“十一五”时期国有企业发展的建议

三、“十一五”时期国有企业发展的建议

未来15年是中国发展的重要战略机遇期，到2020年，经过“十一”、“十二”和“十三”三个五年规划时期，中国将基本实现工业化。国有经济在整个国民经济中继续体现出主导作用，控制着国民经济命脉，保证着国家安全，引导着重点行业和高新技术的发展方向，成为全面建设小康社会的重要的物质基础。“十一五”时期是国有企业改革与发展的“突破”时期，在科学发展观指导下，国有企业需要积极开展以下几方面工作。

1．进一步推进产权改革

国有企业产权改革的重点是继续大力推进企业产权多元化改造，区别不同情况对国有企业实行国有独资、绝对控股、相对控股、参股或通过市场竞争优胜劣汰，建立科学和有效的治理结构。

国有企业按其主导产品经营范围的不同大致可分为七种类型。主要是涉及国家安全的产业（包括军工、文化艺术业、广播电影电视业、邮政通信业和金融业、保险业、航天航空工业、核工业和粮棉储备等行业）、自然垄断性产业（各类运输干线、机场、港口、自来水、煤气、电网、电信等行业）、提供公共产品和服务的产业（教育、医疗卫生、公共设施服务业、社会福利保障业、综合技术服务业、地质勘查、水利管理、航空、发电等）、资源型产业（石油及天然气、石化、黄金、盐业和煤炭等行业）、基础性和支柱产业（黑色和有色金属冶炼及压延、专用设备、交通运输设备、化工、大型建筑业和房地产业等）、高新技术产业（微电子、通信设备制造、仪器仪表、生物医药、新材料等）和其他产业等。在国有经济布局的总体思路上，要研究这些产业与国家安全的关系和对国民经济的影响程度，根据其相关性来确定这些行业和领域的重要性，并进行A、B、C、D——分类。对于A类，国家要保持独资或者绝对控股，依次控制程度递减。

总体上，除了上述少数关系重大国家战略利益和安全的由国家独资经营的企业外，其他国有大型企业要以调整和优化产权结构为重点，通过规范上市、整体上市、中外合资、产权置换、相互参股、兼并收购等多种途径进行股份制改革，实行投资主体多元化。改善国有企业的公司治理是一个极具挑战性的任务。一方面要加强对国有上市公司治理结构的规范，另一方面要加强国有大型企业的董事会建设。所有企业即使是暂时难以实行有效的产权多元化的企业和确实需要国有独资的大型集团公司，也要通过引入外部董事等方式，建立强有力的董事会，形成以董事会为核心，出资人、董事会、监事会、经理层各负其责、协调运转、有效制衡的公司治理结构，在此基础上形成相应的决策机制、激励机制和约束机制。

2.深化国有资产管理体制改革

国有资产管理体制改革的内容至少要包括两方面内容，一要重视法律制度建设，逐步完善有关国有企业、国有资产监管的法律法规体系；二要明确国有资产监督机构职责定位，深入探索国有资产管理的有效形式。

在与国有企业有关的法律法规体系建立和完善方面，一方面要完善现有的各类法律法规，另一方面要制定诸多与国有企业经营发展密切相关的新的法律和法规，包括《国有资产法》、《产权交易法》、《反垄断法》和具体的各类行业立法，如《邮政法》、《电信法》等，甚至将专门针对具体的某个或某类国有企业的特殊立法。这些法律法规将构成国有企业经营发展的基本行为准则。为了符合现代产权制度的内在要求，要加快建立和形成多层次的产权交易平台，发展并规范各类产权交易形式，为各类企业产权流动提供多种可供选择的工具和渠道，为优势企业进行产权结构调整、通过产权市场交易进一步发展壮大创造应有的外部条件，因此《产权交易法》十分重要。

在具体国有资产管理体制建设方面，“分级代表、分层运营、分类监管”应该是国有资产监管体系的基本模式。“分级代表”意味着中国和地方国有资产监督管理机构分别代表中央和地方的国有资产的所有者行使权力，而其工作职责主要限定于制定政策法规、选派国有资产经营公司的董事等内容；“分层运营”表明形成了“国有资产管理委员会—国有资产经营公司—具体国有企业”三层运营体系；“分类监管”则是针对不同企业的使命定位，具体选择通过法律或者人员控制、预算控制等不同手段来实施对国有企业的监督控制。

现阶段国资委要处理好与其所出资国有企业的关系，既要监管国有企业，又要坚持所有权与经营权分离原则，不直接干预国有企业的生产经营活动，必须将自己定位于“股东会”而非“董事会”来履行出资人职责。这要求国资委的工作重点是推进各个国有企业（包括国有独资企业）中的董事会建设，通过选派国有产权的代表进入董事会和加强对代表国有产权的董事的管理来体现国有出资者的利益要求，而董事会和经理阶层作为组织内部的核心领导机构独立运作企业。国资委的“股东会”的定位不仅满足了履行出资者职责的要求，而且基本上符合了现代企业制度下股东会、董事会和经理阶层的委托代理机制设计原则。国有企业董事会的成立，一方面避免了国资委对国有企业经营决策的直接干预，另一方面每个企业董事会根据企业具体情况的独立决策，有利于提高经营决策的科学性和管理效率。今后，国资委在监管国有企业时应该注意两方面，一是在指导思想上改变政府监管的习惯性思维方式，极力避免直接采用行政性方式、方法行使对国有企业的出资者权力；二是在具体工作上，将工作重点由对国有企业具体运行的监管转为国有企业董事会建设、国有资本经营预算制度建设、国有产权市场和经理市场机制的培育和规范等基础性和长期性的工作。

3.利用市场机制推进企业战略性重组

企业重组战略的目标应该是努力培育30家左右的具有国际竞争力的国有大型企业集团,明确国有大型企业集团的使命，制定科学的发展战略。无论是从国家的竞争力角度，还是从我国经济结构调整角度，无论是从国有资产监督管理角度，还是从国有经济的战略性重组角度，都需要加快培育具有国际竞争力的国有大型企业、企业集团或控股公司。国有大型企业集团或者控股公司不仅对于提高我国经济竞争力，促进产业结构升级，而且对国有资本进一步集中、国有经济战略性重组，以及建立国有资产的“三层运营”，都具有重要的意义。

这30家左右的国有大型企业集团和控股公司，应集中在基础性、战略性产业中，具有相当的国际竞争力，对国民经济具有很强的控制力。国家要对这30家左右的国有大型企业集团和控股公司的使命加以明确，甚至通过立法的方式明确其存在的理由。这些企业基于国家赋予的使命确定自己的发展战略，在国家法律框架内开展经营活动。以大型企业集团形式存在的公司，一般属于业务相对专一的公司，而以控股公司形式存在的公司则业务呈现多元化的特征。除了十分特殊的领域，如造币，任何一个领域都应有两个以上的、分属不同企业集团或者控股公司的国有企业从事经营活动，以避免绝对垄断局面的出现。这些国有大型企业集团和控股公司，可以是国有独资，但一定是以公司形式出现的，设有公司董事会，董事会成员包括一定比例的独立董事，董事会成员由国有资产监督管理部门决定。而这些大型企业集团和控股公司的子公司一定是股权多元化的公司，具有规范的公司治理结构和市场化的经营管理体系。从整个国有资产管理体系看，这30家左右的大型企业集团和控股公司就是介于国有资产监督管理机构和具体国有企业之间的中间层次的国有资产经营公司。从规模角度看，这些大型企业集团和控股公司及其一些子公司都可以进入世界500强。而在竞争力方面，这些企业集团和控股公司具有较强的自主创新能力，拥有相当数量的自主品牌，具有一定的核心竞争力和跨国经营能力，基本具备与世界著名跨国公司在全球市场上竞争的能力。

但是，培育大型企业集团，对国有资本进行优化组合配置，要充分利用市场机制，不能依靠垄断和保护。要坚决消除对企业的制度性歧视，积极推进大型国有垄断企业的改革，重视利用市场机制推进国有经济的战略性调整和重组。当前垄断性行业的改革问题已经成为国有企业改革的核心问题，虽然国有企业集中的垄断性行业大多是具有一定的自然垄断性的行业，如电力、铁路、邮电、民航、电信、邮政、天然气等，但我国这些行业的国有企业的垄断主要是由于行政体制和行政权力造成的垄断。为此，一要尽快制定《反垄断法》，并逐步完善；二要鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济进入电力、电信、石油等行业和领域；三要针对有关国家经济命脉的战略性行业的具体法律或者法规，具体明确这些行业中大型国有企业的使命，从法律角度界定这些行业中大型国有企业存在的必要。每个大型企业基于自己的使命定位，科学制定自己的发展战略

4.提高企业自主创新能力

通过实施自主创新战略，努力提高国有大中型企业自主创新能力，培育国有大中型企业的核心竞争力，已是国有企业发展的当务之急。国有大中型企业自主创新的战略措施应该包括以下几方面。

（1）深化科研体制改革和国有大中型企业改革，强化企业科研开发的主体地位，提高企业自主创新意识和动力。企业制度创新能够为企业技术创新提供有效的制度基础和激励机制，统计表明，公司制国有工业企业的科研经费投入占销售收入的比例要比一般国有大中型工业企业的该项比例高10个百分点左右。因此，提高国有大中型企业的自主创新能力，必须深化经济和科技体制改革，使国有企业成为真正的科研开发主体，为国有大中型企业自主创新能力的提高奠定制度基础。

（2）国资委要将科研经费投入占销售收入的比例、每年企业获得发明专利等有关提高企业自主创新能力的指标纳入国有大中型企业领导人的考核体系，激励企业家的自主创新行为。

（3）鼓励和引导国有大中型企业建立重视企业自主创新能力的企业文化，加强以“创新”为核心价值观的企业文化建设，形成一个有利于企业自主创新的内部文化氛围。

（4）借鉴我国设立科技型中小企业技术创新基金的经验，设立各类激励企业自主创新的专项基金，为企业自主创新科研经费的筹集提供更为广阔的资金渠道，并可以针对具体高新技术行业发展、传统产业技术升级的关键技术、重大的战略性技术创新和引进技术的消化吸收等分别设立。

（5）科学地选择技术创新模式，将技术创新与技术引进有效结合，提高企业的消化吸收、自主创新能力。在政策和资金筹措方面，要鼓励对引进技术进行消化吸收、自主创新；要加强宏观调控和管理，有效抑制盲目重复引进的行为；在引进机制上，要实行科研机构、制造企业和用户共同组成引进联合体的方式，保证技术引进、消化吸收、自主开发及市场运作的完整链条的形成。

（6）建立企业主导的产学研合作模式，提高企业技术创新效率。要强调国家科技研究项目必须以产学研结合为基础，把企业的重大科技需求列入国家和地方重大科技计划，加强创新价值链各个环节的结合，有效整合各类创新资源；要使企业自主开发创新的行为在市场运作中得到有效激励，使技术开发、应用、产业化生产和市场运作间形成良性机制和自主创新链；进一步加强国有大中型企业技术创新机构和能力的建设，发展以企业为主导的工程技术中心；加强多种形式的合作研究，推动企业广泛建立技术创新战略联盟。

（7）建立国家技术创新平台，培育共性技术创新能力。一方面要努力形成完善的、社会化的中介服务网络，通过这些桥梁和纽带使各创新主体紧密联系，形成创新合力。另一方面要打破传统部门所有的壁垒，减少重复建设，根据共性技术开发的需要，加快技术创新基础设施的建设，建立科技基础平台和公共信息、公共数据的有效共享机制，提高科技基础设施利用效率。

（8）完善技术创新的政策法律制度环境。一方面要通过法律的完善激励创新行为，包括完善知识产权制度，强化知识产权保护，支持自主技术标准的形成；另一方面通过完善产业技术政策和财政政策，调整和优化产业结构，淘汰落后技术和设备，鼓励发展高新技术产业和新兴服务业。

5.推进国际化经营

在当今开放经济条件下，我国国有企业进一步发展的趋势必然是国际化。为了积极稳妥地推进我国国有企业的国际化，需要重视以下几方面工作。①建立促进企业跨国经营和对外投资的法律体系，尽快研究制定《中国对外投资法》及其他相关法律法规，积极推进同有关国家商谈并签订投资保护协定和避免双重征税协定。②完善对外投资管理体制，一方面要简化投资审批手续和放松有关限制条件，另一方面要加强对国有企业境外投资项目的财务进行审计，实行投资主体责任制和投资项目法人责任制。③建立健全财政、金融、税收、外汇、保险等配套支持政策，完善企业跨国经营服务体系建设，充分发挥商会、行业协会等各类涉外中介组织的作用。④完善母、子公司管理体制，切实提高母公司对境外子公司的管理和控制能力，健全境外企业内部约束机制，加强境外企业的人事、财务、资产等管理制度建设。⑤要深化企业人事制度改革，以先进的制度来吸引和培养国际化经营人才。

专栏33—1

“新型国有企业”特征描述

国有企业改革与发展取得重大进展的重要表现在于国有企业市场化程度的提高。现在，涌现出一大批市场化程度很高、在市场上表现十分成功的国有企业，这与传统国有企业相对应被称为“新型国有企业”。大量“新国企”的出现是一个非常重要的现象，它不仅表明国有企业改革与发展取得了重大的进展，也揭示了未来国有企业改革与发展的前景。下表是对典型“新国企”特征的描述。

资料来源:金碚、黄群慧:《“新型国有企业”现象初步研究》，载《中国工业经济》，2005（6）。

【注释】

[1]本章关于国有企业的数据，除注明出处外，均来自于国资委2004年国有企业决算数据。

[2]2005年国有企业实现利润数据来自国家统计局综合司:《国家统计局关于国有工业企业实现利润的两点说明》，载国家统计局网站，2006年3月28日。

[3]《2005年我国国有企业利润突破9000亿两年翻一番》，载新华网，http://finance.sina.com.cn，2006年2月23日。

[4]王梦奎主编:《改革攻坚30题》，北京:中国发展出版社，2003。

[5]这些数据来自于国家统计局、科学技术部:《中国科技统计年鉴》（2003、2004）。