完善宏观调控的主要思路

四、完善宏观调控的主要思路

针对固定资产投资过快增长所凸显的一些结构性矛盾，宏观调控的目标不能简单地局限为抑制经济过热，而是要避免“经济大起或大落”，推进经济结构调整和增长方式转变，实现社会和经济的可持续发展，防止经济发展链条出现断裂。

1.强化产业政策在宏观调控中的导向作用

加强政策和信息引导。产业政策要密切跟踪经济运行和产业发展中出现的新情况、新问题，加强投资运行的监测分析，及时作出准确、适度的政策导向。建立判断产能过剩衡量指标和数据采集系统，健全投资信息发布制度，及时发布政府对投资的调控目标、主要调控政策、重点行业投资状况和发展趋势等信息，引导社会投资结构和方向，减少由于信息不对称造成的投资浪费。

严格行业准入，防止低水平重复建设。依据有关法律法规，建立科学的行业准入制度，根据总量需求和结构优化的要求，规范重点行业的环保标准、安全标准、能耗水耗标准和产品技术、质量标准。对不符合条件的新建项目，不得予以核准、备案，禁止供应建设用地和提供信贷支持，而对符合条件的项目继续给予支持。

加强产业政策与其他经济政策之间的协调配合。研究探讨产业政策与财政、信贷、土地使用以及价格、对外经济合作和贸易等政策的协调配合方式，建立长期有效的协调配合机制，发挥综合协调作用。特别要制止用压低土地价格、降低环保和安全标准等办法招商引资、盲目上项目；进一步完善限制高耗能、高污染、资源性产品出口的政策措施。

2.理顺价格关系，提高资源利用效率

长期以来，我国资源价格形成机制受政府干预，市场需求导向不足，供求与价格之间缺乏足够的互动传导机制，资源价格不能反映真实的“资源稀缺状况”。特别是大量能源类产品，政府仍然维持着价格审批制。由于价格没有充分反映基础性产品的稀缺程度，工业投资的高速增长实际上加剧了基础性产业的发展瓶颈，而制造业也因价格传导机制缺失而感受不到控制资源需求、提高利用效率的紧迫性。

推动企业自主创新、主动调整结构、提高资源使用效率，必须充分发挥市场配置资源的基础性作用。坚持以市场为导向，利用市场约束和资源约束增强的“倒逼”机制，调整和理顺资源产品价格关系，促进总量平衡和结构优化。

逐步缩小政府定价商品的范围，优化政府定价商品的价格形成机制。积极稳妥推进资源价格改革，完善水、电力、煤炭、石油、天然气、土地等资源性产品价格形成机制，放宽基础性产品和服务的价格浮动幅度，建立以市场定价为主的资源价格形成机制，完善生态补偿责任机制。完善土地价格形成机制，扩大市场形成土地价格的范围。健全统一、开放、竞争、有序的资源市场体系，促进资源商品自由流动，注重运用物资储备、价格调节基金等经济手段引导价格。推进财税体制改革，制定并实施有利于资源节约和环境保护的财税政策。

3.规范竞争秩序，促进工业结构优化升级

鼓励基于有效竞争之上的企业兼并和联合。通过市场竞争的优胜劣汰规律，使分散的生产能力向优势企业集中，改善企业的规模结构，是遏制过度竞争和重复建设的一条有效途径。按照市场原则，鼓励有实力的大企业，以资产、资源、品牌和市场为纽带实施跨地区、跨行业的兼并重组，促进产业的集中化、大型化、基地化。尤其是在规模经济效益比较显著的产业，更应大力整合产业组织。不仅鼓励优势企业兼并劣势企业，也要鼓励企业实行“强强联合”，通过大企业间的联合和重组，提高产业集中度，形成具有国际水平的大型企业集团。

建立健全落后企业退出机制。对已经发生过度竞争且出现持续性生产能力过剩的衰退型产业，政府要通过对企业技术上、经营上的指导，帮助筹集转产资金融资，以及对转行的劳动者进行职业培训等援助措施，促使劳动力和资本等向工资率、利润率更高的产业转移。此外，还要在人员安置、土地使用、资产处置以及保障职工权益等方面，制定出台有利于促进企业兼并重组和退出市场，有利于维护职工合法权益的改革政策。

完善市场竞争的法律体系。加快修订已严重过时的《价格法》、《反不正当竞争法》、《企业破产法》，尽快推出在市场竞争中具有基本法地位的《反垄断法》，制定实施专门的《社会保障法》。强化监管机构的权威性，加强执法队伍建设，提高执法效率。严格执法，坚决打击权力经商、商业贿赂、侵犯商业秘密、压价排挤竞争对手、商业诽谤、串通投标等不正当竞争行为。加强保护知识产权的执法力度，加大对侵犯知识产权不正当竞争行为的惩戒力度。

4.切实转变政府职能，抑制地方政府参与工业投资的财税动因

地方政府热衷于招商引资、不顾资源和环境条件大上工业项目的实质还是财政问题。从长期看，必须有步骤、有计划地精简机构和人员，切实减轻地方财政尤其是市县级财政的支出负担，以缓解财政增收的压力。从根本上讲，必须合理界定各级政府的事权，明确政府支出范围、各级政府支出责任以及中央与地方政府的收入划分，完善财政转移支付制度，努力促进地区间基本公共服务均等化，削弱地方政府投资冲动的财税动因。

抑制地方政府投资冲动，还必须以政府机构改革和职能转变为前提。一要坚决实行政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开，政府不再干预微观经济活动，完善政府的经济调节、市场监管、社会管理和公共服务的职能。二要设计科学的政绩评价体系，改革干部政绩考核和提拔任用体制，促使政府更好地承担起社会管理职能，提供社会协调、基础设施、社会保障等公共产品和服务。三要全面推进依法行政，建立、健全针对政府及政府部门运作行为的行政法规体系，对政府机构的职能、权限以及对市场运行的管制和干预，给予明确的法律监督和规范。

专栏3—1

江苏“铁本事件”始末

江苏铁本钢铁有限公司是一家民营钢铁企业，这家企业的自有资金虽然只有3亿元，却计划要建一个总投资106亿元的特大型钢铁厂。2004年4月28日，国务院常务会议作出决定，责令铁本扩建项目立即停工。铁本公司一心想要打造的钢铁神话就此画上了句号，这个神话为什么会破灭呢——违规操作！

铁本:“小马”拉上“大车”

铁本公司原是江苏省常州市一家小型私营钢厂。铁本扩建项目的出笼就像一个“吹泡泡”的过程。2002年，戴国芳——铁本公司老板——提出了一个“三年内赶超宝钢”的宏伟计划。在短短几个月规划中，铁本项目从最初200万吨的宽厚板项目，逐步扩大到400万吨、600万吨，最后成为年产840万吨的大型钢铁联合项目，规划占地也从2000亩一路攀升到9379亩。为打造铁本神话，戴国芳兵分两路，一路人马负责征地。在江苏常州和扬中两地征地9000多亩；另一路人马负责贷款，很快从中国银行等6家金融机构拿到了43亿多元的贷款合同。2003年6月，铁本项目开始在江苏常州破土动工。

续专栏3—1

审批:地方政府及相关部门“越位”

铁本公司为实施扩建项目，成立7家合资（独资）公司，把项目化整为零，拆分为22个项目向有关部门报批。为了避开上级部门的审批，铁本公司和地方政府可谓绞尽脑汁。在审批过程中，常州国家高新技术产业开发区管委会将整个项目一分为四。同时，为了办理土地等手续，又将整个项目分成14个基建项目。

土地:职能部门失职、违规，使耕地保护制度难落实

铁本公司开工建设达9个月之久，占用土地6541亩。按规定，占用如此多的土地特别是基本农田必须报国务院批准。铁本公司在土地申报手续尚未批准的情况下，仅凭与当地政府签订的投资协议，就自行进场施工，违法占地，造成大量耕地被毁，直接导致常州市魏村镇、扬中市西来桥镇2000多户、6000多名农民被迫拆迁，流离失所。

贷款:6家金融机构“集体沦陷”

截至2004年2月末，中国银行常州分行等6家金融机构对铁本公司及其关联企业合计授信余额折合人民币43.39亿元，其中25.6亿元的银行贷款已实际投入到项目中去。6家银行同时深陷漩涡，一个重要原因是金融机构不重视贷前审查和贷后监控，以为地方政府支持的项目就可靠。铁本项目尚未取得合法批文，6家金融机构就开始争相发放贷款。铁本事件暴露出这些银行风险意识太弱，对铁本公司的信用评级严重失误，在执行政策上出现重大偏差。

资料来源:根据新华网《江苏“铁本”事件:违规上马偏离科学发展观》等有关资料整理。

【注释】

[1]如无特别指出，本文中的工业投资指采矿业、制造业、电力燃气及水的生产和供应业三部分产业固定资产投资之和。

[2]工业投资率指工业固定资产投资与工业增加值之比，反映一段时期工业净产出转化为投资需求的比率。

[3]此处计算工业投资的行业结构时，使用的是各行业固定资产投资完成数而非固定资产投资数。

[4]工业比较投资产出率指工业增加值占GDP比重与工业投资占全社会固定资产投资比重之比率，反映工业相对于国民经济其他产业的投资产出效率（全社会平均水平为1）。

[5]工业投资边际效率指工业增加值增长率与工业投资增长率之比，反映工业产出与工业投资之间边际变化的对应关系。

[6]工业投资效果系数指工业增加值增量与当年工业固定资产投资额之比。

[7]吕政:《当前工业结构调整的任务和途径》，载《中国社会科学院院报》，2005年6月16日。

[8]刘勇:《中国工业的战略环境与发展趋势》，载《中国经济时报》，2005年1月14日。