煤矿安全生产激励约束机制的变革

与煤矿安全监察体系变革相伴随的就是煤矿安全生产激励约束机制的变革，激励约束机制的变革直接影响煤矿安全生产。这种变革主要有：一是从煤炭系统和煤矿企业外部进行激励约束；二是加大了激励约束的刺激力度。

一、从内部激励约束转向外部激励约束

在计划经济时期，煤矿行业主要的安全责任在于自己。中央部委和省政府提出指导煤矿安全生产达标标准，这些标准特别详细并且技术化。为了创造和维持一个安全的工作环境，要求经理、组长、工程师和工人分别满足哪些具体条件。这些法规标准主要由内部安全员通过各种不同形式的奖惩来实施：一方面，如果某个煤矿遇到安全问题，它可能会被要求进行“自我改正”，有关责任人可能会受到降薪的处分。在发生死伤的时候，也会受到纪律惩罚（包括开除）。另一方面，如果某个煤矿能够从根本上降低死亡人数和死亡率，那么所有该矿工作的人都会获得奖金。[3]

在国有煤矿占主导地位时，由于不用担心盈亏，所以上述的内部执行的激励约束机制比较有效。但是，随着改革开放的深入，市场机制日益发挥作用，国有企业的“软预算约束”被取消，市场竞争的压力越来越大，加上最重要的乡镇煤矿的增加，使这种自我实施的激励约束机制过时了。尽管提高企业的“安全性”从长期来看有利于生产和提高企业的经济效益，但市场一般都非常短视，利润目标经常会超越在煤矿内工作的工人的安全问题。在一个比较长的时间内（80年代中期到2000年左右），这种内部自我实施的激励约束机制“形同虚设”，煤矿企业的机会主义非常严重。

在这种情况下，变化了的实际要求有必要引入一种新的实施办法，以明确不遵守安全标准的人会被受到严厉惩罚。2000年，当煤矿安全监察局成为一个负责执行煤矿安全法规的独立机构后，国务院颁布《煤矿安全监察条例》，其中第六章完全是关于“惩罚”的。根据情况的严重程度，每种违反安全标准的行为都受到某种形式的惩罚。多数违法者要支付罚金，金额从3万元到15万元不等。数额取决于几方面，包括违法的严重程度和事故中矿山经营者的疏忽程度等。如果矿山所有者拒绝遵守安全法规，他们会剥夺经营执照。如果矿山经营者没有及时汇报煤矿事故，隐瞒事故规模，干涉或拒绝事故调查则会面临刑事责任。可见，这种外部实施的激励约束机制力度要大得多，效果也更加明显。

二、激励约束力度逐步加大

长期以来，我国靠劝说和温和的行政惩罚来促使煤矿企业加强安全生产管理和执行有关安全法规。

根据原煤炭部《关于1995年煤炭安全生产奖惩办法》，煤炭部对各省（区）煤炭管理部门和直属矿务局（公司），下达年度安全指标，各省（区）煤炭管理部门层层分解到各级管理部门和煤炭企业，逐步建立健全安全生产责任制，实行目标管理。其中，煤炭部对省（区）煤炭管理部门的奖罚是：①对下达国有重点煤矿、国有地方煤矿、乡镇煤矿三项指标的省（区）的奖罚：实现三项煤炭生产安全奋斗指标，奖党、政一把手各10000元；实现国有重点煤矿、国有地方煤矿煤炭生产安全奋斗指标，乡镇煤矿未发生一次死亡20人（含20人）以上事故，奖党、政一把手5000元；完不成国有重点煤矿煤炭生产安全考核指标的，罚党、政一把手2000元；完不成国有地方煤矿煤炭安全生产考核指标的，罚党、政一把手2000元。②对下达国有地方煤矿、乡镇煤矿两项指标的省（区）的奖罚：实现两项煤炭生产安全奋斗指标，奖党、政一把手各8000元；实现国有地方煤矿煤炭生产安全奋斗指标，乡镇煤矿未发生一次死亡20人（含20人）以上事故，奖党、政一把手4000元；完不成国有地方煤矿煤炭安全生产考核指标的，罚党、政一把手2000元。对于其他情形则不奖不罚。与此同时，各省（区）煤炭管理部门参考上述原则，负责考核所属地（市）、县（市）煤炭管理部门。对完不成年度安全考核指标的煤炭管理部门及煤炭生产企业等单位，当年不得评先进或授予荣誉称号，党、政主要领导不得晋级和奖励。

由此可见，20世纪90年代安全生产奖惩制度的特点：一是奖励和惩罚都比较轻、比较软，不能从根本上对搞好安全生产起到刺激作用；二是考核面比较窄，限于党、政一把手，对其他人员或责任人没有约束力，形成“抓安全只是领导的事”的错觉，不能形成“齐抓共管”的态势；三是主要将国有重点煤矿、国有地方煤矿安全生产作为实施奖惩的考核依据，而对乡镇煤矿安全生产考核要宽松得多，只要乡镇煤矿未发生一次死亡20人（含20人）以上事故，党、政一把手仍然能够受到奖励而不是处罚。可以想象的情况是，在这种对安全生产非常“宽松”和“容忍”的情形下，搞好安全生产几乎就是一句空话。

从1995年实施的结果看，各省（区）有的获得10000、8000、5000元奖励，或受到4000、2000元罚款，还有部分省（区）是不奖不罚。获得奖励与受到罚款似乎与各省（区）本身在安全生产方面的努力没有多大关系，而与当年的“运气”有关。事实上，这样微薄的奖惩对于需要花费大量精力和投入巨额资金才能搞好的安全生产几乎是“毫无意义”的。

1996年《矿山安全法》颁布后，国家设立了矿山安全检查员，但是矿山安全检查员没有权力命令停产，违反安全规定一般采取罚款的形式，并且罚金一般都很低。由于人手较少，煤矿企业违反安全规程很难被发现，只有遇到严重的伤害和死亡事故时，企业才会被起诉。如果矿山被发现违反了某些安全标准，煤矿的所有者或经理可能仅受到5万元的惩罚。[4]即使是造成伤害和死亡的不安全行为，负责的所有者或经理需要缴纳的罚金也远远不够严厉。一份1997～2000年的“典型煤矿事故”的资料显示，违法者缴纳的最高罚款没有超过5万元。[5]由于对于违反安全法规的罚金过于温和，使得矿山的所有者和经理并没有认真对待行政处罚，他们对安全生产的态度也没有发生变化，这种态度导致了非常高的死亡率。

这种对煤矿安全生产“不痛不痒”的激励约束机制一直延续到21世纪初。随着2000年《煤矿安全监察条例》、2001年《国务院关于特大安全事故行政责任追究的规定》、2002年《中华人民共和国安全生产法》、2003年《煤矿安全监察行政处罚办法》、2004年《国务院关于进一步加强安全生产工作的决定》、2005年《国务院关于预防煤矿生产安全事故的特别规定》、2006年《安全生产领域违法违纪行为政纪处分暂行规定》、2007年《生产安全事故报告和调查处理条例》、《安全生产领域违纪行为适用〈中国共产党纪律处分条例〉若干问题的解释》等一批法律法规的出台和实施，煤矿安全生产的激励约束机制不断健全。对煤矿安全生产的激励约束不仅有经济方面的惩罚和制裁，更有行政和法律责任的追究；不仅追究直接事故责任人，对地方政府有关部门和煤矿安全监察机构失察也要追究连带责任，直至追究地方政府和煤矿安全监察机构一把手的责任；不仅要求追查事故表面的原因和责任，而且要求追查和打击煤矿安全事故后面的“官煤勾结”和“黑保护伞”。

比如，根据《国务院关于预防煤矿生产安全事故的特别规定》，县级以上地方人民政府负责煤矿安全生产监督管理的部门、煤矿安全监察机构不依法履行职责，不及时查处所辖区域的煤矿重大安全生产隐患和违法行为的，对直接责任人和主要负责人，根据情节轻重，给予记过、记大过、降级、撤职或者开除的行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。负责颁发采矿许可证、安全生产许可证、煤炭生产许可证、营业执照和矿长资格证、矿长安全资格证的部门，向不符合法定条件的煤矿或者矿长颁发有关证照的，对直接责任人，根据情节轻重，给予降级、撤职或者开除的行政处分；对主要负责人，根据情节轻重，给予记大过、降级、撤职或者开除的行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。在乡、镇人民政府所辖区域内发现有非法煤矿并且没有采取有效制止措施的，对乡、镇人民政府的主要负责人以及负有责任的相关负责人，根据情节轻重，给予降级、撤职或者开除的行政处分；在县级人民政府所辖区域内1个月内发现有两处或者两处以上非法煤矿并且没有采取有效制止措施的，对县级人民政府的主要负责人以及负有责任的相关负责人，根据情节轻重，给予降级、撤职或者开除的行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任；等等。

又如，2007年4月9日由国务院颁布并于2007年6月1日正式实施的《生产安全事故报告和调查处理条例》（国务院令第493号），规定生产事故发生单位及其责任人需要承担的法律责任有：

事故发生单位及其有关人员有下列行为之一的，对事故发生单位处100万元以上500万元以下的罚款；对主要负责人、直接负责的主管人员和其他直接责任人员处上一年年收入的60%～100%的罚款；属于国家工作人员的，并依法给予处分；构成违反治安管理行为的，由公安机关依法给予治安管理处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任：①谎报或者瞒报事故的；②伪造或者故意破坏事故现场的；③转移、隐匿资金、财产，或者销毁有关证据、资料的；④拒绝接受调查或者拒绝提供有关情况和资料的；⑤在事故调查中作伪证或者指使他人作伪证的；⑥事故发生后逃匿的。

事故发生单位主要负责人有下列行为之一的，处上一年年收入的40%～ 80%的罚款；属于国家工作人员的，并依法给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任：①不立即组织事故抢救的；②迟报或者漏报事故的；③在事故调查处理期间擅离职守的。

事故发生单位对事故发生负有责任的，依照下列规定处以罚款：①发生一般事故的，处10万元以上20万元以下的罚款；②发生较大事故的，处20万元以上50万元以下的罚款；③发生重大事故的，处50万元以上200万元以下的罚款；④发生特别重大事故的，处200万元以上500万元以下的罚款。

事故发生单位主要负责人未依法履行安全生产管理职责，导致事故发生的，依照下列规定处以罚款；属于国家工作人员的，并依法给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任：①发生一般事故的，处上一年年收入的30%的罚款；②发生较大事故的，处上一年年收入的40%的罚款；③发生重大事故的，处上一年年收入的60%的罚款；④发生特别重大事故的，处上一年年收入的80%的罚款。

三、激励约束机制变化实例

煤矿企业外部的激励约束力度加大和制度不断完善，直接推动了企业加大内部的激励约束力度和制度建设。根据作者2006年底的实地调查，发现煤矿企业加大了对安全生产的奖惩力度，尤其是国有重点煤矿企业和国有地方煤矿企业。举例如下（煤矿甲和煤矿乙隶属于不同的集团公司）：煤矿甲（年产量1200万吨，经济效益一般）：①集团公司每年给矿长的年薪为20万元，副矿长、总工程师等年薪为矿长年薪的0.8倍，其他中层管理人员年薪以0.8的系数乘副矿长级别的年薪，其中，年薪的50%与安全生产挂钩，若发生事故，则50%年薪将被扣除。②全矿每个季度向集团公司缴纳风险抵押金67万元，若无事故发生，风险抵押金可以继续使用，一旦发生事故，这些风险抵押金就得续交。③全矿所有职工拿出工资的30%向集团公司抵押，这笔资金每个季度约为180万元，若发生死亡事故，这笔资金全部“充公”。④若该季度没有发生安全事故，则集团公司奖励矿上15万～20万元。⑤若发生事故时，相关责任人员将被“遣送”至集团公司的“不放心学习班”学习1～3个月，学习期间享受当地最低工资待遇（约550元/月），而在岗工人月平均工资为2500元。⑥事故发生时，矿长等企业负责人将受到相应的行政处分等。煤矿乙（年产量500万吨，经济效益较好）：①矿长、书记、分管安全、生产、机电的副矿长、总工程师等每人每半年交纳安全风险抵押金1.5万元；其他副矿长、副书记等矿领导班子成员，每人每半年交纳安全风险抵押金1.3万元。②集团公司与下属单位签订安全责任书，每半年进行考核。完成考核目标按抵押金的两倍进行奖励，否则没收抵押金。③层层抵押与考核。参照矿与集团公司的抵押标准和方法，矿上必须实行三级责任主体（科长、区队长、班组长）安全目标风险抵押考核奖励，抵押奖励资金自筹。④实行安全生产结构工资，安全结构工资的比例不少于30%。⑤开展安全生产竞赛。集团公司对从事煤炭生产的子、分公司提取吨煤1元的安全奖励基金，专款专用，对下属单位安全生产按月、按季度排名。对每月排名前5名的矿分别奖励10万、9万、8万、7万、6万元；对每个季度排名前5名的矿再奖励25万、22万、19万、16万、13万元。对各矿的考核和排名由集团公司的安全小分队执行，安全小分队动态抽查、执法监督各矿的各类安全隐患、事故、“三违”行为等。⑥若发生事故，矿上的主要负责人5年之内不得升迁至集团公司的领导等。可见，这些措施大大强化了对矿上的各级各类人员的激励和约束。调查中，煤矿乙的人员就曾介绍，其矿长今年42岁，一直以来安全生产都抓得不错，企业的经济效益也不错，本来很有希望在2～3年内提升到集团公司任副总，但是，很不幸今年发生了一起意外事故，按照集团公司的规定，5年之内不得升迁，这样他到集团公司任职的希望就成为“泡影”。更为严重的惩罚是，根据该市的一项不成文规定，一般不再提拔45岁以上的人员至正处级。也就是说，今年的一起事故从此为该矿矿长的“仕途”画上了一个句号。

对伤亡人员的赔偿和补偿也是安全生产激励约束的一个重要方面。根据本人的实地调查，大多数企业反映，在20世纪80年代每死亡1人给家属的赔偿金主要以千元为单位，90年代则主要以万元为单位，2000年左右主要在3万～4万元，2003年以后才超过10万元，目前最低赔偿标准为20万元。比如，某煤矿企业（国有地方煤矿）介绍，在80年代以前死亡1人，给家属的赔偿一般不超过5000元，大约为3000～4000千元，最低的时候（企业经营困难）死亡1人只赔偿了2000元。当时，发生了一起死亡10人的矿难，总共赔偿死者家属2万元，死者家属因赔偿金额太低不同意，到矿上“闹事”，结果矿上联合当地县政府、公安（派出所）、法院等部门联合出动，将事情强行“平息”下去。1991～1992年，该煤矿死亡1人赔偿金额为7000～8000千元；1992～1995年为1.5万～1.7万元；1995～1997年为1.8万～3万元；1998～2001年为3万～5万元；2002年至今20万元。现在，除了给死者家属赔偿外，对于正式职工，国家还要求对死者的未成年子女按月提供“抚恤金”，以及对考上大学的子女要求每年提供不少于5000元的“助学金”。除此之外，当地政府还出台了一项规定，死亡1人，对矿山罚款100万元。从这里还可以看出，2000年以后我国不但加大了事故赔偿的力度，而且，在这个问题上，地方政府的立场也发生了转变，从主要站在企业的立场上为企业撑腰，逐步转变为站在工人的立场上为工人说话。

[1]《当代中国的煤炭工业》，第231～235页；《中国煤炭志·综合卷》，第399～402页；王绍光：《煤矿安全生产监管：中国治理模式的转变》，《比较》（第13辑），第79～110页。

[2]1984年，农牧渔业部颁布了《乡镇煤矿安全生产若干暂行规定》。

[3]煤炭工业部：《关于在贯彻执行煤炭总承包方案中切实搞好安全工作的通知》（1985）、《关于煤矿企业安全生产奖惩制度的决定》（1986），等等。

[4]劳动部：《中华人民共和国矿山安全法实施条例》，1996年10月30日，规定最高罚金的数额不得高于50000元。

[5]赵从国：《浅析我国煤矿安全管理方面的不足》，《煤矿科技》，2002年第2期，第41～42页。