中国煤矿安全监管存在的主要问题

首先需要肯定近年来我国的煤矿安全生产监管取得了一定成效，比如，2006年煤矿企业发生死亡生产事故2945起，死亡4746人，比2005年减少361起、1192人，分别下降10.9%和20.1%。随着安全监管的不断强化，不但遏制了煤矿安全生产事故和死亡人数的继续上升的势头，而且还促进了煤炭产业结构的调整，使一批规模小、安全无保证、资源浪费严重、地质条件差、采煤方式落后的煤矿企业淘汰出局，优化了我国煤炭产业结构，提升了煤炭行业的经济效益和产业竞争力。但是，也要看到，我国煤矿企业安全生产状况尚未根本好转，煤矿安全生产事故仍然维持在一个较高的水平之上，离全社会人们的要求相去甚远。因此，继续推进我国煤矿安全生产监管制度建设刻不容缓。目前，我国煤矿安全监管存在的问题主要是：

一、监管标准缺乏一致性，可预见性差

近年来，我国煤矿安全生产监管力度是空前的，然而，我国煤矿安全生产监管却缺乏总体规划，监管标准时紧时松，可预见性差，使煤矿企业很难适应。比如，一些小煤矿企业好不容易获得开采煤炭的诸多许可证，但很快新的规定又使这些煤矿属于非法煤矿。另外，一些由于各种原因受到“株连”被迫停产整顿的煤矿企业，在有些时候由于国家煤炭供应紧张，却又被要求尽快恢复生产。最典型的例子是2008年初南方持续的雨雪天气导致交通阻塞，使电煤运输告急，全国电煤库存不到平时的一半，这时国家发展改革委发文要求部分停产煤矿恢复生产。这实际上使小煤矿成为产量调节器，在矿难严峻时，优先关闭小煤矿；在煤炭产量告急时，则被重新松绑，要求恢复生产。由于煤矿企业的资产专用性程度很高，政策缺乏连贯性，这会使煤矿投资者蒙受巨大的政策风险。面对这种情况，一些小煤矿表现出很强的“最后的晚餐”效应——一些预期被列为关闭对象的矿井在关闭之前，利用最后的机会，超强度、超能力、超定员突击生产，使发生事故的几率大为增加。

扭转煤矿安全生产严峻态势需要多方面力量长期的努力，而不是简单地急于求成，否则会适得其反，事与愿违。当前，我国煤矿安全监管中通过层层下达安全生产控制指标的做法存在一定程度的非理性，因为所确立的指标并没有什么科学依据，而是依据“长官意志”，其结果是，一些企业为完成目标采取“弄虚作假”手段，甚至为完成短期的目标而损害长远的目标。在这方面，美国的经验值得借鉴。美国也为矿山安全生产设立控制目标，但是，其目标设置较为科学：第一，每一年度矿山事故死亡人数控制目标为前5年每年事故死亡人数的平均数。这样经过多年努力，使每年事故死亡人数保持下降趋势。第二，矿山工伤事故率低于前5年平均数。第三，将煤尘超标率、石英粉尘超标率、噪音超标率每一年度均降低5%。[17]

二、监管内容需进一步完善

从前面的影响因素分析来看，采煤技术、员工素质、安全投入、生产能力利用率、产业组织、地质条件等对安全生产都有明显的影响。对照这些因素可以发现，我国在煤矿安全生产监管方面是有缺陷的，突出地表现在煤矿企业应采用何种生产技术，煤矿从业人员资格、员工培训等规定的不够具体、详细，甚至有所疏忽。

在完善监管内容方面，美国的经验值得借鉴。比如，1977年10月，美国会通过了新修订的《1977年联邦矿山安全与健康法》，该法对煤矿安全条件、技术装备和劳动保护提出了全面、系统、严格、具体的要求，迫使煤矿经营者必须投入大量资金和人力改造安全设施如通风和防尘设施、巷道支护维修以及安全设备仪器等。这为今后煤矿的安全生产奠定了基础。[18]

又如，美国劳工部颁布了对矿工进行强制性健康和安全训练及再训练条例。劳工部下属的矿山安全与健康管理局强制执行矿工安全培训；各煤炭公司按职工工资8美分/小时支付矿工培训基金。按照美国法律规定，受雇新工人被录用后，必须接受安全基础知识的培训和法规的教育，井工矿不少于40小时、露天矿不少于20小时才能上岗，然后在有经验的矿工带领下实习半年，半年后才能独立工作。对改变工种的工人，要从事其他工种工作时，也必须重新接受安全知识教育后，才能上新的岗位。②

三、安全生产许可制度管理混乱，企业无所适从

根据规定，目前从事煤炭开采需要“六证”，即采矿许可证（由国土资源部门颁发）、煤炭生产许可证（煤炭行业主管部门颁发）、安全生产许可证（煤矿安全监察部门）、矿长资格证（发展改革委）、矿长安全生产资格证（煤矿安全监察局）和营业执照（工商行政管理部门颁发）。在调查中，一些企业反映所需要的证件过多，之所以需要这么多的证件，主要的目的不是从搞好安全生产出发，而是照顾到政府部门的权力平衡。过多的证件迫使企业向多个政府部门“周旋”和“寻租”，不必要地耗费企业过多的精力，而且这些证件在办理时甚至要求互为前置条件，使得企业难以适从。另外，“六证”在管理上存在年审不及时、证照期限不统一以及发放吊销工作不衔接等问题。国家安全生产监督管理总局承认：煤矿“六证”发放环节较多，要提高办事效率，让大多数合法的矿主感到满意，合法的矿主整天为办证到处跑，有时，这个还没办完，那个又到期了，安全生产许可制度亟待改进。[19]

四、重复执法与监管者缺乏监督

当前，各级煤矿安全监察机构是煤矿安全监察制度最重要的执法主体，但并非唯一主体。根据我国法律法规规定，设立非中央煤矿企业从事煤矿生产，一般要经过省级煤炭管理部门的批准，从各级国土资源管理部门（各级国土资源局）取得探矿权许可证、采矿权许可证，进行矿山建设并经煤炭管理部门验收合格，向省级以上煤炭管理部门申请取得煤炭生产许可证，并向省级以上煤矿安全监察局申请取得煤炭安全生产许可证以后，才可以实际投入生产。上述管理部门都对煤矿企业的安全生产负有一定的监督管理责任。另外，作为企业，各级劳动、工商、税务等行政机构也对煤矿企业拥有不可忽视的管理权。这些行政主管机构的价值追求是不同的，煤矿安全监察局的主要目标是降低煤矿生产安全事故率，煤炭管理部门的主要目标是煤炭工业经济的持续发展，国土资源局的主要目标是矿产资源的战略管理与合理开发利用，劳动局的主要目标是职业健康与卫生控制等，这些不同的价值目标差异时有冲突，不但内在地弱化了煤矿安全监察工作的力度与绩效，而且使煤矿企业难以适从。如何缓解这些冲突与差异，是完善煤矿安全监察体制必须要面对的一个问题。

据调查，目前有6路人马对国有重点煤炭企业进行安全方面的监察、监管和执法，形成职能交叉、政出多门的问题，也使企业疲于应付。以被调查的山西省某国有重点煤炭企业为例，该企业反映，需要接受如下几家部门的安全监管和检查：①山西省国有资产管理部门安全管理委员会安全指导处的直接管理；②山西省煤矿安全监察局（包括所属地方分局）的监管；③山西省安全生产监督管理局监管；④山西省煤炭工业局安全运营处的监督检查；⑤山西省安全委员会的监督检查（其日常办事机构设在安全生产监督管理局内）；⑥应急救援办公室（隶属于山西省煤矿安全监察局）以及应急救援中心（隶属于山西省安全监督管理局）的监督、检查和指导。并且，这些部门每年与企业签订的责任书的内容是不一样的，对企业下达的考核指标也不一致，即使同一个具体的考核指标也可能不一样。被调查的企业还反映，一些执法单位存在较为严重的“以罚代管”问题。由于罚款可以给执法单位带来直接的好处，一些执法单位便乐于此事，在发现安全隐患时，并不是积极帮助企业采取措施解决问题，而是任凭问题继续存在，以便下次发现同样的问题时对企业继续实行罚款。

煤矿安全生产执法部门众多，但是如何对这些部门行使的执法权力加以有效监督还是一个问题，否则很容易导致执法部门玩忽职守或滥用权力。比如，执法部门不履行煤矿安全生产监管或监察职能时如何处理？执法部门对于违反煤矿安全生产法律法规的行为处罚畸轻畸重，又如何处理？现行煤矿安全监察部门自己负责煤矿事故调查，自己批复事故调查报告，这就造成了自己监督自己的问题，这种情况如何处理？对这些问题均无行之有效的机制约束。

五、监管执法效果不理想

我国煤矿企业安全生产监管实行垂直管理体制：国家煤矿安全监察局是负责煤矿安全监察的行政执法机构，依法对煤矿企业行使安全生产国家监察的职权；同时在重点产煤省和地区设立煤矿安全监察局及煤矿安全监察分局。省级煤矿安全监察局实行国家煤矿安全监察局和所在省（自治区、直辖市）政府双重领导的管理体制，以国家煤矿安全监察局为主。煤矿生产安全管制体制对于煤矿企业，尤其是对地方所属的煤矿企业的安全生产行为有着重要的影响。在垂直的安全生产管制体制下，正是由于中央政府（由代表国家行使安全生产管制权的煤矿安全监察机构）、煤矿企业所在地政府和煤矿企业本身利益的不一致，多方利益主体博弈的结果，使得有关煤炭安全生产的很多整顿措施在地方无法得到切实有效的执行，由此也导致了煤矿企业的安全生产状况呈现出随所有制不同而不同的特点。一般地，与国有重点煤矿相比，地方国有煤矿和乡镇煤矿生产事故更多、更频繁，这与执法效果存在差距有很大关系。因为在关闭小煤矿方面，国家的态度是十分坚决的，但由于小煤矿与当地的财政和就业关系十分密切，地方政府的态度则是游离的，这就是一些非法小煤矿屡禁不绝的重要原因。比较典型的情况是，一些被国家监察部门下达了停产指令的煤矿却继续生产，最终酿成事故的情况屡屡发生，凸显地方政府对国家安全监察的抵制态度。

从已发生的一些煤矿事故看，在对付国家监察方面，企业（有时与地方政府及其职能部门串谋）实行的策略是“上有政策，下有对策”，企图逃避监管。主要的表现形式有：

（1）安全评价报告存在不实的问题。按照《煤矿企业安全生产许可证实施办法》的规定，煤矿在申请办理煤矿安全生产许可证前，必须由有资质的安全评价机构对矿井安全生产状况进行评价，评价报告是颁证机关受理、审核的重要依据。但在实际操作过程中，评价报告不实的情况较多，有的甚至弄虚作假，可信度低，不能真实反映矿井的实际安全生产情况，起不到把关的作用。[20]

（2）将已关闭矿井纳入资源整合范围。比如，黑龙江省将已关闭的227个矿井中的37个纳入资源整合范围；重庆市将已关闭的230个矿井中的133个纳入资源整合范围；江西省拟将已关闭的82个矿井中的4个纳入资源整合范围等。[21]一些地方以资源整合和技改、改扩建为名，行保护落后生产能力之实，暂时掩盖了矛盾，埋下了事故隐患。发生“11·26”特大瓦斯爆炸事故的山西省临汾市芦苇滩煤矿，是被当地列为资源整合的矿井，有关证照已暂扣，仍继续违法生产。2006年10月份以来发生特大、特别重大事故的山西省盂县东方振兴煤业公司、青海省海北州振兴煤矿、贵州省毕节市花果山煤矿，都属于这种情况。[22]

（3）矿井生产能力核定工作走过场。有的煤矿特别是原生产能力在3万吨/年以下的煤矿，为逃避关闭，与核定资质单位通同作弊，上报违规和虚假能力。有的在没有采用新技术、新工艺也没有进行改扩建的情况下，核定能力成倍增长。这样的核定，使非法变成了合法，隐患更为严重，无异于鼓励煤矿冒险生产，纵容不法矿主继续以矿工生命为代价来换取眼前利益。一些小煤矿核定能力提高后，势必依靠增加作业人数、延长劳动时间、提高劳动强度来实现提高产量，埋下了更大隐患。

六、缺乏三方机制，没有发挥矿工安全监察的主体性作用

要搞好煤矿安全生产，政府的监督作用非常重要，但是，要从根本上搞好安全生产，必须充分发挥企业和工人的积极性。尤其是出台一系列安全生产方面的政策时，更需要充分考虑到企业和工人的承受力，否则，出台的政策难以得到贯彻实施。目前，我国煤矿安全生产立法在很大程度上是国家机关立法、专家立法，没有反映职工的利益和要求，法律法规中国家利益本位倾向明显。要使政府政策更加科学，特别是在涉及企业和工人切身利益的政策制定时，就需要广泛吸收企业和工人的意见，需要有一个三方机制。[23]

从国际经验看，搞好煤矿安全生产需要有一个三方机制。比如，在南非，矿产与能源部中（主管煤矿安全监察）法定的三方机构是矿山健康与安全理事会，由政府、雇主组织和雇员组织三方代表组成（各5名代表，矿山监察局局长任理事会主席），主要职能是向部长提供矿山健康与安全方面的建议。在印度，法律规定矿区和煤炭子公司需要成立三方委员会，均由工人代表、矿山安全监察总局代表和管理人员组成，定期检查各矿区和煤炭子公司的安全状况。[24]但是，我国煤炭行业缺乏这样的一个三方机制。尽管根据法律法规规定，我国煤矿企业中存在工会和工人代表大会组织，但这些组织在安全监察中发言权的分量较小，工人在安全生产监察中的主体地位实际地被剥夺了。

由于煤矿工人时刻处在安全生产工作第一线，煤矿安全事关他们的生命健康权利，而权利的主张永远是最具有生命力的。现代社会应当是一个权利主导型社会，而不应当是一个单纯的权力主导型的社会。权力主张可以在一定时期内高效地解决一种社会问题，但权利主张才是真正持久的社会变革动力。在这种情况下，应充分发挥煤矿工人的安全权利主张和安全权利要求，而不仅仅是通过行政奖惩、行政首脑问责制等各种方式去提高行政监察主体的工作积极性。应创造条件，充分发挥煤矿工人及工会组织的安全监察作用。

七、中介服务体系不健全，社会机制运用不充分

市场经济决定了政府职能要从无限权力政府向有限权力政府转变。由于安全生产监管的对象是企业，而企业的生产经营又是独立和自主负责的，所以政府的安全监管只能是宏观的和综合的，不可能是包揽型的和事无巨细的。政府安全监管的主要精力要放在宏观监督管理和研究制订安全生产政策方面，主要依靠法律的手段，做到依法行政。安全生产的大量事务性工作，如评估评价、认证认可、信息沟通和交流、咨询服务、宣传教育和培训等，要交由中介机构、社团组织来做。中介机构的各种技术性服务是国家安全生产监管工作的重要手段，也是发达国家通行的做法。在发达国家中，中介组织已成为政府职业安全与健康管理的重要依靠力量，它有力地推动了职业安全健康工作的发展。

目前，在我国职业安全与健康中介机构在开展科研、监测、咨询、认证等工作还没有形成完善的体系，中介服务体系不健全。因而，在煤矿安全生产监管中，大量的事务性工作仍然由政府部门来承担，社会机制运用不充分。这不但占用了大量的宝贵行政资源，而且由于行政部门的非专业化特点，使得其执行效率大打折扣。

八、官煤勾结等腐败问题仍比较严重

尽管国家三令五申并严厉打击煤矿安全生产中的腐败问题，但在巨大的利益诱惑下，一些监管者和执法者“铤而走险”，以身试法，为煤矿虚报瞒报生产事故和非法小煤窑的开采大开方便之门，这方面的案件报道屡见不鲜。另外一些案件则暴露出一些煤矿安全监管部门的失职渎职、行贿受贿等问题，造成了一些“五毒俱全”的煤矿企业却是“六证齐全”的怪现象。在一些矿难中，人们经常看到“官煤勾结、猫鼠同眠”的怪现象，安监局长当了“黑心矿长”，分管领导坐享“干股”，有关干部和公务员参股“分红”。这说明，“权钱交易、官煤勾结”依然不同程度地存在，切实加强对各级政府部门的约束应是今后工作的重点。

[1]王绍光：《煤矿安全生产监管：中国治理模式的转变》，《比较》（第13辑），中信出版社，2004年版。

[2]［日］植草益：《微观规制经济学》，朱绍文，胡欣欣等译，中国发展出版社，1992年版。

[3]④［美］丹尼尔·F.史普博：《管制与市场》，上海三联书店，1999年版。

[4]安德烈·施莱弗：《理解监管》，《比较》（第16辑），中信出版社，2004年版。

[5]王绍光：《煤矿安全生产监管：中国治理模式的转变》，《比较》（第13辑），中信出版社，2004年版。

[6]罗云等：《安全经济学》，化学工业出版社，2004年版，第135～136页。

[7]罗云等：《安全经济学》，化学工业出版社，2004年版，第174～175页。

[8]［美］丹尼尔·F.史普博：《管制与市场》，上海三联书店，1999年版。

[9]［美］丹尼尔·F.史普博：《管制与市场》，上海三联书店，1999年版。

[10]［日］植草益：《微观规制经济学》，中文版，中国发展出版社，1992年版，第287页。

[11]纯战略纳什均衡是指：存在（r*，c*），对所有行的战略r，使得ur（r*，c*）≥ur（r，c*）；对所有列的战略c，使得uc（r*，c*）≥uc（r*，c）。见［美］哈尔·瓦里安著：《微观经济学》（中译本，1997年）第281页。

[12]王显政主编：《美国煤矿安全监察体系》，煤炭工业出版社，2001年版，第319～320页。

[13]“2004年11月份煤矿安全监察执法情况分析”，国家安全生产监督管理总局、国家煤矿安全监察局网站（www.chinasafety.gov.cn）。

[14]“2006年1-11月煤矿联合执法工作开展情况”，国家安全生产监督管理总局、国家煤矿安全监察局网站（www.chinasafety.gov.cn）。

[15]矿山（煤矿除外）、交通运输、建筑施工、危险化学品、烟花爆竹等行业或领域从事生产经营活动的企业风险抵押金的存储标准是：小型企业存储金额不低于人民币30万元（不含30万元）；中型企业存储金额不低于人民币100万元（不含100万元）；大型企业存储金额不低于人民币150万元（不含150万元）；特大型企业存储金额不低于人民币200万元（不含200万元）。风险抵押金存储原则上不超过500万元。企业规模划分标准按照国家统一规定执行。

[16]谢然浩、瞿长福：《李毅中就如何遏制煤矿等重特大事故多发答记者问》，《经济日报》，2006年3月22日。

[17]王显政主编：《美国煤矿安全监察体系》，煤炭工业出版社，2001年版，第3～4页。

[18]②王显政主编：《美国煤矿安全监察体系》，煤炭工业出版社，2001年版，第40～41页。

[19]见李毅中2007年2月25日的讲话：《当前安全生产的十个热点问题》。

[20]“煤矿安全生产许可证颁证工作取得较大进展”，安全监管总局政府网站，2006年4月26日。

[21]“煤矿安全生产许可证颁证工作取得较大进展”，安全监管总局政府网站，2006年4月26日。

[22]国家安监总局文件：《关于几起煤矿等特大特别重大事故的通报》（安监总政法［2006］247号）。

[23]三方机制是指政府、雇主组织和工人组织之间就制定和实施经济与社会政策而进行的所有交往和活动。在市场经济条件下，政府、雇主和工人尽管大目标是一致的，即促进经济发展，推进社会进步，但各自还有不同的利益要求和价值取向，特别是在涉及劳动关系的重大问题时难免出现分歧。为保证三方各自的利益，就需要一种制度和机制来解决各自的分歧，通过协商、对话和合作达到各方基本满意的目标。许多国家基本上都成立了三方机制，比如，在南非，矿山健康安全委员会由安全健康监察局、煤矿企业和矿工三方代表组成。1990年，我国全国人大常委会批准了国际劳工组织《三方协商促进实施国际劳工标准公约》（第144号），在国家层面上，2001年8月，劳动与社会保障部、中华全国总工会、中国企业联合会建立了国家协调劳动关系三方关系会议制度，但地方级和产业级三方机制还十分缺乏。2002年，由建设部、中国海员建设工会和中国建筑业协会三方成立了全国建设系统的三方会议制度，这是我国第一个行业性的三方机制。

[24]黄盛初主编：《主要产煤国家煤矿安全现状及经验》，《2005世界煤炭发展报告》，煤炭工业出版社，2006年版。