提高我国工业用地效率的政策建议

四、提高我国工业用地效率的政策建议

解决我国工业用地效率低的问题不是一个单一问题，需要和其他用地一起一揽子设计解决方案。从根本上说，我国的土地管理应把土地资源市场化作为土地制度改革的基本方向，政府逐步退出土地征用和土地交易市场，而把主要精力放在土地规划的制定及执行上。从短期看，根据我国现有的土地制度和工业用地的实际情况，政府应主要致力于以下几个方面的政策推进:

1．正确处理土地利用效率和环境保护之间的关系

土地有效利用的核心是维持和增加土地创造财富的能力。从这个意义上说，将一些工业发达地区的农业用地转换成为城市用地，如果能够提升土地创造人造资本的能力，那么对整个国家经济的长期发展应该是有利的。按照我国各地区的比较优势调整农作物内部和城乡之间土地利用结构，可以最大限度地发挥我国的土地潜能，提高我国经济的综合实力，为我国经济社会实现可持续发展提供物质基础。但是土地利用必须以地区的资源和环境的承受能力为限制，目前这方面的问题是:①现有的环境管理体制是以行政区划为管理单位，这样很难形成区域整体环境保护体系。②更严重的是由于国土资源部门与环境保护部门相互分割，造成土地利用与环境保护的内在矛盾。③现行环境保护标准只重视单个项目的排放标准是否超过国家标准，而忽略了经济总量对地区环境的总体影响，这是我国许多地区污染恶化、环境状况失控的最主要的原因。④由于我国土地制度的根本缺陷，造成在城市范围内所有的经济单位都只是土地的有限期使用者，造成大多数人不关心环境污染对自身的影响，而且使用者普遍追求牺牲环境获得短期经济效益，环境被当成了公共资源从制度上得不到控制。

因此，对我国土地的控制不应当是简单的耕地控制，而应在耕地保护、土地产出效率最大化与地区环境承受容量三者之间寻找一个平衡点。与传统的管理方法相比，这属于一种更高级、更有效的管理方式，当然管理的技术性也相应有所提高。要实现这种土地管理方式，需要摒弃传统的以占补平衡为基本思路的耕地保护制度，可以考虑根据现有国家人口的基本粮食需求在全国划定最基本的农田，作为国家保护农田永久性地保护下来，除非通过国家法定程序调整，不允许任何单位和地方政府部门以任何理由侵占耕地；国家对永久保护的基本农田实行必要的补助制度，以调动土地所有单位和土地承包农户的劳动积极性。现有的占补平衡政策虽然不允许跨省调剂，但省内调剂仍然为发达地区有偿获得耕地占用指标创造了条件，而且这种调剂完全没有考虑发达地区的总体环境承受能力，还为一些地区以虚假的土地整理冒顶耕地提供了空子。解决的思路首先是测量一个城市的环境承受能力，然后通过拍卖污染权的方式控制工业项目数量；其次，逐步落实农村土地和城市土地使用者的土地产权权属，通过推动土地权属流动提高土地的产出效率；最后，根据土地产出最大化和各个地区的环境承受能力，考虑土地肥力等因素，合理地划定国家永久保护耕地，作为地区城市化发展的限制地理边界。

2．深化土地使用制度改革，推进土地资源市场化配置

土地市场化的本质是通过土地租金或价格的作用调节土地的利用结构。在我国，由于大多数的新建用地都是来自农村集体经济组织，因此，新建用地用途的变动动力，应当建立在农民集体组织为主导的土地利用效能提升，以及由此给农民带来的经济效益的提高上。对于原有的城市建设用地，可以考虑在一些地区试用出让永久性使用权的工业用地；对于已经出让的国有土地，可以考虑由土地使用单位一次性补交一笔额外费用，获得永久性的土地使用权。这样做的好处是土地成了土地使用者一笔真正投资，可以从根本上激活土地存量的交易，从根本上抑制工业开发区盲目征地的现象。具体来说，应扩大国有土地有偿使用范围，高速公路、民用机场、火力发电厂、城市燃气供热供暖供水厂（站）、高等教育、煤炭设施、石油天然气设施等用地，以及其他划拨用地以外的用地，通过出让或租赁供地；规范商业、旅游、娱乐、商品住宅等经营性用地招标、拍卖、挂牌方式出让行为；建立工业用地租赁制度，积极推进工业用地招标、拍卖、挂牌租赁，标准厂房用地、仓储用地、限制类工业项目用地，以及同一宗地有两个或两个以上意向用地者的工业项目用地，都必须以招标、拍卖、挂牌方式供应；应以招标、拍卖、挂牌方式供应土地的，不得以特许经营、行业资质等为条件，排斥土地的市场配置。土地出让收入应用于被征用土地农民的劳动安置和工业培训等方面，避免政府借土地出让剥夺农民利益和谋取财政收入增加。应建立国有土地划拨和协议出让公示制度。以划拨方式供应土地的，除有保密规定外，国土资源部门要将供地结果向社会公示。以协议出让或租赁方式供应土地、划拨土地和工业用地改变为经营性用地的，应将土地的位置、用途、面积、土地使用条件、价格等信息向社会公示。改革集体建设用地使用制度，应当充分落实集体所有制的土地所有权，而且严格规定集体所有制与国家所有制在法律上平等。在城市规划的约束下，村庄、集镇、建制镇中的农民集体建设用地，可以由农民集体自行确定自用或转让、出租、作价出资（入股）和设定抵押给其他单位和个人使用；地方政府除非出于公共利益目的并经地方人民代表大会批准，不得动用土地征用权征用农民的土地。

3．立足内涵挖潜，优先盘活利用存量土地

在目前土地资源高度短缺的条件下，各地纷纷提出向区域以外要空间、向围垦造地要空间、向土地整理要空间、向集约用地要空间的思路，并通过增资扩股、增资技改、互惠整合等办法盘活存量土地。从长远看，应当把市场机制推动下的土地流动作为实现土地节约、集约利用的主要思路。这就要求以价格调节为中心，通过反映稀缺程度的土地价格促使人们最大限度地减少土地浪费。计划控制资源消耗方法虽然短期有效，但由于不注重土地价格的作用，因而可能为保有某种资源而丧失了转换资本形态所获得的更大收益。发挥土地价格机制的作用，关键是要落实土地产权权属。此外应通过开展城市土地集约利用评价，促进土地的集约利用。要开展城市土地集约利用评价，建立土地集约利用评价体系。地方政府在全面掌握城镇存量土地面积、类型、用途、权属与分布等状况，建立土地集约利用评价考核制度，制定盘活存量土地的利用计划和实施方案。采取激励政策鼓励地方工业用地在符合规划、不改变用途的前提下，提高土地利用率和增加容积率。要按照以用为先的原则，积极消化利用闲置土地，可考虑灵活采取限期开发、依法改变用途、安排临时使用、签订交换协议和纳入政府土地储备库等多种途径进行盘活利用。可以招标、拍卖、挂牌方式先将土地处置变现，促进闲置土地开发利用。鼓励各地对闲置土地、空闲土地和低效利用土地可开展置换试点。农民集体土地和国有土地可以置换，农民集体土地所有权之间可以置换，国有土地使用权之间可以置换。但农用地不得置换为建设用地。针对农村建设用地，重点开展城中村、城乡结合部和农村居民点的建设用地整理，鼓励迁村并点，建造多层和公寓式农民住宅，积极引导农村村民住宅逐步向小城镇和中心村集中，乡镇企业向工业小区集中。

专栏5—2

上海市发布《上海产业用地指南》

目前，上海工业企业用地平均建筑容积率为0.442，投资强度为每平方公里39.9亿元，单位土地产出为38.5亿元/平方公里，大约相当于纽约、芝加哥的1/3，东京的1/5。顺应国家宏观调控，上海市于2004年9月正式推出《上海产业用地指南》，用五项用地评估标准，严把工业建设用地审批关。市经委会同市统计局、市房地局等部门，对全市一万多家上规模的生产企业用地面积、土地利用状况、土地产出效益等进行调研，并对19个区（县）开发区内的33个大类产业分别进行了统计。在量化统计中，还及时清理门户，目前上海开发区数目已从176个核减到79个，数量减少了55.1%，规划面积减少37.9%。

续专栏5—2

《指南》设置了包括建筑容积率、投资强度、土地单位面积产出率、建筑系数和行政办公及生活服务设施用地所占比例共5项指标，作为产业用地的评估标准。政府在审批工业建设项目用地时，建筑容积率、投资强度、土地单位面积产出率三项指标一般控制在不低于所在行业的推荐值；建筑密度不低于30%；行政办公及生活服务设施用地应根据项目的建设规模合理确定，但单个工业建设项目行政办公及生活服务设施用地之和原则上不得超过工业项目用地总面积的5%。

今后上海市各区县将按照《指南》中所设置的5项标准进行工业建设用地项目的审批。上海市将根据产业发展的实际情况，每年对《指南》做一次修订，每两年发布一次新标准。

资料来源:作者根据有关资料整理。

4．强化土地利用规划的规制作用，优化土地利用布局和结构

应加强土地利用总体规划的权威性和总纲性，对于与土地利用总体规划相关的各类专业规划，应严格执行土地利用总体规划，防止宽打窄用和乱占滥用土地。必须依据国情，在城镇体系规划、城镇总体规划、近期建设规划、控制性详细规划等不同层次的规划中，对城镇布局、功能分区、基础设施配置进行科学安排，确定合理的城镇规模；要优化土地利用结构，合理控制城市基础设施和行政办公用地规模，严格控制大型商业设施和高档商品房用地；适当提高工业建筑的容积率、公共建筑密度，合理确定住宅建筑的密度和容积率，推广节能省地建筑技术，大力开发利用城市地下空间。在具体的产业用地上，土地利用规划应和国家产业政策相结合，不得批准新上新建禁止类项目，对限制类项目要控制区域内项目的数量和布局，严格限制占用农用地，控制用地规模。应按照从严从紧土地节约、集约的原则，适时调整工业类项目用地的控制指标。全面修订完善工程项目建设用地定额指标，需审批、核准、备案的建设项目，建设单位在编制项目建议书、可行性研究报告、项目申请报告、初步设计、施工设计方案时，应按照土地使用标准严格控制用地规模，增加土地节约集约利用的内容。禁止地方政府在招商引资中将用地规模和土地价格作为优惠条件进行恶性竞争，土地使用合同和划拨用地决定书中，应严格约定建设项目开竣工时间、建筑容积率、绿地率、建筑密度、闲置土地处置、改变土地用途处理、违约金等土地使用条件，对工业项目还必须明确投资强度、行政办公和生活服务设施用地比例。

【注释】

[1]曹建海:《中国城市土地高效利用研究》，北京:经济管理出版社，2002。

[2]曹建海:《怎样避免重复建设的恶性循环》，载《经济研究》，2002（9）。