿的省、自治区、直辖市参照国有重点煤矿的标准执行；没有国有重点煤矿的省、自治区、直辖市，按吨煤8.5～10.5元执行。具体办法由省、自治区、直辖市煤炭工业主管部门会同同级财政主管部门核定。”同时规定“乡镇煤矿维简费用于安全技术费的比例不得低于30%”。“市、县煤炭工业主管部门可集中一定比例的维简费用于矿区安全生产公用工程；省、自治区、直辖市煤炭工业主管部门可集中少量维简费用于乡镇煤矿的新技术推广。煤炭工业主管部门集中使用的比例的总和不得超过25%。具体实施办法由各省、自治区、直辖市制定，报煤炭工业部备案。”

将历年维简费提取标准整理，得到表6-2。

表6-2　历年煤矿维简费提取标准

资料来源：根据《中国煤炭志·综合卷》、《中国煤炭经济研究2001—2004》、《中国煤炭工业年鉴》等资料整理。

根据《中国煤炭工业统计资料汇编（1949～2004）》统计，历年国有重点煤矿维简费的提取标准与实际提取情况如表6-3所示。

表6-3　1978年以来国有重点煤矿维简费提取标准与实际提取额

注：同期物价指数以商品零售价格总指数表示（1978年=100）。
资料来源：根据《中国煤炭工业统计资料汇编（1949～2004）》、《中国统计年鉴》各期、《中国煤炭志·综合卷》等整理。

综合上面的信息，我国煤矿企业维简费有以下几个特点：第一，总是在入不敷出时才迫不得已考虑提高维简费提取标准，而在1993年之后，维简费提取标准被“冻结”了，这种状况远远不能满足煤矿企业对维简费的实际需求；第二，在大多数情况下，企业没有按照规定足额提取维简费，尤其是在煤炭行业效益欠佳时，企业要么少提或不提维简费，要么在账面上已经提足了维简费，但由于没有资金，实际投入非常少；第三，维简费提取标准和实际提取数额从表面上看是增加了，但由于赶不上同期物价上涨的速度，因此，提取的维简费实际上是下降的；第四，维简费支出的范围较广，很难保证用于企业安全方面的支出，有可能挪作他用，甚至用于弥补企业亏损，尽管国家不断发文修正维简费的使用范围，力争使其能够用于企业的设备更新改造，但很难落到实处；第五，长期的安全投入不足，必然影响到我国企业的安全生产。从维简费提取与百万吨死亡率关系基本上可以发现这样一个规律性现象：维简费提取少，则事故发生率就高，维简费提取多，则事故发生率就低；维简费长期提取偏低，将导致安全生产事故频发，而维简费提取标准不断增加的时期，也是煤矿安全生产事故下降比较明显的时期；维简费对安全生产事故发生的影响具有一定的累积性和滞后性。

根据财政部经济建设司、中国煤炭工业协会的一项调研进行推算，仅国有重点煤矿在1995～2001年就少提维简费32亿元（表6-4）。由此可知，在维简费本身就入不敷出且使用面较广、经常被集中使用或被挪作他用的情况下，煤矿企业用于安全生产方面的投入缺乏刚性约束，煤矿安全投入明显不具有持续性。

表6-4　1995～2001年国有重点煤矿维简费的提取情况

资料来源：中国煤炭工业协会：《中国煤炭经济研究（2001—2004）》，煤炭工业出版社，2005年版，第761页，1996年数据缺失。

为改变这种不利于安全生产投入的局面，建立煤矿安全生产设施长效投入机制，经国务院批准，决定建立煤炭生产企业单独提取安全费用制度，同时规范煤矿维简费管理。财政部、国家发展改革委、国家煤矿安全监察局于2004年5月21日联合颁布了《煤炭生产安全费用提取和使用管理办法》和《关于规范煤矿维简费管理问题的若干规定》。将煤矿安全费用从维简费中分离出来，单独提取和核算，专门确立了各自的使用范围，使煤矿安全投入的资金初步有了正式的渠道。

三、煤矿企业安全生产投入的新举措

近年来，国家加大了煤矿安全投入的力度，但跟不上煤炭产量的增长速度，使得有安全保障的煤炭产量比重甚至出现了下降。一般来说，原国有重点煤矿的生产能力具备安全保障；国有地方煤矿的生产能力基本具备安全保障；乡镇煤矿多数不具备基本的安全生产条件。鉴于这种情况，国家确立了“企业负责、政府支持”的原则，形成国家、地方和企业共同增加煤矿安全投入的机制。从2004年起，通过多渠道筹集资金，争取用2～ 3年的时间，基本完成煤矿安全技术改造任务，使煤矿安全生产条件得到明显改善，有效地控制特别重大瓦斯事故。

为建立安全生产设施长效投入机制，2004年，经国务院批准，建立了煤炭生产企业单独提取安全费用制度。财政部、发展改革委、国家煤矿安全监察局联合印发《煤炭生产安全费用提取和使用管理办法》（财建［2004］119号），对煤炭生产安全费用的适用范围、提取标准、使用范围和监督管理等内容进行了明确和规范。所谓安全费用，是指企业按原煤实际产量从成本中提取，专门用于煤矿安全生产设施投入的资金。

按照《国务院办公厅关于进一步加强煤矿安全生产工作的紧急通知》（国办发明电［2005］6号）要求，财政部会同发展改革委、安全监管总局于2005年联合下发了《关于调整煤炭生产安全费用提取标准，加强煤炭生产安全费用使用管理与监督的通知》（财建［2005］168号），对财建［2004］119号文件的有关内容进行了调整和完善，将原标准的高限改为新标准的低限，并允许企业在标准高限基础上适当自主提高提取标准。

（1）适用范围。我国境内所有煤炭生产企业，包括一切从事原煤生产活动的国有企业事业单位、集体所有制的企业事业单位、股份制企业、中外合资经营企业、中外合作经营企业、外资企业、合伙企业、个人独资企业等，不论其经济性质如何，也不论其经济规模大小，只要从事原煤生产活动，均适用本办法。

（2）提取标准。煤炭企业按不同井型和矿井灾害程度，按不同标准在成本中按月提取安全费用。对于大中型煤矿，分三类矿井：高瓦斯、煤与瓦斯突出、自然发火严重和涌水量大的矿井吨煤不低于8元，其中45户重点监控煤炭生产企业吨煤不低于15元；低瓦斯矿井吨煤不低于5元；露天矿吨煤不低于3元。对于小型煤矿，分两类矿井：高瓦斯、煤与瓦斯突出、自然发火严重和涌水量大的矿井吨煤不低于10元；低瓦斯矿井吨煤不低于6元。本《办法》下发前，企业若已执行经省级（含省级）以上政府部门制定的安全费用提取标准，与本办法相对照，按孰高原则执行，并按规定程序备案。

（3）使用范围。矿井主要通风设备的更新改造支出；完善和改造矿井瓦斯监测系统与抽放系统支出；完善和改造矿井综合防治煤与瓦斯突出支出；完善和改造矿井防灭火支出；完善和改造矿井防治水支出；完善和改造矿井机电设备的安全防护设备设施支出；完善和改造矿井供配电系统的安全防护设备设施支出；完善和改造矿井运输（提升）系统的安全防护设备设施支出；完善和改造矿井综合防尘系统支出；其他与煤矿安全生产直接相关的支出。

（4）财务管理。企业提取的安全费用在缴纳企业所得税前列支。安全费用在规定的范围内由企业自行安排使用，专户存储，专款专用。年度结余资金允许结转下年度使用。任何部门和单位不得以任何形式集中煤炭生产企业提取的安全费用。

（5）监督管理。企业应制定生产安全费用年度使用计划，并纳入企业全面预算。年度终了，企业应将安全费用提取和使用情况报当地主管财政、税务、审计机关、煤炭管理部门和煤矿安全监察机构备案，接受监督。各级煤矿安全监察机构及地方政府有关部门特别是煤矿安全监管机构，要严格按照有关规定，采取有效措施加大对煤炭生产企业提取和使用安全费用相关情况的监督检查，充分发挥此项资金的使用效益。对不按本办法提取和使用安全费用的企业，有关部门应责令其限期整改，并按有关法律和行政法规的规定予以处罚。

与此同时，国家对煤矿企业提取维简费也作出了新规定，新规定不但提高了维简费提取标准，而且将安全费用从维简费中分离出来。根据2004年5月21日财政部等颁布的《关于规范煤矿维简费管理问题的若干规定》，企业根据原煤实际产量，每月按下列标准在成本中提取煤矿维简费：①河北、山西、山东、安徽、江苏、河南、宁夏、新疆、云南等省（区）煤矿，吨煤8.50元；②黑龙江、吉林、辽宁等省煤矿，吨煤8.70元；③内蒙古自治区煤矿，吨煤9.50元；④其他省（区、市）煤矿，吨煤10.50元。本规定下发前，企业原执行的经省级（含省级）以上政府部门制定的煤矿维简费提取标准，与本规定相对照，按孰高原则执行，并按规定程序备案。

煤矿维简费主要用于煤矿生产正常接续的开拓延深、技术改造等，以确保矿井持续稳定和安全生产，提高效率。具体使用范围是：矿井（露天）开拓延深工程；矿井（露天）技术改造；煤矿固定资产更新、改造和固定资产零星购置；矿区生产补充勘探；综合利用和“三废”治理支出；大型煤矿一次拆迁民房50户以上的费用和中小煤矿采动范围的搬迁赔偿；矿井新技术的推广；小型矿井的改造联合工程。

煤矿维简费由煤炭企业按规定标准提取，自行安排使用。煤矿维简费提取和使用，应坚持先提后用、量入为出的原则，专款专用，专项核算。煤矿维简费年度结余资金允许结转下年度使用。任何单位和部门不得强制集中企业提取的维简费。

上述新规定对于提高煤矿企业安全生产投入具有积极的作用。据统计，原中央财政82个国有重点煤矿累计提取安全生产费用171亿元，吨煤提取19.5元。其中45个重点监察煤矿企业共提取89亿元，吨煤提取21元。[7]由此可见，效果是非常明显的，有助于将历史欠账逐步补回来。

除加大企业安全费用提取标准外，国家也逐步加大了国债资金对煤矿安全生产投入的支持力度。2004年，国家安排22亿元国债资金项目支持大中型国有煤矿安全改造。据报道，国家初步确定从2005年开始连续实施3年，每年安排30亿元国债资金支持国有重点煤矿治理事故隐患。在2005年国家安排的30亿元国债资金中，安排拨款补助资金14亿元，主要用于45户安全重点监控企业中经济较困难的煤矿；安排贷款贴息资金16亿元，用于支持煤矿安全改造贷款项目。在安排国债资金项目时，要求地方政府也要积极筹集资金。对国家安排的国债拨款项目，省级财政要安排配套资金，中央和地方财政的比例为：东部地区1∶0.8，中部地区1∶0.4（山西为1∶0.2），西部地区和东北老工业基地1∶0.2。据估计，通过连续3年的90亿元国债资金可以带动补还500多亿元的历史欠账。