分税制财政体制改革问题

一、分税制财政体制改革问题

（一）分税体制的改革目标

提高中央财政收入占全国财政收入的比重成为分税制财政体制改革的首要目标。实现政府间财政分配关系的规范化是分税体制改革的另一个重要目标。通过调节地区间分配格局，促进地区经济和社会均衡发展，实现基本公共服务水平均等化，实现横向财政公平是政府的重要施政目标，也是分税体制的预想目标之一，但这一目标未能实现。

（二）分税制财政管理体制的具体内容

1994年开始实行的分税制财政管理体制，是我国建国以来涉及范围最大、调整力度最强、影响最为深远的一次财政体制改革。这次改革是按照“存量不动、增量调整，逐步提高中央的宏观调控能力，建立合理的财政分配机制”的原则设计的。在原包干体制确定的地方上解和中央补助基本不变、不触动地方既得利益的情况下，结合税制改革，对财政收入增量分配重新进行调整。

（1）中央与地方事权及其支出责任的划分。

基本情况是，中央财政主要承担国家安全、外交和中央国家机关运转所需经费，调整国民经济结构、协调地区发展、实施宏观调控所必需的支出以及由中央直接管理的事业发展支出。地方财政主要承担地方各级政权机关运转所需经费支出以及本地区经济、事业发展所需支出。

（2）按税种划分收入，明确中央与地方的收入范围。

从实行分税制国家的一般经验看，中央财政直接组织的收入占全国财政收入的比重保持在60％左右较为适宜。根据这一量化目标，并考虑到各税种的特殊情况，国务院将维护国家权益、实施宏观调控所必需的税种划为中央税，将同经济发展直接相关的主要税种划为中央与地方共享税，将适合地方征管的税种划为地方税，并调整、充实了地方税种。具体划分如下：中央固定收入包括：关税，海关代征消费税和增值税，消费税，中央企业所得税，地方银行和外资银行及非银行金融企业所得税，铁道部门、各银行总行、各保险总公司等集中交纳的收入（包括营业税、所得税、利润和城市维护建设税），中央企业上缴的利润等。地方固定收入包括：营业税（不含铁道部门、各银行总行、各保险总公司集中缴纳的营业税），地方企业所得税（不含上述地方银行和外资银行及非银行金融企业所得税），地方企业上缴利润，个人所得税，城镇土地使用税，固定资产投资方向调节税，城市维护建设税（不含铁道部门、各银行总行、各保险总公司集中缴纳的部分），房产税，车船使用税，印花税，屠宰税，农牧业税，对农业特产收入征收的农业税（简称农业特产税），耕地占用税，契税，遗产和赠予税，土地增值税，国有土地有偿使用收入等。中央与地方共享收入包括：增值税，资源税，证券交易税。增值税中央分享75％，地方分享25％；资源税按不同的资源品种划分，海洋石油资源税划为中央收入，其余资源税划为地方收入；证券交易税中央与地方各分享50％。以上是1994年实行分税制财政管理体制时对收入的划分。近年来，根据分税制运行情况和宏观调控的需要，对收入划分又作了一些调整。如依据1996年国发〔1996〕49号《国务院关于调整证券交易印花税中央与地方分享比例的通知》，自1997年1月1日起，将证券交易印花税分享比例调整为中央80％，地方20％；依据1997年下发的〔1997〕16号《国务院关于调整证券（股票）交易印花税税率的通知》，将证券（股票）交易印花税由原来对买卖双方各征税3‰调高到各征收5‰，其中，调高税率增加的收入全部作为中央财政收入。由此，中央与地方证券交易印花税分享比例折算为，中央88％，地方12％，执行至今。将金融保险业营业税税率由5％提高到8％，提高税率增加的收入归中央财政等。

（3）分设中央和地方两套税务机构，分别收税。

1993年以前我国只有一套税务征收机构，除征收地方级收入外，中央级收入的大部分也同时征收。这样的征管办法，由于无法分清中央、地方的征管权限和职责，既不利于保障中央财政收入，也不利于调动地方组织征收的积极性。实行分税制财政体制后，与分税办法相配套，建立中央和地方两套税务机构，分别征税，国家税务局负责征收中央固定收入和共享收入，地方税务局负责征收地方固定收入。

（4）建立政府间转移支付制度。

1994年实行的分税制改革，在重新划分中央财政与地方财政收入的基础上，还对政府间财政转移支付结构进行了相应的调整，除保留了原体制中中央财政对地方的定额补助、专项补助外，根据中央财政固定收入范围扩大、数量增加的新情况，着重建立了中央对地方的税收返还制度，其目的是为了保证地方既得利益，实现新体制的平稳过渡。税收返还以1993年上划中央的收入净额为基数返还地方，1994年以后，税收返还额在1993年的基数上逐年递增，递增率按各地增值税和消费税增长率的1∶0.3系数确定，即上述两税每增长1％，中央对地方的税收返还增长0.3％。考虑到我国现阶段实现规范化转移支付制度条件还不成熟，因此，从1995年起，实行了过渡期转移支付办法。其基本思路是，参考国际通行作法，按照规范和公正的原则，根据客观因素计算确定各地区的标准财政收入和标准财政支出，以各地标准财政收支的差额作为财政转移支付的分配依据。计算财政标准支出选择的客观因素主要有人口、可居住面积、冬天平均气温、平均海拔高度、行政区划个数、都市化程度、学校及学生数、门诊人次及住院天数等因素；计算财政标准收入选择的主要因素有国内生产总值、产业结构状况、企业规模状况、企业营业盈余、职工平均工资水平等。几年来，过渡期转移支付办法不断改进，转移支付补助数额逐年增加，1995年为21亿元，1996年为35亿元，1997年为50亿元，1998年为60亿元，1999年为75亿元。过渡期转移支出制度的实施不仅调节了省与省之间的财力分配差距，也促进了地方转移支付制度建设。目前大部分省份都研究制定了省以下转移支付办法，规范、客观、公正的转移支付制度正在全国范围内逐步形成。1999年中央出台了提高中、低收入者收入水平的一系列政策措施。考虑到地区之间财政状况相差较大，各地对增加支出的承受能力不一样，因此，中央决定，实施这些政策增加的支出，北京、上海、江苏、浙江、广东、福建和山东等7个沿海经济发达地区由当地政府自行解决，财政困难的老工业基地和中西部地区由中央财政给予适当补助，2000年以后中央财政还将继续给予补助，补助数额还要翻番。此项补助也采用了客观、公正的规范化办法，财政越困难的地区，中央补助的程度越大。此外，为配合西部大开发，保护和改善西部生态环境，中央还对天然林保护、退耕还林还草以及由此造成的财政减收等进行转移支付。

（5）预算编制与资金调度。

实行分税制后，中央和地方都要按照新口径编报财政预算。中央预算收入包括中央固定收入、中央分享的共享收入、地方按体制规定上解中央的收入；中央预算支出包括中央本级支出、中央对地方的税收返还支出、按体制规定补助地方支出、中央对地方的专项拨款补助支出和一般性补助支出等。地方预算收入包括地方固定收入、地方分享的共享收入、中央税收返还收入、中央专项拨款、一般性补助收入和下级财政按体制规定上解的收入；地方预算支出包括地方本级支出、体制上解支出、对下级财政税收返还支出、按体制规定对下级财政的补助支出、对下级财政的专项补助和一般性补助支出等。由于中央对地方的税收返还支出数额很大，为避免资金的往返划拨，保证地方财政正常用款，将中央税收返还数和地方的原上解数抵扣，按抵顶后的净额占当年预计中央消费税和增值税收入数的比重，核定一个“资金调度比例”，由金库按此比例划拨消费税和中央分享的增值税给地方。

（二）分税制财政管理体制的成效与问题

有的学者认为1994年的财政分税体制改革，是建国以来调整利益格局最为明显、影响最为深远的一次。首先，分税体制改革使政府间财政分配关系相对规范化。分税体制改变了原来的财政包干下多种体制形式并存的格局，使得中央和省级政府间的财政分配关系相对规范化。其次，中央政府财政收入比重明显提高。新体制对各级政府组织财政收入的激励作用较为明显。全国财政收入增长较快，特别是中央收入比重，以及中央在新增收入中所得份额都有明显提高，形成了较为合理的纵向财力分配机制。再次，形成了普遍补助格局，初步建立了过渡期转移支付办法，为建立较为规范的横向财力均衡制度打下了基础。

我国财政部的王卫星同志认为从几年多来的运行情况看，分税制财政体制改革是成功的，其成效主要体现在以下几个方面：

（1）促进了中央与地方财政收入的持续快速增长。

改革之前，财政分配关系大都是用“包干”的方式处理的，财政收入不能随经济增长而增长。财政收入特别是中央财政收入基本是个“死数”，国家财政每年能增收二三百亿元就已经不错了。分税制确立后，充分调动了各级政府的理财积极性。各地普遍加强了税收征管，初步改变了以往随意减免税的状况，税收流失有所控制。1998年全国财政收入9853亿元，比改革前的1993年4349亿元增加了5504亿元，5年增长1.27倍，财政收入分年增长速度分别为20％、196％、187％、168％和139％，年均递增178％，年均增加额为1100亿元。一年增加额相当于过去一个五年计划期的增加额。随着国民经济的平稳运行和财政收入的大幅度增长，财政收入占国内生产总值比重下降的势头得到遏制，并从1996年开始回升。1996年全国财政收入占国内生产总值的比重为109％，1997年、1998年和1999年又分别提高了7个、8个和15个百分点。

（2）中央财政收入占全国财政收入的比重提高，增强了中央宏观调控能力。

从中央收入项目构成来看，与国内生产总值增长呈明显正相关关系的消费税、增值税上划中央或实行共享，形成了中央财政收入稳定增长的来源，为提高中央财政收入的比重提供了必要条件。1993年中央财政本级收入占全国财政收入的比重为22％，1994年这一比重上升为55.7％，1995年为52.2％，1999年为49％。中央财政收入比重的上升，有利于中央政府强化对地方政府行为的控制与调节，改变了包干体制下中央财政支出依靠地方上解的被动局面。这种收入分配格局对保证中央支出需要、调节地区之间的财力差距都起到了积极作用。

（3）财政税务机构建设取得了较大进展。

分设国税和地税征收机构改变了“委托—代理”的征收关系，两套税务机构开始发挥效能，对分税制财政管理体制的正常运转和加强税收管理都起到了保障作用。

（4）地方各级政府的理财思路发生明显转变，促进了产业结构调整和资源优化配置。

各地方政府根据本地区的实际情况，寻找新的经济增长点，积极培植新的财源，减少了对国家产业政策限制发展的烟酒等行业的投入，小烟厂、小酒厂等盲目发展的现象得到遏制，农业、服务业有所加强。

（5）财政管理体制强化了对地方财政的预算约束，提高了地方坚持财政平衡、注重收支管理的主动性和自主性。

（三）现行分税制体制在运行中存在的问题

（1）政府间事权划分不明晰、事权错位和重叠现象依然存在。

目前我国各级政府的事权和财政支出范围，有些方面的划分是比较明确的，如国防、外交和各级政府政权的运转经费等；但有些方面确实划分不清，比如，基础设施和基础产业建设、支农支出、文教卫生事业发展等，各级政府都在办，究竟哪些事情应该由中央办，哪些事情应该由地方办，还没有划分清楚。中央与地方的事权划分还缺乏明确的法律界定，宪法对各级政府间事权划分只是作了原则性规定，在一些具体事务上，中央政府与地方政府的职责权限并不十分明了，特别是在经济性事务的划分上更为模糊。

（2）横向调节力度不够，地区差距仍然较大。

“保存量，调增量”的改革方式，以1993年为基期年核定中央对地方的税收返还，加上通过过渡期转移支付办法分配的具有均衡效果的转移支付力度太小，地区间原有的财力差距未能有效缩小。

（3）按行政隶属关系和行业划分税收不够科学，省以下财政管理体制尚不规范及大量的预算外资金的存在，使分税制体制的内在功能得不到最大限度地发挥，等等。

（四）中央对进一步改革和完善分税制的设想

（1）进一步完善政府间税收划分。

目前政府间税收划分上还有一些不尽如人意的地方，需要进一步改革与完善，如企业所得税等。

（2）加快税费改革步伐。

目前已经开始农村税费改革试点。此外，道路与交通税费改革也在研究中。待时机成熟时，即可推出。

（3）进一步明确政府间事权划分。

明确的政府间事权划分是实行分税制的重要前提。今后应当在深入调查研究的基础上，从立法的角度进一步界定政府间事权划分。

（4）加快政府间转移支付制度规范化的步伐。

我国从1995年开始实施的《过渡期财政转移支付办法》，为我国政府间规范化的财政转移支付制度建设迈出了至关重要的第一步。经过几年来的不断探索，该办法已经日趋成熟，技术探索初见成效。今后将在继续规范《过渡期财政转移支付办法》的基础上，实现我国政府间财政转移支付从部分规范到整体规范的目标，简化目前包括税收返还在内的多种转移支付形式，适当压缩专款，最终实现转移支付制度的合理与规范。

（五）学者们对于如何健全和完善中国的分税制提出的建议

学者们普遍认为健全和完善分税制必须强化地方税制体系，合理划分事权与财权，优化税制结构。

（1）强化地方税制体系。

地方税制体系建设的内容主要包括地方税权体系建设、地方税种体系建设和地方税征管体系建设三个方面。强化地方税制体系应遵循统一税法与分级管理相结合的原则，税权与财权、事权相统一的原则，税收中性原则和效能原则。根据以上原则，中国地方税体系的建设与完善，应合理划分地方税管理权限，科学配置地方税种，理顺征收管理关系。

（2）合理划分财权与事权。

合理划分财权与事权要以事权与财权对称为准则，处理各级政府间的分配关系，要根据事权的变化，调整财权。重视地方的积极性，必须赋予相应的财力，进一步划分中央与地方的管理权限。同时以合理界定事权为前提，真正实现事权与财权对称统一。要合理界定政府在经济方面的事权。进一步划清中央和地方财政和投资权。在确立中央政府宏观调控权的基础上，建立自上而下的调控体系。政府应重点投资于市场配置资源失灵的领域，加强基础设施和基础产业的建设。具体来说，中央财政应侧重承担全国性交通、邮电、大江大河的水利设施、能源、原材料工业建设的投资，以高新技术为基础的重大新兴产业的投资和全国性重要自然资源和环境保护设施的投资；地方财政则侧重承担地区教育、科研、城镇住宅、公用事业和设施建设的投资，区域性交通、邮电、农田水利、能源、原材料工业建设的投资。各地区要坚持实事求是、因地制宜的原则，发展重点和先行项目的投资，要同本地区的优势和实际情况相结合。

另外有的学者认为完善事权和财权的划分要考虑市场化进程。即根据市场化的进程，确认哪些事情市场已经做了，政府在哪些事情上要多管一些。例如，文化教育、体育、卫生、科学技术研究等活动具备了部分市场化条件，财政就可对这些部门实行差额预算管理，或采取企业化管理，提高经营效益，减轻国家财政负担。只有这样，财政才有可能真正增收节支，把资金投向政府应该涉足的领域，提高财政资金的使用效益。

分税制要想完善，在各级政府之间的财力分配上，必须以比较科学、公平的因素法取代过时的基数法。虽然，近期内以因素法取代基数法，会引发各种矛盾，尤其是发达地区会强烈反对。但对现存的财力分配格局调整，既要不触动一些地方利益，又要完善分税制，是根本不可能的。一是进行渐进式调整。首先，要对不合理的分配格局进行调整，改变既定利益的基数法为因素法。其次，在具体的改革的操作上，要逐步调整，以减轻阻力。二是根据各级政府负责的政治、社会以及公共事务的事权范围，调整财力分配。在这部分事权范围内按照比较科学的因素法，重新划分政府间的财政收支范围。三是对各级政府负责的经济事务的财力，可暂时采取基数法，先维持现状，然后视各级政府之间事权的变动情况，逐步调整，最后形成比较科学公平的财力分配方法，真正实现各级政府事权与财权的对称。

也有学者认为，合理划分事权、财权的思路应该是，按照渐进式改革的方式，本着事权划分与政府职能转变、企业机制改造、市场机制建立以及政治体制改革相一致的原则，先易后难，逐步划清。

首先，要划分3个层次：①“划分内外”。即划分政府与企业和私人间的事权，明确哪些事权归政府，哪些事权归企业和私人。界定的标准是社会共同事务，即凡是市场能够有效提供的事务，事权归企业和私人；市场不能或不能完全提供或协调、只有政府出面组织才能实施的事务，事权归政府。②“明确上下”。即明确中央政府与地方政府之间的事权，确定哪些事权归中央政府，哪些事权归地方政府。界定的标准是，属于全国性共同事务的事权，应由中央政府决策、承担和管理；属于地方性共同事务的事权，应由地方政府在中央统一政策许可范围内自行决策和承担，划归地方政府管理。③“理顺地方各级”。即理顺地方各级政府间的关系，明确事权在省、市（地）、县（市）、乡（镇）政府间的划分。界定的标准是受益和规模，即政府活动或公共工程的规模庞大、难度大、技术要求高、受益对象是全省范围居民的，则事权归省，由省政府负责支出；若政府活动或公共工程规模小、难度低、技术要求不高、受益对象是市、县、乡范围居民的，则事权归市（地）、县（市）、乡（镇），由市、县、乡政府负责支出。

其次，进一步明确界定和划分政府的事权和财权。具体讲，先划清各级政府所担负的政治、社会以及公共事务的事权边界，然后再逐步划清各级政府所负责的经济事务边界，最后过渡到完善、规范的事权与财权相结合的分税制。

（3）优化税制结构。

优化税制结构、重构我国中央和地方税制体系应当遵循的基本原则是：以税种功能作用为主，兼顾财政收支、税源税基特点等因素，科学地进行中央与地方税36种和税收收入划分，并结合税制改革，逐步建立起两套税种结构、收入规模适度、运作机制健全的科学、规范的中央、地方税制体系。按照这一原则，对现有税种归属的具体设想如下：①我国应在统一内、外资企业所得税的基础上将企业所得税和个人所得税划归中央。当然，中央拥有独立的企业所得税并不排斥地方将来也开征自己的所得税，在条件成熟时由中央立法制定统一的税负水平、税基大小等标准，地方自行开征，两税完全独立，互不交叉。②交易税和资源税。证券交易税税源遍布全国，税基具有流动性，对全国证券市场的税收调控非中央政府莫属，所以该税应划为中央税。我国当前尚未正式开征此税，而是采取对证券交易征收印花税的方式。资源税属于级差性质的税种，税基在全国各地之间分布极不均衡。本着资源国有、合理开发的原则，资源税应划入中央税。③营业税和城建税。营业税是一种与地方经济发展密切相关的税种，城建税属于典型的受益税，因此它们都适合划为地方税。④社会保险税。该税属于受益性质税种，从理论上说也属于地方税，但是从国际上通行的做法看，由于社会保障政策性强，涉及面广，由中央统一筹划调度比地方各自为政、各搞一套整体效率要高，所以各国一般都把其作为中央税。就我国来说，将其划归中央税系也更能适应建立统一社会保障预算的需要。通过对几个归属较有争议的税种的分析，初步设想我国税种划分格局如下：中央税：增值税、关税、企业所得税、个人所得税、社会保险税、资源税、证券交易税。地方税：营业税、城建税、土地使用税、房产税、车船税、印花税、土地增值税、遗产和赠与税（待开征）、农牧业税、农业特产税、耕地占用税、契税、屠宰税、筵席税、燃油税、消费税。

针对优化我国税制体系这个问题，有的学者提出建立适应多级分税制需要的税制体系。对于具体税种的归属问题，总的划分依据是根据不同税种的特征、税源大小以及对经济的调节作用等因素，确定不同税种分别作为中央收入和地方收入。凡是关系到国民经济全局、有利于发挥中央政府职能和便于加强中央对宏观经济调控作用的税种划归中央，作为中央财政收入；与地方关系密切、税源分散、需要发挥地方积极性组织征收的税种划归地方，作为地方政府收入；与整个经济发展直接相关的税种划为中央和地方共享收入，使中央和地方在财政利益上有一个“联结点”，这对经济的发展是有利的。