当前国际金融危机对中国农业发展的影响

内容提要：在此次国际金融危机形成与转化过程中，中国农业总体表现稳健，取得了持续向好的发展局面，但其增速回升势头也明显受到抑制。国内部分开放程度高的农产品出口严重受阻、内销趋缓；部分进口比重高的农产品价格持续下跌，农业生产效益明显下滑；外向型农产品加工业发展放缓，企业亏损严重。未来一段时期，中国农业发展既面临耕地、淡水资源约束趋紧、气候变化加剧等传统因素的制约，还将面临金融危机带来的诸多新挑战，稳定农业生产、促进农民增收的难度明显加大。但是，金融危机背景下中国农业发展的机遇也是前所未有的。当前，应把迎接金融危机挑战与着眼产业长远发展结合起来，在政策取向上坚持“大稳定、小调整”，以政策微调为主，短期内要加快建立中国农产品技术贸易措施体系，完善农产品最低收购价办法，培育和发展农村经纪人，建立国家农业安全保障体系；中长期内要继续完善农业补贴制度和农产品价格形成机制，建立农产品加工、流通科技服务体系和农资损害赔偿制度，大力发展生物农业。

2008年下半年以来，由美国次贷危机引发的国际金融危机快速席卷全球，给中国经济发展带来诸多负面影响，对农业的冲击不断加深。为应对国际金融危机冲击，防止农业经济出现较大波动，党中央、国务院审时度势，在准确判断国内外形势的基础上，及时出台了一系列有针对性的政策措施，取得了积极成效。当前，中国夏粮已经实现连续六年增产、部分农产品价格开始止跌回升、农产品出口降幅逐渐收窄，农业经济运行出现积极变化。但是，国际金融危机的影响仍在延续，外围经济走势尚不明朗，中国经济发展面临的不确定、不稳定因素还很多，加之土地、淡水资源约束趋紧，自然灾害加重发生，农业不排除未来遭受更大冲击的可能。为此，必须充分认识国际金融危机对中国农业发展的潜在威胁，做好长期应对危机的准备，进一步采取针对性更强、更有力的政策举措，稳定农业发展，促进农民增收。

农业是国民经济的基础产业，农产品收入需求弹性总体较低，与其他产业相比，抵御经济周期波动的能力较强。在此次危机形成与转化过程中，中国农业总体表现比较稳健，取得了持续向好的发展局面，但其增速阶段性回升势头受到一定抑制。部分行业和产品受到较大冲击，产品出口严重受阻、内销趋缓，价格持续下跌，农业生产效益明显下滑，加工企业亏损严重，继续保持农业稳定发展、农民持续增收的难度加大。

（一）农业发展受到一定冲击，增速回升势头受到抑制

近年来，在国家“一揽子”强农惠农政策的有力推动下，中国农业保持了持续稳步发展态势（见图2－1）。到2008年，中国第一产业增加值达34000亿元，同比增长5.5%，较2001年增加18218.7亿元，年均增长率达4.2%（按1978年价格计算）。尽管农业增速总体保持平稳，但年度间差异较为明显。自2004年以来，中国农业增速进入新一轮周期的回落阶段，增长率从2004年的6.3%逐年下降至2007年的3.7%，到2008年上半年，增长率仍同比减少0.5个百分点。2008年第三季度后，农业进入增速回升通道，全年增加值增长率比2007年高出1.8个百分点（见表2－1）。但是，2009年以来，受国际金融危机影响，中国农业增长势头受挫，第一季度、上半年和前三季度农业增加值增长率分别比2004～2007年同期平均增长率低1个、1个和1.7个百分点。由此可见，尽管此次金融危机对中国农业的总体冲击不大，但农业增速回升的势头明显受到抑制。

图2－1　1978～2008年中国第一产业增加值及指数

注：生产总值按现价计算，增长率按不变价格计算。
资料来源：中国统计信息网、国家统计局（表2－1同）。

表2－1　2004～2009年中国第一产业增加值按季比上年同期实际增长

（二）出口比重高的农产品内外需紧缩“双碰头”，出口严重受阻、内销趋缓

2008年第四季度以来，受金融危机收入效应、价格效应以及贸易保护主义“抬头”等因素共同叠加影响，中国部分出口比重较高的农产品外需急剧萎缩，出口严重受阻。2008年，中国农产品出口额405.0亿美元，同比增长9.4%，增速比上年回落8.5个百分点。扣除价格因素，2008年中国农业（按国民经济行业分类）实际出口量降幅大于20%，11月份和12月份降幅更是超过30%。[1]2009年以来，中国农产品出口降幅呈收窄趋势，但出口总体下滑态势仍没有发生根本性逆转。1～10月，中国农产品累计出口额310.2亿美元，同比下降5.9%。其中，2月份出口额21.6亿美元，环比下降31.3%，同比下降16.8%，创近两年来新低（见图2－2）。分产品看，2009年1～9月，中国谷物出口96.6万吨，同比下降37.4%；大米出口56.1万吨，同比下降31.1%；玉米出口8.6万吨，同比下降48.3%；棉花出口8311.5吨，同比下降45.5%；食用油子出口85.7万吨，同比下降7.6%；食用植物油出口7.1万吨，同比下降62.5%。[2]

在传统农产品出口呈现增长放缓或负增长的同时，中国部分优势农产品的出口增长也明显乏力。2008年，中国蔬菜出口额64.4亿美元，同比增长3.7%，增速回落10.8个百分点；水果出口额42.3亿美元，同比增长12.8%，增速回落38.6个百分点；畜产品出口额43.9亿美元，同比增长8.5%，增速回落0.2个百分点。2009年前三季度，部分优势农产品出口增速下滑的势头仍在持续。1～9月，中国水果出口额26.2亿美元，同比下降15.2%；畜产品出口额28.3亿美元，同比下降13.5%。

图2－2　2008年1月～2009年10月中国农产品月度进出口额

资料来源：根据国家海关相关数据计算所得。

国际金融危机对农产品出口的影响主要有三个方面：首先，金融危机使世界主要发达经济体陷入衰退，进口收入需求效应显现，中国农产品外需减弱。随着金融危机的扩散和深化，主要发达国家经济先后经历了不同程度的衰退过程。据相关数据显示，2009年美国第一季度GDP按年率计算下滑6.1%，第二季度下滑1%，连续四个季度出现负增长；欧元区经济2009年第一季度同比下降了4.9%，第二季度虽然出现向好迹象，但同比仍然下降了4.7%。[3]日本经济2008年第四季度增长－12.1%，2009年第一季度环比又下降了15.2%，下滑幅度之深创战后纪录。由于经济增长减速，居民家庭收入减少、购买力下降，消费者信心减弱，影响到以农产品为主的食品消费支出，导致中国农产品出口企业订单减少、推迟或取消，出口受到严重抑制。其次，金融危机推动人民币升值，产生出口价格效应，中国出口农产品竞争力下降。在此次金融危机爆发前，人民币已经处于持续升值中，金融危机加速了人民币升值步伐。据国际清算银行（BIS）公布的数据，2007年人民币实际有效汇率升值5.1%，2008年升值幅度高达12.7%，2009年2月份人民币实际有效汇率指数为117.8，环比升值6.8%。进入3月份以来，人民币实际有效汇率持续微贬，但人民币自2008 年6月以来实际汇率升幅仍超过10%，如果从2007年12月开始计算，升幅几乎达到了18%。[4]人民币快速升值，削弱了中国农产品的国际竞争力，挤压了农产品出口企业利润空间，给出口企业造成巨大压力。最后，国际贸易保护主义抬头，农产品贸易壁垒增加，出口外部环境恶化。随着金融危机的蔓延，一些国家以经济安全和保护本国产业为由，对国外进口农产品设置了各种贸易壁垒，国际贸易保护主义渐显抬头之势，造成中国农产品出口环境进一步恶化。据商务部统计，2009年前三季度，共有19个国家（地区）向中国发起88起贸易救济调查，涉案总额约102亿美元，同比分别增长29%和125%。3月份，美国通过了2009年综合拨款法案，其中第727条款规定任何拨款不得用于进口中国的禽肉产品；欧盟在1月份恢复了奶产品出口补贴，在中止一年半后又重新向奶农提供补贴。中国农产品出口的难度明显加大。

此次金融危机不仅造成中国农产品外需减弱、出口受阻，对农产品内需的影响也不容忽视。受金融危机影响，中国经济增长明显减速，居民收入增速减缓、不确定性增大，居民消费意愿有所减弱。2008年9月以来，中国居民消费信心指数、满意指数、预期指数均经历了一个比较明显的下降过程（见图2－3），近期虽然企稳回升势头明显，但消费者信心完全恢复仍有待时日。面临收入与支出的不确定性，居民消费需求缩减，势必选择更多地储蓄而减少即期消费。以城镇居民为例，据央行“第一季度全国城镇储户问卷调查”显示，在当前物价和利率水平下，认为“更多消费（包括借债消费）”最合算的居民人数占比仅为28.6%，较上季和上年同期分别下降0.9个百分点和1.8个百分点。农产品大多属于生活必需品，收入消费弹性较小，受到的冲击相对有限，但内需缩减产生的负面影响仍不能小视。自2008年下半年以来，中国不少地区的主产农产品均出现了卖难问题，如浙江的柑橘、山东的白菜、贵州的西红柿、宁夏的马铃薯都出现了不同程度的积压滞销现象，给农民造成巨大的损失。

图2－3　中国消费者信心指数、满意指数、预期指数

资料来源：国家统计局。

（三）进口比重高的农产品价格大幅下跌，农业生产收益下降明显

受国际金融危机影响，国内外市场需求不振，中国部分农产品价格持续下跌。据农业部监测，2008年9月份以来，国内多数农产品价格均由前期的持续上涨转为掉头下行。10月份全国31种农产品中有30种价格出现不同程度下跌，11月份又有27种进一步下跌。进入2009年后，部分农产品价格开始止跌回升，[5]但价格整体走低的趋势仍没有根本扭转，一些进口比重高的农产品价格下行压力较大。到8月份，在农业部重点监测的58种农产品中，有28种价格比年初有所上升，但有30种价格均出现不同程度下降。另据国家统计局数据，2009年前三季度，中国农产品生产价格总指数同比下降5.0%。其中，第一季度下降5.9%，第二季度下降6.6%，第三季度下降2.7%。林业、畜牧业和渔业产品生产价格分别下跌8.8%、12.3%、2.2%（见图2－4）。

分品种看，大豆和油料价格大幅下滑。自2008年第四季度以来，中国大豆和油料价格开始出现大幅下滑。虽然近期价格在长时间低迷后有所回升，但目前的价格水平仍较2008年同期低。2009年10月，全国主要粮油批发市场三级大豆平均价格为3634.21元/吨，同比下跌3.7%；二级花生仁平均价格为7167.5元/吨，同比下跌3.9%；一级菜子油平均价格为8000元/吨，同比下跌12.9%；一级豆油平均价格为7700元/吨，同比下跌14.6%（见图2－5）。

图2－4　中国农产品生产价格指数（上年同期＝100，当季）

资料来源：国家统计局。

图2－5　2008年1月以来中国大豆、花生仁和油料价格

资料来源：郑州粮食批发市场中国粮油市场分析报告（2008年1月～2009年10月）。

棉花价格出现明显下跌。受国际金融危机影响，下游纺织业出口受阻、产销低迷，国内棉花价格在2008年第四季度出现明显下跌（见图2－6）。到2008年12月，中国棉花价格指数（CC Index）为10845元/吨，较2007年同期下降2685元，较同年8月份下降2740元。2009年以来，在国家宏观调控下，棉花市场止跌回稳，棉花价格逐步回升。截至10月份，中国各级棉花价格已经高于2008年同期水平。

图2－6　2008年以来中国棉花价格走势图

资料来源：2008年以来各月《中国棉花价格指数月度报告》。

果汁价格大幅下行。第一季度，中国浓缩苹果汁出口价格由2008年最高时的2000美元/吨下降到了600美元/吨，跌幅达70%。同期，水浓缩果汁类商品出口量同比增长2.1%，但出口金额却同比大幅下降48.1%。海水贝类价格普遍下跌。2009年上半年，中国贝类产品综合平均价格较上年同期下降了11.5%，监测的7个品种的贝类产品价格全部低于上年同期，5个品种价格跌幅超过了10%，其中，鲍鱼、扇贝和杂色蛤价格同比分别下降了29.9%、18.7%和17.1%。[6]

中国部分农产品价格大幅下行，既有金融危机、“猪流感”炒作、质量安全事件等突发因素的影响，也有技术进步、供求关系转变等长期性、趋势性因素的作用，对多数农产品而言，国际金融危机的影响是主因。其一，金融危机造成中国农产品消费需求萎缩，加工制品需求减少，国内农产品市场供大于求的矛盾加剧，推动农产品价格下行。其二，农产品外销市场萎缩，一些外贸企业纷纷加大内销力度，挤占国内市场，企业间相互压价，导致市场价格走低。其三，生物质能源消耗的部分大宗农产品需求减少与多数农产品普遍增产叠加，国际市场大宗农产品价格持续暴跌，低价农产品不断冲击国内市场，对国内市场份额的挤占和市场价格的打压明显，导致部分农产品国内价格快速下跌。

农产品价格大幅下跌，挤压了农业生产收益，农民承受的市场风险和压力越来越大。据农业部农村固定观察点调查，2008年农户植棉的现金收入为681.3元/亩，每亩比上年减少298.7元，同比减少30.5%。受收益下滑影响，农户生产积极性受挫，部分农产品的生产意向明显下降。据农业部农情调度，预计2009年全国大豆意向种植面积1.32亿亩，比2008年减少400万亩，下降2.94%，大豆生产恢复发展的势头可能难以为继；棉花意向种植面积比2008年减少近1000万亩，降幅达11.5%；糖料意向种植面积2710万亩，比2008年减少67万亩，下降2.4%。[7]由于奶价持续下跌，中国部分地区出现了宰杀奶牛等严重破坏奶业未来生产能力的现象，奶牛非正常淘汰率骤升。据宁夏乳业协会不完全统计，2008年底，该自治区奶牛存栏量高达38万头，但目前已不足30万头，非正常淘汰奶牛占60%以上。[8]2009年及今后一个时期，中国农业生产出现较大滑坡的可能性加大，保障农业稳定发展、农产品有效供给面临更加严峻的挑战。

（四）外向型农产品加工企业效益严重下滑，农业产业转型和农民增收放缓

受金融危机影响，国内外市场需求趋淡、竞争加剧，导致中国农产品加工企业产品销售价格持续走低，经营风险加大，发展严重受阻，部分外向型农产品加工企业效益更是出现大幅下滑。据统计，金融危机发生以来，中国满足工业统计条件[9]的农副食品加工企业主要经济指标增速同比下降。2008年8月，企业产品销售收入14402.56亿元，同比增长41.0%，到2009年5月，企业产品销售收入下降到9454.2亿元，增速回落到13.7%；同期，企业利润总额由622.92亿元下降到了386.9亿元，降幅达37.9%，亏损企业数增加了387个，企业资产增速也明显放缓（见图2－7）。另据调查，目前甘肃省227家出口企业中过半出现亏损，盈利的仅占三成左右，农产品出口企业普遍感到市场萎缩、需求减少、价格下降、销售困难。[10]吉林省农委统计数据显示，目前该省玉米深加工企业普遍亏损，每加工1吨酒精大约亏损200元，每加工一吨淀粉亏损200～350元，省内较大的深加工企业大多处于半停产状态，实际开工率不足70%。[11]

在国际金融危机背景下，资金短缺是外向型农产品加工企业发展面临的“瓶颈”。由于产品销售困难，资金回笼周期延长，企业库存积压增加，资金占用量明显增加，加之原材料、大宗农产品和人工工资等普遍上涨，企业生产成本增加，企业生产流动资金严重不足；同时，由于企业效益下滑，信贷部门出于放贷风险考虑，进一步缩小贷款额度，严格贷款标准，导致企业贷款周期延长，融资的难度明显加大。据2009年初国家统计局湖州调查队的抽样调查，2008年，该市31家农产品加工企业中，有48.4%的企业出现流动资金紧张，有87.0%的企业反映融资困难，41.9%的企业认为资金短缺是企业最迫切需要解决的问题。[12]

图2－7　中国农副食品加工业资产和产品销售收入增长率

资料来源：中经网统计数据库。

农产品加工业发展受阻，直接影响到中国农业产业转型和农民增收。一是企业投资意愿和能力下降，导致现代要素投入减少。在市场前景看淡、成本上升、效益下滑的情况下，投资者的信心不足，不少农产品加工企业投资意愿和能力下降，在技术改造投资上更加谨慎，被迫放缓或停止既定的技改或基地建设项目，对产品生产、销售环节的投资也有所减少，造成产能利用率低，也影响新产品的开发。以江苏省泰州市为例，2008年该市20家重点农业龙头企业完成技改投入2.42亿元，同比增长23%，增幅同比回落了7个百分点；2009年1月份完成技改投入1072万元，同比下降32%，回落了50个百分点。[13]二是龙头企业带动能力减弱，契约农户农业经营收入下降。农户是农业产业化经营的利益主体。受金融危机影响，龙头企业效益下滑，危机很快沿着产业链向签约农户传递。龙头企业发展遇阻，对农产品的加工需求减少，履约能力下降，企业违约风险加大，影响到签约农户的产品销售；加工农产品价格下滑，拉低了农产品收购价格，造成农户农业收入下降。三是企业减薪裁员，农民的工资性收入减少。由于效益下滑，许多加工企业开工不足甚至关停倒闭，用工总量下降，影响到农民工就业，造成农民工资性收入减少。江苏泰州市20家重点农业龙头企业2008年农产品收购总额、支付工资总额与2007年基本持平，但10月份以后开始回落，2009年1月份同比分别下降了12% 和16%。[14]

1637年发生于荷兰的郁金香投机泡沫，是人类历史上第一次有记载的金融泡沫。随后，金融危机不断发生，成为各国经济发展始终无法摆脱的“梦魇”。农业是国民经济的基础产业，为应对金融危机对农业发展的冲击，各国政府长期致力于通过反周期措施来刺激农业经济复苏，积累了一些成功的经验，认真总结这些经验，对准确评估当前中国各项农业政策措施的效果具有重要意义。

（一）重视发挥政府在反经济周期中的关键性作用，通过政府干预和救助促进农业恢复性发展

历史经验表明，市场本身并不具有绝对的自我调整能力，在金融市场和经济体系发生危机时，政府干预是恢复市场功能、重建资源配置机制和促进经济复苏的必要手段。农业是基础产业，同样也是相对弱质产业，在历次金融危机中，不论是发达国家还是发展中国家，都非常重视对农业的干预和救助。其中，最为典型的是美国的“罗斯福新政”。大萧条时期，美国农产品价格暴跌，农民损失惨重，农业遭受了沉重打击。从1928年9月到1932年9月，美国农产品生产者价格平均降低58%，其中，谷物下跌69%，棉花下跌61%，肉畜下跌58%。[15]农场主平均净收入从1929年的692美元降到了1933年的288美元。[16]面对严重的农业危机，罗斯福政府放弃了自由放任政策，在上台执政后就促使国会通过了《农业救济与通货膨胀法》，该法案主要针对农产品过剩问题，通过缩减播种面积和牲畜总数，限制农产品产量，并由联邦剩余商品公司负责收购全部未能售出的农产品，以恢复农产品的平等价格，提高农民的购买力。同时，罗斯福政府还制定实施了一系列其他保护和支持农业的政策法规，包括建立农业信贷支持体系、农业保险体系等。这些危机应对措施取得了明显的效果，使农产品价格逐步提高，农民净收入不断增加。1932年美国农业收入为45亿美元，1935年上升到69亿美元，农场主的生活水平依据平价水准衡量提高了1/3。[17]在亚洲金融危机中，泰国政府及时采取了一系列措施来刺激农业复苏，使农业部门在遭遇较大冲击后很快得以恢复发展。这些政策包括：改革农业部门债务结构，建立出口导向的综合农业区，加强农业技术的研究和推广，加大对进口化肥和农药的价格补贴，实施农产品价格保护政策，促进农业生产发展；实施多元化市场策略，大力发展高附加值农产品加工业，加强农产品出口标准化，促进农产品及农产品加工品的出口；制定促进外资利用的优惠政策，着力解决农产品加工企业资金短缺问题。在亚洲金融危机后，中国农业能够继续保持平稳较快发展，也与政府的支持分不开。为了应对亚洲金融危机的冲击和国内需求不足的局面，1998年起中国开始实行以增发国债为主要手段的扩张性财政政策，大幅增加财政对“三农”的投入。据统计，1998年中国财政支农支出从1997年的1289.2亿元猛增至1601.7亿元，增加了312.54亿元，增长了24.24%；1999年财政支农支出与1998年基本持平，为1639.9亿元，2000年继续高速度增长，达到了1854.1亿元。同时，国家还于2000年率先在安徽省进行农村税费改革试点，随后推广至全国。这些支农政策，使中国农业成功地渡过了亚洲金融危机。在此次金融危机中，各国政府也纷纷加大对农业的扶持，以期帮助农业尽快走出困境。如欧盟委员会近日就宣布，将出资1780万欧元帮助欧盟成员国在中国等海外市场推销农产品。从各国农业应对金融危机的政策措施以及效果看，政府的干预和扶持是金融危机背景下实现农业发展最直接、最有效的选择。

（二）加强农业产业结构调整和农产品供给调控，着力提高资源要素的配置效率

从本质上说，金融危机是产业结构性矛盾长期积累和演化而来的。加快产业结构调整，提高生产要素的配置效率，成为各国应对金融危机的重要手段。由于调整需求的难度更大、时间更长，面对金融危机后加剧的农产品供销矛盾，大多数国家选择从调控农产品供给入手，加快农业产业结构调整，以减小金融危机对本国农业的负面冲击，提高农业综合效益。在大萧条时期，美国主要是通过限制基本农产品产量来调整农产品结构的。针对部分农产品严重过剩的问题，罗斯福政府与农场签订缩减耕地面积的合同，对小麦、玉米、大米、棉花、烟草、牛奶和猪肉7种基本农产品（1934年扩大到裸麦、亚麻、肉类、奶牛、糖等一切主要农产品）的产量加以严格控制。凡是按照政府“按户分配耕地面积计划”自愿减少耕地、限制产量的农户，可以获得农场租金和货币奖金，拒绝签订合同的农场，不得享受政府的贷款和帮助。在亚洲金融危机中，韩国政府大力推动本国农业结构的调整，从而使其农业在遭受较大冲击后很快就呈现恢复性增长。危机发生后，韩国政府极力扩大优势产品的出口，减少劣势农产品的生产。如大力发展优质高效和进口替代的蔬菜、水果和花卉，适当控制畜牧业中饲料报酬率较低的肉牛和奶牛，重点发展饲料报酬率相对较高的肉猪和鸡。政府鼓励农户杀牛，不仅免征屠宰税，还按其淘汰牛的头数给予一定的补贴。1999年，韩国的肉牛和奶牛的饲养量分别比1996年分别减少了31.4% 和31.8%，肉猪和鸡的饲养量分别增加了20.7%和14.2%。[18]为了应对亚洲金融危机对农业的冲击，1998年以后，中国政府明确要求将战略性结构调整作为农业和农村经济工作的中心任务，把提高农产品质量、发展适销对路的优质专用农产品作为农业结构调整重点，取得了明显的成效。据农村固定观察点跟踪调查数据，1999～2002年的4年间，全国小麦、稻谷和棉花播种面积调减幅度分别达到了21.4%、15.7%、20.1%，玉米、大豆、油料、糖料和烟草播种面积分别增长了10.4%、3.7%、23.6%、17.4%和101.1%；水产品、奶类、禽蛋、牛羊肉产量大幅度增长，其中，牛羊肉产量由调整初期的人均2.3公斤，增加到3.3公斤，增幅为45%。[19]国家及时有效地调整农业产业结构，使中国农业成功克服了金融危机的不利影响，实现了平稳较快发展。

（三）加大政府转移支付力度，努力提振农产品国内消费

不论是古典危机还是当代危机，都是一种生产过剩危机。但是，在相当程度上，生产过剩都是相对的，是收入分配不合理导致社会成员的消费需求相对于社会总供给能力过低。为此，在金融危机背景下，加强政府转移支付，增加低收入人群的收入，成为不少国家提振农产品消费，缓解社会危机的常见做法。美国向低收入人群发放食物和食品券的做法就是这方面的典型。在大萧条时期，美国农产品严重过剩，农场主被迫销毁过剩的农产品，大量的粮食、棉花被就地销毁，牛奶被倒入河海。但同时，国内却有千百万的贫困人口处于忍饥挨饿状态。为了解决这一矛盾，罗斯福政府于1933年10月专门成立了联邦剩余产品救济公司，负责向低收入家庭和穷人发放食物。1939年5月，开始推行食品券计划。食品券的发行持续了四年，一次性或多次性受惠的人累计达到2000万人，覆盖了美国将近一半的县（郡），总计耗资2.62亿美元。食品券计划不仅缓和了美国国内社会矛盾，而且使许多农场主免予破产。在此次金融危机中，为了救助受经济衰退冲击最大的人群，在奥巴马政府出台的经济刺激计划中，就包含提供200亿美元用于向低收入者发放食品券的资金支持。从2009年4月份开始，食品券福利临时提高13%，每个四口之家每月可获得80美元。政府发放食品券、现金补贴等，加大转移支付力度，有利于扩大农产品需求，缓和国内社会矛盾。但是，这些措施只是短期的尝试，其作用不应过分放大。要从根本上提振农产品消费，还在于大力创造就业机会，加快医疗、教育、养老体制改革，减少居民收入与消费支出的不确定性。

（四）加强农业信贷和保险服务，降低农业经营的风险和压力

在金融危机背景下，部分农业生产者获得贷款更加困难，债务负担加重，势必相应减少农业生产投资，造成生产的波动性加剧。为了减小金融危机对农业生产的负面冲击，保持农业的稳定性，加强农业信贷和保险服务，降低农业生产者的负担和经营风险成为各国常见的做法。以大萧条时期的美国为例，1933年6月，美国国会通过了《农场信贷法》，该法授权建立12家地区合作社银行和1家中央合作社银行，专门向合作社提供贷款；建立12家生产信贷公司，以便农场主通过它们从联邦中间信贷银行获得生产贷款。同年，成立了农产品信贷公司，主要向广大的农场主发放无追索权的农业贷款（即农作物抵押贷款）。1935年，成立了农场主家庭管理局，为农业生产者提供低息贷款，包括农场经营、防灾和救灾、土地改良、水土资源保护和灌溉设施建设等所需贷款。在农业保险方面，美国政府于1938年颁布了《农作物保险法》，并拨款1亿美元组建了联邦作物保险公司，最初被保险的农作物只有小麦，随后扩大到棉花、玉米、亚麻等。亚洲金融危机后，泰国政府实施了债务减免计划，并向每一个村庄提供超过两万美元的小型贷款；韩国政府颁布了《农业农村基本法》，采取延长贷款偿还期、降低农业贷款利率等措施，加大对农业生产者的扶持。这些措施的实施，使泰国和韩国农业在短期内就得到了较快恢复。

（五）加快科技创新培育新的经济增长点，抢占后金融危机时期农业发展高地

金融危机是挑战也是机遇。人类发展的历史表明，每一次大的危机，都会催生重大科技创新。面对经济发展减速、失业人口增加、社会动荡加剧的经济社会形势，许多国家纷纷加大新技术研发力度，培育新的经济增长点，以此推动金融危机出现转机，促进经济的恢复和发展。1857年的全球经济危机，推动了以电气革命为标志的第二次技术革命，19世纪60年代后，有线电报、电话、无线电话等一大批新技术相继问世；1929年的世界经济危机，引发了以电子、航空航天和核能等先进技术为标志的第三次技术革命，新技术的迅速推广应用极大地提高了人类社会劳动生产率；20世纪70年代的石油危机，催生了节能、环保型技术的出现，使新兴的节能环保型产业迅速崛起。这些新技术在农业领域的应用先后推动了石油农业、生态农业、生物农业等农业新兴产业形态的出现，成为带领农业走出金融危机困境、加快现代化转型的重要动力。在此次国际金融危机中，生物产业成为各国经济发展的一个亮点。当前，由生物技术引领的新科技革命正在加速形成，生物产业有望成为新的经济增长点。大力发展包括生物农业在内的生物产业已成为当前世界主要国家应对金融危机、抢占未来经济发展制高点的重要措施。

在当前金融危机背景下，中国农业发展面临着诸多机遇和挑战，认清这些机遇和挑战，对我们准确研判未来中国农业发展走势，并出台新的、针对性更强的农业政策，促进农业的恢复性发展十分必要。

（一）机遇

1.国家密集出台“一揽子”强农惠农政策，农业发展的政策环境空前宽松

巩固和加强农业是应对金融危机和其他困难的基础。此次金融危机爆发以来，为了保持农业的稳定发展，国家出台了一系列强农惠农政策。2008年10月，党的十七届三中全会召开，农业改革成为会议的主题，“三农”问题被提到了前所未有的高度。2008年11月，国务院出台了扩大内需的十项政策，在确定的4万亿元投资计划中，有过半涉农。2009年中央一号文件再次锁定“三农”，从加大农业支持保护、稳定农业生产、建设现代农业物质支撑和服务体系等方面，提出了一系列强农惠农措施，这些措施在惠农的广度和深度上都是空前的。3月27日，国务院召开全国农业和粮食生产工作电视电话会议，决定在2009年预算安排“三农”投入5625亿元的基础上，再增加252.5亿元的投入，主要用于直接补贴给农民，支持农业和粮食生产。4月22日，国务院常务会议又通过了八项扶持农业生产的措施。“一揽子”强农惠农政策的密集出台为中国农业有效应对金融危机、保持稳定发展营造了良好的环境，当前中国农业发展所面临的宽松政策环境是空前的。

2.金融危机形成市场“倒逼机制”，有利于加速农业产业结构的深度调整

从20世纪70年代末开始，为改变因片面强调“以粮为纲”造成的农业内部结构失调的状况，政府开始有意识地调整农业产业结构。1979年9月党的十一届四中全会通过的《关于加快农业发展若干问题的决定》就明确指出：“要有计划地逐步改变中国目前的农业结构和人们的食物构成，把只重视粮食种植业、忽视经济作物种植业和林业、牧业、副业、渔业的状况改变过来。”要“在抓紧粮食生产的同时，认真抓好棉花、油料、糖料等各项经济作物，实行粮食作物与经济作物并举，农、林、牧、副、渔五业并举。”从此，调整农业产业结构逐渐成为农业政策的关键词。经过30年来的努力，中国农业结构调整取得了积极的成效，农业产业结构渐趋优化。但是，中国长期以来进行的农业产业结构调整基本是在政府主导下进行的，带有浓厚的政府色彩。不少地区的农业结构调整并不是基于农民意愿进行的，而是政府依据自己的意愿，采用行政命令方式展开。这是部分地区农业产业结构调整多有反复或进展缓慢的重要原因。此次金融危机造成中国部分农产品需求萎缩，生产效益下滑，由此倒逼农民按照市场需求调整农产品品种和品质结构，农民作为农业结构调整主体意愿的增强，为政府主导性的农业结构调整向政府与市场手段结合调整转变提供了难得的契机，为中国农业产业结构的深度调整提供了强劲的动力。

3.金融危机迫使国内外风险投资转向，有利于农业利用内外资的增长

当前全球经济前景尚不明朗，风险仍偏于下行，投资者的投资策略趋于保守，更倾向于选择具有较强防御能力、抗周期性强的行业进行投资。相比其他产业而言，农业生产周期长，大多数农产品需求是刚性的，农业具有较强的抗周期性，因此，投资农业的收益比较稳定，相对比较安全，这为金融危机背景下境内外的投资提供了一个“避风港”。全球金融危机发生后，主要发达国家经济都出现了不同程度的衰退，中国受到的冲击相对较小、经济基本面良好，农业发展较为稳定，加之国家为应对金融危机出台了许多支农、惠农政策，对农业的扶持力度进一步增强，从而使中国农业领域受到国内外资金的青睐。未来包括化肥、农药等生产资料的生产、农业观光、农业食品加工业等领域，都将可能成为境内外投资的热点。据ChinaVenture数据统计，2009年第一季度中国私募股权投资市场披露的12起案例中，农、林、牧、渔业投资案例数为2起，仅次于制造业，投资案例金额11171万美元，超过制造业投资金额，占比达27%。[20]

4.金融危机推动农民工回流，有利于农村劳动力队伍整体素质的提升

20多年来，农村劳动力的城乡转移有效地改善了中国劳动力利用状况，对中国农村经济乃至整个国民经济的发展都产生了巨大的促进作用。但不容忽视的是，农村劳动力特别是青壮年农民的大量外流，造成一些地区农村劳动力整体素质下降，农业生产力降低。不少地区因劳动力存量不足，出现耕作粗放、弃田撂荒现象，造成土地资源的极大浪费。有知识、懂管理、会经营的新型农民缺乏，直接制约了中国农业的现代化转型。近年来，中国农村劳动力城乡转移已经接近拐点，部分农民工退出城市劳动市场返乡，但总体规模不大。此次金融危机导致部分沿海地区企业裁员甚至倒闭，用工需求减少，返乡农民工数量短期内快速增长。大量返乡农民工无法顺利就业，造成农民收入减少，农村社会管理压力加大。但是，返乡农民工也为中国农业发展提供了机遇。虽然返乡农民工中不乏年龄偏大、缺乏技能者，但也不缺少创业人才。这部分农民工经过闯荡的历练，开阔了视野、增长了见识、转变了观念、学到了技术，他们不仅弥补了农村劳动力缺口，而且在返乡的同时将技术、资本、知识、观念等带回家乡，还有利于提升了农村劳动力的整体素质，为中国新农村建设注入新活力。如果能合理引导这部分农民工投身于现代农业发展，他们就有可能成为改造传统农业、建设社会主义新农村的宝贵人力资源。[21]

5.金融危机使各种生产要素重新洗牌，有利于中国引进核心技术和高端人才

金融危机是对包括资本、技术、人力等在内的各种生产要素的一次刚性调整，这为中国引进国外先进技术和优秀人才提供了难得的机遇。长期以来，发达国家出于各种目的对技术出口进行严格管制，一些核心关键技术很难通过正常的贸易得到。这是因为，核心技术意味着技术霸权、市场霸权甚至是话语霸权，已经成为许多国家控制市场和资源的主要手段。虽然全球化进程在日益加快，国际间的技术交流日益增多，但发达国家的技术管制不仅没有放松，反倒更加强化。金融危机发生后，发达国家科研资金出现紧张，出于提振经济、扩大内需的诉求，出售技术的意向增强，技术出口管制有所松动，这为我们掌握和控制一批国外核心关键技术提供了可能。当前中国农业科技自主创新能力明显不足，许多农业核心技术、关键技术仍需要从国外大量引进，一些农产品品种和重大农业装备还主要依赖进口，此次金融危机为中国以更低的代价获得这些农业技术和设备创造了难得的机遇和条件。同时，国际金融危机还为我们提供了吸引人才特别是欧美高端农业人才的重要契机。危机使世界主要经济体增速放缓甚至出现衰退，一些大企业纷纷裁员或倒闭，国际就业市场萎缩，大量高端技术人才需要寻找新的出路，由于中国经济所受的冲击相对较小，而且长期以来对高端农业人才存在较大的需求，更多的海外人才把目光投向中国，这为我们吸纳国外高端农业技术人才提供了机会。如果能够在当前危机中多吸引和储备一些优秀农业人才，将有利于加速中国农业的恢复性增长并大幅提升国际竞争力。

（二）挑战

1.金融危机增加了全球粮食供求形势和价格走势的不确定性，中国粮食宏观调控和粮食安全面临的形势更加复杂

受金融危机影响，当前中国粮食供求和价格形势面临的不确定因素增多，未来走势存在很大的不确定性。一方面，金融危机导致短期内粮食供大于求的矛盾更加突出，粮食价格下行压力加大。由于国际和国内粮食产量普遍增产，市场供求关系由产小于需转变为产大于需，阶段性供过于求的特征比较明显。同时，金融危机导致能源价格和消费者信心下降，国际市场对粮食特别是其加工制成品需求的减少，投机性资金大量撤离国际粮食市场，投资炒作因素推动粮价上涨的作用弱化，加之粮食贸易商融资难度加大，导致其推迟粮食采购，上述因素共同推动市场粮价下跌。另一方面，金融危机导致信贷收紧，粮食生产者获得生产所需贷款难度加大，这会影响下一年度粮食生产的投入，给粮食生产前景增加了很大的不确定性。国家为了保护种粮农民利益，促进粮食生产稳定发展，大幅度提高了稻谷和小麦的最低收购价格，这是支撑粮价上涨的政策面因素。当前，中国粮食调控既要抑制粮价大幅下行，避免出现“谷贱伤农”，在连续5年增产的高基数上，进一步做到稳粮增收，还要防止因国内外粮食价格倒挂引发的过度进口对国内市场产生严重冲击，粮食宏观调控的难度很大，保障粮食安全面临更加严峻的挑战。

2.国内农产品价格下行压力持续加大，维持农业高投入成本与高产出价格的“两高”组合发展模式的难度越来越大

改革开放以来，为了弥补农资价格上升而增加的成本支出，调动农民生产积极性，增加农民收入，国家曾几次大幅度提高农产品的收购价格。1979年，国家同时提高了18种农副产品的收购价格，平均提价幅度达24.8%；1994年和1996年，国家又两次提高了农副产品收购价格，提价幅度达40%。但是，在每次国家提高农产品收购价后，中国农业生产资料价格也会相应出现上涨，从而推动农业生产成本不断升高。农产品提价带给农民的收益，大部分被生产成本上涨所侵蚀。农产品收购价格上升的增收效益抵不过农业投入上涨的减收效益。为了保证农民的基本收益，农产品收购价格被迫不断推高。农业发展陷入“成本上升—提价—成本再上升—再提价”的死循环。此次国际金融危机爆发后，一度被国际投机资金热炒的粮食、油料等大宗农产品价格顺势快速下跌，加之美元贬值，许多国际农产品价格在低位运行。同时，中国却先后提高了小麦、稻谷、油菜子等农产品的最低收购价。其中，白麦、红麦和混合麦最低收购价比上年分别提高0.10元/斤、0.11元/斤和0.11元/斤，稻谷最低收购价提高约16%。经过多次提价后，当前中国多数农产品的国内价格已经处于高位运行区间，高于国际市场价格。在国际金融危机背景下，今后政府继续大幅度提高农产品收购价的操作空间已经很小，继续维持农业高投入成本与高产出价格的“两高”组合模式难度越来越大。

3.金融危机导致农产品进口冲击和外资并购加剧，对中国农业产业安全构成严峻挑战

受金融危机影响，国际农产品价格短期内持续走低，这对丰富中国农产品供给、稳定国内价格起到了十分重要的作用，但是，部分外向依存度高的农产品进口激增，打压了农产品国内市场，加大了国内相关产品价格下跌的压力，导致农民生产积极性下降，同时也打乱了国内农业生产布局，对农业产业安全构成了一定威胁。除此之外，外商经营农产品和外资并购境内涉农企业，也对中国农业产业安全构成严峻挑战。金融危机背景下，中国农业领域成为外资关注的焦点，这为中国农业扩大利用外资提供了难得的机遇，但是，一些国家和外资机构借机加快对中国粮油、生猪和乳制品流通加工企业的并购步伐，使中国保护农业产业安全的难度加大。以种子业为例，自2000年中国颁布《种子法》以来，不到十年的时间里，国外公司就控制了中国高端蔬菜种子50%以上的市场份额，几乎涉及所有蔬菜作物。目前，在中国注册的外资（含合资）种子企业已经超过了70家，这些企业正逐步进军大田作物种子市场，这对中国种业安全构成了严峻挑战。

当前，国际金融危机的影响仍在延续，世界经济走势尚不明朗，中国经济虽然率先回暖，但回升的势头仍不稳定、不稳固、不平衡。在此背景下，应该充分发挥农业对国民经济的基础性贡献，为抗御金融危机、促进经济更快更好发展提供支撑。为此，要在准确判断分析当前形势和问题的基础上，以解决农业经济运行中的各种突出矛盾为突破口，合理确定中国农业发展的思路与对策，在保持农业平稳较快发展的同时，加快促进农业产业转型升级。

（一）当前中国农业政策需要处理好的几个突出矛盾

在金融危机背景下，各种矛盾集中凸显和爆发，这无疑大大增加了政府宏观调控的难度。当前，在继续保持各项惠农政策的连续性和稳定性的前提下，应该着力解决好以下几个政策面存在的突出矛盾，进一步完善现有农业政策体系。

1.补贴粮食作物保障粮食安全与扶持经济作物促增收的矛盾

近年来，为了提高农民种粮积极性，保障国家粮食安全，政府持续加大对粮食种植的补贴，推动了中国粮食连续多年增产。但不容忽视的是，受资金、技术等要素制约，当前农业补贴的增产效应有下降的趋势，部分地区补贴的非农使用还造成财政资金的极大浪费。通过收购和储备环节的补贴间接补贴农民，既造成粮棉油等临时库存不断增加，陈化损失上升，农民实际得到的补贴比重又比较低。然而，在国家不断加大粮食生产补贴的同时，对经济作物种植的扶持还十分有限。在耕地资源一定的情况下，种植业内部粮食作物和经济作物之间存在互竞关系，对粮食作物补贴和扶持力度的持续增加势必在一定程度上压缩经济作物的增产空间。当前，中国粮食连续增产，粮食库存继续增长，但不少地区经济作物种植意向却出现大幅下降趋势，由此可能给农业发展和农民增收带来的负面影响不容低估。相比粮食作物而言，经济作物对农民增收具有更大的贡献，而增收又是扩大消费的基础和前提。在当前金融危机背景下，扩大内需是应对危机的战略选择。要依靠扩大内需来稳固经济回升的基础并促使经济重回快速发展通道，当前必须着力解决好农民增收问题，而大力发展经济作物，就是促进农民增收的重要途径。目前，促进农民增收的任务要比库存持续增长下的稳粮任务显得更为重要。

2.托市收购保证种植业收益与发展农产品加工业、养殖业的矛盾

为确保农民增产增收，国家对主要农产品采取了托市收购政策。该项政策有利于降低农业生产经营风险，促进粮食和农业生产。但是，在当前金融危机背景下，该项政策对中国农产品加工企业的发展造成了十分不利的影响。政府托市收购政策不仅扭曲了市场价格信号，而且，还增加了农产品加工企业获得原材料的难度和成本。在当前国内外市场农产品价格大幅下行的情况下，政府托市收购价一般高于市场价，二者之间存在较大的价差。如果加工企业以市价收购，企业很难购得满足生产需要的农产品，导致开工不足甚至停产，或只能依靠大量进口低价农产品维持生产。如果加工企业按国家托市价收购，其生产成本会相应增加。在国际金融危机发生之前，农产品加工企业可以通过提高出口产品的价格向国外消费者转嫁生产成本。但是，金融危机爆发后，国外农产品及其加工制品价格走低，农产品加工企业很难通过提价方式转嫁新增成本，由此造成企业的利润空间被压缩甚至出现亏损。对畜牧业发展而言，粮食“价高量少”还加大了畜牧业养殖成本，不利于养殖户增收。概言之，政府托市收购行为在一定程度上“挤出”了市场流通企业和加工企业，政府托市价格主导市场价格，不利于充分发挥市场机制的作用。

3.农业补贴的短期增产效应与实现农业可持续发展的矛盾

近些年来，国家持续加大对农业的补贴力度，意在调动农民的生产积极性，充分挖掘农业的增产潜力，从实际效果看，农业补贴政策对农业增产、农民增收产生了积极的拉动作用。但从长期看，农业补贴不仅面临边际效应趋减的挑战，而且可能对农业的可持续发展造成一定的负面影响。欧美发达国家农业发展的经验表明，单纯的农业补贴政策只会加剧农业面源污染和过度开发，不利于农业的可持续性发展。当前，中国农业补贴政策与环保、地力培肥脱节，补贴政策在一定程度上刺激了化肥、农药、农膜等各种农用化学物的使用以及土地的掠夺式利用，不利于防治农业面源污染，保持土地的生产力。在当前金融危机背景下，为了维持农业的稳定发展、促进农民增收，国家势必会继续加大对农业的补贴力度。如果不能充分认识和科学评估农业补贴可能产生的负面影响，及时调整补贴的方式和方向，中国农业的现代化转型和可持续发展就只是空谈。

（二）进一步促进中国农业发展的思路与对策措施

与其他产业相比，中国农业在此次国际金融危机中受到的冲击相对较小。虽然局部地区、部分行业和部分产品受到较大冲击，但中国农业生产、加工和贸易的总体格局并没有发生根本性变化，农业发展面临的基本矛盾没有改变。从世界范围看，金融危机背景下各主要国家的农业政策变动多以微调为主，在农业领域并没有进行大的政策调整。因此，下一步中国农业政策应该坚持“大稳定、小调整”思路，在保持政策总体稳定的情况下，进行局部调整。重点着眼于消除长期以来制约农业发展的矛盾和问题，立足实现三个转变：一是从片面注重粮食增产向注重粮食综合生产能力提高转变，允许粮食产量适度波动，促使粮食供求关系更加均衡；二是从主要关注农民短期利益向注重农民长短期利益相结合转变，提高政府补贴效率，加快建立农民增收的长效机制；三是从重点扶持劳动密集型农业向重点扶持资金、技术密集型农业转变，加快发展现代农业，尽快实现传统农业向现代农业转型。从近期看，要把防止农业生产出现大滑坡、保持农业稳定发展作为首要任务，围绕促外需、扩内需、强基础的基本目标，进一步强化惠农扶农政策，在稳定粮食、棉花、油菜等作物补贴的基础上，进一步增加经济作物生产补贴，同时要加快完善农产品价格支持方式，加强对主要农产品的进出口监测预警，密切关注政府救市可能引起的耕地资源被占用问题，切实保证农业稳定发展。从中长期看，要抓住金融危机带来的机遇，利用市场“倒逼机制”加快调整农业结构，转变农业生产方式，培育新的经济增长点，推动农业现代化加快转型，抢占经济发展的制高点。

针对当前中国农业发展面临的突出问题和困难，在认真贯彻落实2009年中央一号文件和相关政策的基础上，根据下阶段的发展思路，还应该着力做好以下几个方面的工作：

1.近期措施

（1）加快建立中国农产品技术性贸易措施体系，有针对性地实施农产品促销计划。

为了遏制贸易保护主义泛滥，中国必须采取“以战止战”的方针，不断充实贸易武器库。首先，针对近期农产品贸易保护主义“抬头”的趋势，应及时收集、整理、跟踪国外技术性贸易壁垒的动态变化，建立起相关数据库和评估体系，做好农产品技术性贸易壁垒的预警工作，同时，参照国际标准法规和经验，构建适合中国国情的农产品技术性贸易措施体系，合理利用国际规则加强对农产品进口的管理，减少农产品过度进口对国内市场的冲击，保护农业产业安全。其次，要在加快落实当前出口退税政策的基础上，积极探索其他扶持农产品出口的有效方式，如减免收费、提供低价运输工具等，减轻农产品出口企业的压力，扩展盈利空间。最后，增加农产品促销专项经费投入，在分析国外市场需求形势和中国出口利益的基础上，选择部分受危机冲击较大的优势农产品，制定详细的国际市场开拓目标和战略，并吸纳农业产业化龙头企业、农民合作经济组织和其他农业团体具体承担出口支持计划，促进中国农产品特别是优势农产品的出口。

（2）抓紧完善农产品价格支持方式，减轻政府托市对农产品加工企业的压力。

一是逐步稳定最低收购价和临时存储双轨模式。国家实施的最低收购价仅限稻谷和小麦，需要定期提前公布预案；临时存储不超过目前已保护的品种，每年根据市场行情相机抉择，控制临时存储量上限。二是调整最低收购价的制定依据。最低收购价是市场低迷时的保本价格，而不是保证农民盈利的常态市场价格，主要参考前三年的平均成本和国内外市场价格确定，增强价格国际竞争力。三是加大民营企业的参与力度。旨在稳定市场的临时收储与确保粮食安全的常规储备不同，可充分吸收民营加工企业参与。四是探索实行差价补贴。国家不再以最低收购价直接收购农产品，而是按照最低收购价和市场价之间的差额直接补贴农民。一种方案是按承包地面积直接补贴主产县农民。另一种方案是按播种面积直接补贴主产县规模经营户（如20亩以上）。这样既能提高农民获得收入补贴的效率，又能降低农产品加工企业和养殖户的原料成本；既能防范廉价进口农产品冲击，又能避免顺价销售不畅带来的收储农产品变质损失。

（3）着力培育和发展农村经纪人，缓解部分主产农产品滞销卖难问题。

培育和发展农村经纪人，能够有效促进农业生产和市场需求的对接，对解决当前金融危机背景下中国部分主产农产品严重滞销卖难问题至关重要。一方面，要进一步完善发展农村经纪人的相关政策法规，明确界定农村经纪人的法律地位、法律条件、经纪方式行为规范等问题，保障农村经纪人的合法权益，适当放松农村经纪人的准入门槛，允许部分农民季节性地从事经纪人活动，给农村经纪人提供更加宽松的成长环境。另一方面，要加强对农村经纪人队伍的管理和培训，通过农村经纪人培训班等形式，提高农村经纪人队伍的整体素质，引导农村经纪人开展品牌经营、特色经纪；同时，对农村经纪人实行信用管理和资质评价，鼓励农村经纪人建立相应的自律组织，加强对农村经纪人的监督管理。对坑害农民利益的违法违规行为要加大查处的力度，以规范农村经纪人的经营行为。当前，要重点查处粮食经纪人在国家粮食收购中的压级压价、短斤少两行为，确保农民真正享受到国家保护价收购政策的实惠。

（4）做好农业产业安全调研，加快建立国家农业安全保障体系。

鉴于产业安全的考虑，中国2007年12月出台的《外商投资产业指导目标》对外资在农业领域的投资进行了一定的限制，如在粮食生产、转基因、生物安全等方面一定要由中方控股，包括化肥、农药、粮食的零售、批发及物流领域等外资只能参股。但是，该制度存在一定的漏洞，如只针对制度出台后的投资行为，对之前的投资并无太大影响，国际资本在农业领域仍有很大的操作空间。当前，在将农业作为吸引外资的重点领域出台相关优惠政策，积极引导国际资本投向农业的同时，还应该加快建立国家农业安全保障体系。要在做好农业产业安全调研的基础上，加快建立农产品进口监测与产业损害预警系统和快速反应机制；调整外商投资目录，完善农业以及相关产业外资兼并、入股办法，加强对外资企业的静态和动态监管；加快培植农业国有控股企业，发挥国有经济在稳定农业安全方面的主导作用。

2.中长期措施

（1）全面科学评估农业补贴的效应，探索农业补贴促进可持续发展的有效实现形式。

针对农业补贴政策带来的农业面源污染和过度开发问题，应该尽快调整当前农业补贴的结构、转变农业补贴方式，在稳粮、增收的基础上实现农业的现代化转型和可持续发展。为此，要对农业补贴的效果进行全面、科学的评估。在注重农业补贴的经济效益和社会效益的同时，还应该认真评估其产生的环境效益；在注重农业补贴短期增产、增收效应的同时，还应该认真评估其对农业生产可能产生的长期影响。在此基础上，要加快探索农业补贴政策和农村环保、养地政策的结合方式，在继续对农业进行补贴的同时，将对农业环境产生严重负面影响的补贴资源转移到有利于促进农业可持续发展的项目上来，引导农民进行环保生产、培肥地力，实现农业增产与可持续性发展的有效结合。

（2）加快建立农产品加工、流通科技服务体系，提升农产品出口竞争力。

国际金融危机凸显中国出口农产品竞争力不强的问题。要更加重视农业产后环节，在政策、科技资源投入上适当向加工、流通环节倾斜，加快建立健全农产品加工、流通科技服务体系，提升中国农产品的国际竞争力和农业产业链整体效率。首先，要加快建立国家级农产品加工研究机构，围绕主要农产品建立一批国家农产品加工技术研发专业分中心，加强农产品加工技术研究与集成，开展技术示范、技术咨询、技术培训和技术服务，逐步建立起农产品加工科技服务体系。其次，应加强农产品加工标准的修订工作，进一步完善农产品加工质量标准体系；同时，继续完善农产品信息服务体系建设，为农产品加工技术创新提供及时、准确的信息。最后，在改善流通基础设施条件的同时，加大农产品采购、包装、运输、储存等环节的技术研发力度，加强物流配送、运输、结算信息服务体系建设，降低农产品物流成本，提高流通效率。

（3）进一步完善农产品价格形成机制，建立健全农资损害赔偿制度。

由于农资价格和农产品价格之间缺乏联动机制，农资价格上涨很难在农产品价格中显现出来，导致国家惠农政策的效应被侵蚀，农民增产不增收。在当前金融危机背景下，为了促进农民增收，扩大农村消费，在将农资综合补贴与农资价格挂钩进行动态调整的同时，还可以将二者与农产品最低收购价挂钩，建立农资价格、农资综合直补与农产品最低收购价联动机制。为此，应该加强农资价格监测，科学编制农资价格指数，及时分析农资价格变动对农业生产成本的影响，将农资价格上涨与增加农资综合补贴和提高农产品最低收购价等挂钩，合理确定农资补贴量和农产品最低收购价，确保农民生产收益不因农资价格上涨而下降。同时，应充分重视假冒伪劣农资对农民利益的侵害和对农业生产的冲击，在加大农资违法违规行为处罚力度的同时，加快建立农资损害赔偿机制，如设立商业保险、设立赔付准备金“先行赔付”等，解决农民的后顾之忧，保护农民的生产积极性。

（4）大力发展生物农业，培植农业产业新的经济增长点。

为了抢占国际金融危机结束后农业发展的制高点，充分抓住此次危机带来的发展绿色经济的机遇，必须大力发展生物农业。在完善农业科技创新激励政策，建立农业科技投入保障机制，加强农业科技计划管理改革，为生物农业的发展创造良好条件的基础上，还要着力做好以下几点：一是充分发挥中国在生物物种、农业种质资源等方面的优势，利用生物转基因技术和生物工程技术，加快培育一批抗病虫、抗逆、高产、优质、高效、专用的动植物新品种大力开展生物农药、生物肥料、生物饲料及饲料添加剂、微生物全降解农用薄膜等绿色农用生物制品的研究开发，加快培育一批绿色农用生物制品生产企业集团，推动生物技术产业化发展，提升农业综合生产力。二是依托重大生物农业科研项目、重点学科和科研基地，加快培养农业生物技术创新的领军人才、优势创新团队。根据需要可以有针对性地支持、聘请一批高水平的海外专家和优秀科技人才，充实中国科研人才队伍。三是鼓励科研院所、高等院校与农业新兴产业组织合作，建立各类技术创新联合体，形成长期、稳定的技术合作关系，增强技术创新能力，培育一批具有国际竞争力的农业生物技术龙头企业。四是要树立全球战略意识，鼓励以各种方式参与国际农业生物技术的研究和产业开发，充分利用全球科技资源，提升中国农业生物技术的研究开发水平。

（执笔人：涂圣伟、蓝海涛）

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[1]中华人民共和国海关总署：《2008年中国农产品出口增幅明显回落短期内出口刺激政策提振作用有限》，中国海关（http://www.customs.gov.cn）2009年2月11日。

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[3]尚军：《欧元区经济下滑速度第二季度明显放缓》，新华网（http://news.xinhuanet.com）2009年9月2日。

[4]马骏骎：《3月人民币实际有效汇率贬值0.75%》，每日经济新闻（http://www.nbd.com.cn）2009年4月17日。

[5]近期，中国猪肉价格连续数周持续上涨，从而引发了市场关于新一轮通胀的担忧。需要注意的是，生猪产业外向度较低，生猪及其猪肉制品的进出口占国内市场需求的比重很低，生猪价格主要受国内供求平衡的影响，国际金融危机对生猪价格很少有直接影响。目前猪肉价格的上升只是前期连续下跌后的恢复性上涨，市场供大于求的局面还没有根本缓解，因此，不会推动CPI大涨甚至引发通胀。

[6]农业部渔业局市场与加工处：《2009年上半年全国水产品批发市场运行情况》，中国星火计划网（http://www.ahsp.org.cn）2009年8月10日。

[7]农业部调研组：《金融危机对中国农业农村经济的影响》，内部资料，2009年4月。

[8]郭新志：《西部奶牛宰杀真相调查收购价低奶农难保本》，中国网（http://www.china.com.cn）2009年4月23日。

[9]包括全部国有企业和年销售收入500万元以上的非国有企业。

[10]田玥：《受金融危机影响甘肃省过半农产品出口企业亏损》，每日甘肃网—兰州晨报（http://lzcb.gansudaily.com.cn）2009年8月20日。

[11]郭春爱：《政策与需求博弈玉米市场谁主沉浮》，中华粮网（http://www.cngrain.com）2009 年5月11日。

[12]湖州市统计局：《湖州市农产品加工企业调查分析》，湖州人民政府网（http://xxgk.huzhou.gov.cn）2009年5月4日。

[13]全国农村经济动态监测点江苏省泰州市发展改革委：《泰州市关于金融危机对农业产业化重点龙头企业影响》，国家发改委农村经济司网站（http://njs.ndrc.gov.cn）2009年4月15日。

[14]全国农村经济动态监测点江苏省泰州市发展改革委：《泰州市关于金融危机对农业产业化重点龙头企业影响》，国家发改委农村经济司网站（http://njs.ndrc.gov.cn）2009年4月15日。

[15]童有好：《美国三十年代农场主收入下降问题与对策》，《桂海论丛》2000年第2期。

[16]蔡东丽、谢加书：《论罗斯福新政时期的农业立法》，《安徽农业科学》2008年第36期。

[17]余志森：《美国史纲——从殖民地到超级大国》，华东师范大学出版社1992年版。

[18]张忠根、方志伟：《市场开放中的韩国农业结构调整及其对中国的启示》，《农业经济问题》2002年第5期。

[19]关锐捷、魏旭：《农业结构调整八大成效》，《经济参考报》2003年2月14日。

[20]薛冰：《2009年第一季度中国私募股权投资市场研究报告》，投资中国（http://report.chinaventure.com.cn）2009年4月8日。

[21]近年来，返乡农民工已经成为各地农村经济发展的重要力量。据2006年农业部乡镇企业局统计，全国累计有1.2亿农村劳动力外出务工，同时有近500万农民工回到农村发展现代农业、开办工商企业，兴办的企业总数约占全国乡镇企业总数的1/5。此次国际金融危机发生以来，中国各地也出现了不少返乡农民工投资发展现代农业的典型。具体可以参阅相关文献报道，在此不再赘述。