未来十年财政体制改革

三、未来十年财政体制改革

项怀诚曾在香港中文大学发表演讲时表示，我国目前已经基本建立起增长稳定的财政收入体系和灵活有效的财政宏观调控体系，正在构建管理规范的财政支出体系，这标志着一个符合社会主义市场经济发展要求的公共财政体制框架已初步形成。财政收入管理制度的改革主要包括财税体制改革、所得税收入分享改革、税费改革、深化“收支两条线”管理改革等，这些改革各有侧重，相辅相成，致力于构建适应社会主义市场经济发展要求的以税收为主、少量收费为辅的规范化的公共财政收入体系。

关于支出管理制度改革，项怀诚说，政府推行的主要改革措施有10多项，概括起来可分为四类：基础性改革、技术性改革、机制性改革和结构性改革。其中，机制性改革主要包括实行部门预算、推行国库集中支付制度、推进政府采购制度；结构性改革的核心就是按照公共财政的要求，调整和优化支出结构，逐步减少对竞争性领域的直接投资，增加社会公共领域方面的支出，包括增加社会保障支出、提高机关事业单位职工工资水平、增加对教育与科技财政投入、加大生态建设和环境保护投入等。

（一）深化财税体制改革，基本完成公共财政体制和法律基础的构建

（1）进一步转变财政职能，基本建立起公共财政体制。财源建设要以市场机制为基础，打破地区分割，消除地区封锁。进一步调整和优化财政支出结构，逐步降低目前财政支出中经济建设费的比重，缩小基本建设支出规模。对事业单位经费的供给和管理体制进行改革，在医疗、高等教育领域引入市场机制，控制这部分事业经费的增长，逐步降低这部分支出的比重。提高社会保障支出的比重，增加对农村义务教育和基础医疗卫生建设的投入。

（2）基本理顺和规范中央财政与地方财政的分配关系和管理体制。在1994年分税制改革的基础上，根据经济发展和宏观经济调控的需要，进一步明确划分各级政府的事权，并使之稳定和规范化。在2002年实行所得税分享改革以后，地方税制体系需要完善，应赋予地方政府对地方税种的部分税收立法权和征税权（小税种给予税收立法权，大税种给予部分征税权）。抓紧建立规范的转移支付制度，进一步扩大规范的转移支付规模，转移支付的重点应该集中向中西部地区倾斜，向农村的公共服务倾斜。适时修改《中华人民共和国预算法》，将政府间合理的事权划分、调整后的分税体制通过法律确定下来，并要规定有关内容调整和变动的法律程序。

（3）深化税制改革，调整和完善税制体系。适应对外开放的发展形势，保证财政收入增长的可持续性，税制体系要着重加强直接税（所得税）的建设，提高直接税在全部税收中的比重，形成所得税和流转税双重主体的税制体系。

应当以公平为基本原则，以有利于提高经济主体自主能力、税源和税收增长的可持续为目的，以广税基、低税率、少优惠、强征管为目标，在征管水平提高的基础上，适当降低目前的名义税率，逐步调整、改革和完善税制和税收征管制度。

适时推出改革开放以来第三次大的税制改革，此次改革包括：改革和完善增值税制度，将生产型增值税逐步转变为消费型增值税，增值税逐步取代营业税；统一内外资企业所得税；完善个人所得税；开征不动产税、遗产与赠予税，扩大和完善财产税制；调整和完善进口税制和出口退税制度；改革并逐步取消农业税制度；基本统一城乡税制；建立和完善地方税体系等。

（4）基本完成财政支出管理制度的改革。继续推进包括国库统一支付制度、部门预算、政府采购、收支两条线等制度的改革，建立严格、科学、高效益的财政支出管理制度。

（二）加强财政对经济结构的调节

未来十年是全面实现小康社会的重要时期，按照中国目前经济发展的潜力、基础和条件，在经济总量上实现十六大确定的国民生产总值翻番的目标相对容易，而比较难的是改变城乡二元经济结构，缩小地区差距和收入差距，财政的宏观调节应在这些结构的调节上发挥重要作用。换言之，城乡差距、地区差距和收入差距的缩小是全面实现小康社会的重要标志，而能否实现这一目的，在很大程度上取决于财政宏观调节的力度和效果。

（1）将城乡二元结构的调整作为财政对经济结构调节的着重点。财政要把降低农民负担，提高农民收入，增加各级财政对农村公共服务资金的投入作为主要切入点和手段。近期完成农村税费改革试点；之后逐步下调农业税税率，并进行取消农业税、与城镇税制并轨的调研和试点。改变政府对农业的补贴方式，提高对农业补贴的效益。适当增加对农业科技、农业可持续发展、农村基础教育和医疗卫生的资金支持。

（2）加快建立规范的转移支付制度，扩大具有均等化作用的转移支付规模，着重从政府公共服务方面缩小地区差距。中西部地区的经济发展主要依靠体制改革和推进市场化进程。财政在缩小地区差距上可以发挥三方面作用：一是投入必要的基础设施建设资金，但这部分的建设一定要与当地的经济发展需要相适应；二是采取税收优惠政策，引导国内外资源向中西部地区流动；三是通过财政的转移支付，使中西部地区的政府公共服务水平与东部地区的差距逐渐缩小。财政的着重点应当放在第三个方面，即中西部地区的经济发展主要依靠市场机制，公共服务依靠政府财政。

（3）完善个人所得税和财产税，完善社会保障体系，加强财政对收入差距的调节。

（三）财税体制改革需要把握的几个重要政策和策略

（1）逐步将“两个比重”提高到位，之后基本稳定“两个比重”。2002年财政收入（不包括债务收入和预算外收入）占GDP的比重达到18.47％，中央财政收入占全部财政收入的比重达到54.93％。如果将两个比重的目标分别定为25％和60％的话，通过财税制度的改革和完善，完全可以或提前达到上述目标。在逐步提高两个比重的过程中，需要注意处理好以下关系，以及解决相关的制度建设问题。

第一，在提高财政收入占GDP的比重时，注意处理好政府与企业的分配关系。目前存在的矛盾是，财政预算内收入占GDP的比重虽然比较低，但是企业的税费负担却不轻。如果将政府的基金性收入和预算外收入全部作为财政收入，现在计算的财政收入占GDP的比重大体可以提高5～7个百分点。所以，提高财政收入占GDP比重的途径，既包括保持税收收入略高于GDP的增长，也包括将部分具有明显税收特征的收费改为税收，如社会保障费改为社会保障税等，并将一部分预算外收入纳入预算管理。

第二，在提高中央财政收入占全部财政收入的比重时，注意处理好中央和地方政府之间集权和分权的关系，在加强中央财政宏观调节能力的前提下，适当合理分权。在完善中央税收体系的同时，建立和完善地方税收体系。

（2）控制财政赤字和国债规模，为财政相机抉择的宏观调控留有余地。根据对我国当前经济形势的判断：经济内在自主增长能力明显增强，并已稳定在较高水平，我国经济已开始进入新一轮快速增长期。目前通过扩张性财政政策拉动经济增长的必要性已经减弱，积极财政政策可以适时淡化，并相机抉择地转向中性财政政策，控制和减少财政赤字和国债规模。这样既有利于经济的平稳增长，财政风险的规避，又为今后财政宏观调控留有了余地。

（3）逐步统一城乡财政税收政策和制度。从近期来看，主要先搞好农村税费改革试点，创造条件逐步降低农业税率，调查和研究农业税与现行增值税、所得税等税制体系并轨的具体条件和路径。农业税制的改革要逐步向统一城乡财政税收制度的方向转化，在条件许可时，可以在经济发达的省市进行统一城乡财政税收政策和制度的试点，总结经验，采取“蚕食”方式逐步推开。

（4）深化税制改革宜采取渐进式步骤与方略。1994年的财税改革采取的是一揽子全面调整的办法，改革取得了成功，但也遗留了许多问题。建议第三次税制改革采取积极稳妥、陆续推出、局部调整、逐步到位的方略。先统一内外资企业所得税，同时将生产型增值税先转型为收入型增值税，新的企业所得税税率不宜过低，应定在27％～30％左右，适当调整税基。按照行业逐步扩大增值税范围，金融行业、铁路运输业和医疗卫生部门（对营利机构）可以逐步由营业税制改为增值税制度。创造条件完善个人所得税，开征社会保障税。作好开征不动产税的准备，适时开征不动产税，完善地方税收体系。根据情况将收入型增值税转变为消费型增值税。

（5）调整与完善进出口税收政策和制度。在我国现行的税收体系和管理制度下，对外贸易的发展将给财政税收带来明显的压力。主要体现在：加工贸易的“爆炸式”增长，对这部分贸易实行保税管理，进口料件不征税，出口不退税，我国作为加工国得不到进口部分的间接税收入。这也就意味着，如果我国成为世界性工厂，现行的税收体系应该扩大直接税规模，政府才能不仅得到加工贸易带来的促进经济增长和增加就业的好处，同时得到税收增加的好处。另外，出口退税目前已经构成对财政（尤其是中央财政）的巨大压力。所以，进出口税收政策和制度关系到中国财政收入增长的可持续问题。在未来十年中，应对税收体系、进口税收政策、出口退税政策、加工贸易税收政策、进出口税收管理体制进行调整和改革。税收体系应该降低对增值税的依赖，提高所得税在整个税收中的比重，强化所得税征管。进口税收应实行广税基、少优惠政策。出口退税应根据中国国情，以保持出口商品的国际竞争力为原则，确定合理的退税率，并作到及时退税。对加工贸易应实行严格的“保税区”和“出口加工区”管理，完善进出口税法，健全进出口税收管理。