影响及对策探析

日本“肯定列表制度”:影响及对策探析

四川大学经济学院外贸系　吴国平

“肯定列表制度”（Positive List System）是日本为加强食品（包括可食用农产品）中农业化学品（包括农药、兽药和饲料添加剂）残留管理而制定的一项新制度。2003年5月，日本厚生劳动省开始对食品中农业化学品残留物引入与其原制度有着本质区别的所谓“肯定列表制度”（Positive List System）。2005年11月日本政府发布通告将于2006年5月29日正式实施食品中农业化学品（农药、兽药及饲料添加剂）残留限量的“肯定列表制度”。从2006年5月29日起，只有符合“肯定列表制度”的食品、农产品才能在日本销售流通。

一、日本“肯定列表制度”的主要内容

日本“肯定列表制度”包括现行标准、暂定标准、豁免物质、禁用物质和一律标准5种类型。其最主要的内容是“两个限量标准”，即暂定标准（Provisional Maximum Residue Limits）和一律标准（Uniform Limits）。暂定标准主要对当前通用农药、兽药和饲料添加剂设定新的残留限量标准；一律标准主要对目前尚不能确定“暂定标准”的农药、兽药及饲料添加剂设定了0.01mg/kg的统一标准。

1.“肯定列表制度”的主要内容

（1）对世界上所有通常使用的农业化学品都设定残留限量标准。

（2）对于已有残留限量值或有临时残留限量值参考资料的农业化学品，制定暂定标准，并根据参考资料及新毒理学资料的变化情况每5年复审一次。

（3）对于缺少设定残留限量值所需的参考资料的农业化学品，制定0.01mg/kg的一律标准。

（4）对可能致癌而不能设定每日允许限量（ADI）的农业化学品，以“不得检出”（Not Detected）为标准。

（5）对于在日本根本不使用、或者只在有限的农作物中使用的农药，其他国家可通过厚生劳动省建立的国外申请系统，申请它们在特定农作物上的使用并制定最大残留限量。

（6）禁止销售含有“肯定列表”中未列出的农业化学品以及农业化学品含量超过暂定标准或一律标准的食品。

（7）如果原料符合限量标准，则认为其加工产品也符合相应标准。

（8）在“肯定列表制度”生效后，临时残留限量标准将作为法定标准执行。

（9）确定豁免物质（即明显不会对人体健康构成损害的农业化学品）的名单。

2.“现行标准”

日本“肯定列表制度”中的“现行标准”沿用日本原限量标准而未重新制定暂定限量标准，共涉及农业化学品63种，农产品食品175种，残留限量标准2470条。这部分标准在“肯定列表制度”生效后仍然有效。

3.“暂定标准”

暂定最大残留限量标准（Provisional MRLs）是针对具体农业化学品在具体食品中的残留制定的最大残留限量标准。由于日本计划5年/次对这些限量指标进行重新审议和修订，因此，将之称为“暂定标准”。“暂定标准”生效后，具有完全的法律效力。

日本“肯定列表”制度中的“暂定标准”共涉及农业化学品734种、农产品/食品264种，限量标准51392条。

（1）“暂定标准”涉及的农业化学品。“暂定标准”涉及了498种农药、182种兽药、34种兼做农药和兽药、16种兼做兽药和饲料添加剂、1种兼做农药和饲料添加剂和3种饲料添加剂。

（2）“暂定标准”涉及的农产品和食品。“暂定标准”涉及一般食品（主要为初级产品）、加工食品和瓶装水等三类食品。其中，一般食品“暂定标准”涉及714种农业化学品和210种食品，共51175条限量标准；加工食品“暂定标准”涉及61种农业化学品和53种食品，共179条限量标准；瓶装水“暂定标准”涉及38种农业化学品，共38条限量标准。^[1]

（3）“暂定标准”的制定程序。日本制定“暂定标准”时，主要参考了国际食品法典制定的限量标准、农药取缔法规定的国内登记许可标准、食品卫生法规定的现行标准以及日本确定的5个参考国（美国、加拿大、欧盟、澳大利亚、新西兰）标准。

日本制定“暂定标准”的决策程序如下:如果有国际食品法典标准（Codex标准）并适用，将采用Codex标准；如果没有国际食品法典标准的物质，将采用日本制定的标准；如果既没有Codex标准又没有国内标准，将采用国外标准（5个参考国），如果存在多个国外标准，采用平均值。

对于国内产品遇到采用Codex标准，以及进口产品遇到采用日本标准的情况时，将根据农药的生产、销售和使用的条件，必要时采用各自的国内和外国标准。即对于柚子、柠檬、菠萝、小麦、大豆、玉米等这些农林省指定为低自足率的产品，必要时采用外国标准。

4.“豁免物质”

豁免物质是指那些在一定残留量水平下不会对人体健康造成不利影响的农业化学品，不管这些化学品在作物和动物产品（包括海洋食品）中是否存在一定的剂量。豁免物质包括那些来源于母体化合物但发生了化学变化所产生的化合物。肯定列表制度共确定了卵磷脂、维生素A、维生素B1、维生素B6、维生素C、核黄素、叶酸和钙化醇等68种豁免物质，其中一半以上为维生素、矿物质、氨基酸等营养性饲料添加剂。

5.“禁用物质”

肯定列表制度规定杀草强、敌菌丹、卡巴多司、氯霉素、冬眠灵、库马福司（蝇毒磷）、环己锡、三唑锡、丁酰肼、己烯雌酚、迪美唑、灭滴灵、苯胺灵、罗硝唑和呋喃类药15种农业化学品不得在任何食品中检出。

6.“一律标准”

“一律标准”将上面四种类型没有涵盖的，以及今后新生产的农业化学品或其他农产品都包罗在内。一律标准以1.5μg/人·天的毒理学阀值作为计算基准，确定的限量值为0.01mg/kg。该标准主要适用于那些含有在肯定列表制度中尚未制定最大残留限量标准的农业化学品（“农药取缔法”中规定的农药活性原料、“确保饲料安全及品质改善法律”中规定的饲料添加剂及“药事法”中规定的兽药，但不包括日本厚生劳动省指定的豁免物质）的食品。未制定最大残留限量标准包括两种情况:一是在任何农产品中均未制订MRLs；二是尽管已对某些农产品制定了MRLs，但没有针对所讨论的农产品制定残留限量。

对于最低检出限（LOD）高于0.01mg/kg的化合物，以LOD值作为“一律标准”。

二、日本肯定列表MRLs与我国相关标准的比较

我国目前的限量标准仅涉及农业化学品200余种，限量指标不到3000条，与肯定列表制度的规定差距非常明显，而且我国制定的许多标准与日本的标准无法对应，在能够对应的标准中，日本约有25%的标准严于我国。比如“肯定列表制度”中涉及的水海产品的限量标准有540项，其中限量标准等于我国的只有45项，占8.3%；严于我国标准的有16项，占3%；我国尚无限量标准的则有471项。

我国于2005年1月颁布《食品中农药最大残留限量》国家标准（GB/ 2763-2005），同年10月开始生效实施，通过与日本《食品中农业化学品肯定列表制度》中的暂定最大残留限量标准的比较，不难发现日本肯定列表制度不论是在农残要求的深度或广度方面都比我国该国家标准要严格得多。

如表1所示，日本最大残留限量暂定标准中低于0.1mg/kg的约占总数的52%左右，而我国为40%左右，低于或等于0.01mg/kg的约占总数的10%，而我国仅有2.9%。以单一农药三唑醇TRIADIMENOL（用途:杀菌剂）为例，如表2所示，我国国家标准（GB/2763－2005）中仅涉及小麦、玉米和高粱3种农产品，而日本“肯定例表制度”则涉及161种农产品，并且其中有12.4%的残留限量要求低于0.1mg/kg，其广度和深度远非我国标准可比，再加上“肯定列表制度”对于缺少设定残留限量值所需的参考资料的农业化学品，制定了0.01mg/kg的一律标准，难怪有人要惊呼日本肯定列表制度是“世界上最苛刻的”农残制度了。

表1　不同残留限量范围的农药分布情况

注:根据我国GB2763－2005等相关资料整理。

表2　三唑醇Triadimenol最大残留限量标准比较

资料来源:根据我国GB/2763－2005和中华人民共和国质检总局数据库与日本肯定列表mrls10-695^[2]相关资料整理。

再以茶叶为例，日本“肯定列表制度”共制定了272条与茶叶有关的最大残留限量标准，其分布情况见表3。我国2001年颁布的农业行业标准《无公害食品、茶叶生产技术规程》（NY/T 5018-2001）中推荐了17种用于防治茶园病虫害的化学农药。这些化学农药在日本《食品中农业化学品肯定列表制度》中的残留限量标准，除敌敌畏、辛硫磷和百草枯的残留限量值低于1mg/kg，其余均在1mg/kg以上。

表3　日本肯定列表中与茶叶有关的MRLs的分布情况^[3]

表4　《无公害食品　茶叶生产技术规程》（NY/T 5018-2001）
推荐使用的化学农药残留限量标准^[4]

而我国《食品中农药最大残留限量》国家标准（GB/2763-2005）只对9种涉茶农药规定了最大残留限量标准。如表5所示，与日本《食品中农业化学品肯定列表制度》的残留限量相比，除六六六和杀螟硫磷外，我国残留限量标准均低于或等同于日本的残留限量标准（我国涉茶残留限量标准与欧盟残留限量标准相比相差甚远），但是根据日本暂定最大残留限量标准的制定程序，在分别采用国际法典标准、日本国内标准和国外标准后，其余全部执行“一律标准”，即为0.01mg/kg。

表5　茶叶农药残留限量比较

三、日本“肯定列表制度”对我输日农产品贸易的影响

日本是世界第二大农产品进口国，近年来年进口农产品在300亿美元以上。日本是我国农产品第一大出口市场，我国也是日本农产品的第二大进口来源国。2005年，我国农产品对日出口近79.3亿美元。1995～2001年期间日本在我国农产品出口中的比重为33.6%，在我国食品出口中的比重为38.0%，2002～2005年期间日本在我国农产品出口中的比重为30.2%，在我国食品出口中的比重为32.1%，两者下降幅度分别为10.1%和15.5%。我国加入WTO并没有能够使我国农产品在日本市场上的地位得以大幅度提升，反而有所下降。随着日本“肯定列表制度”的正式实施，近期我国农产品所占比重还会进一步下降。根据我国海关统计，2006年1～4月，中国对日农产品出口25.8亿美元，同比增长仅3.2%（去年同期增长16.8%），2、3月出口出现下降，同比分别减少5%、0.6%。茶叶对日出口2111万美元，同比减少6.8%（增幅比上年同期下降19个百分点）。根据福建检验检疫局的数据，在日本“肯定列表制度”正式实施的第一个月，福建检验检疫局辖区输日食品、农产品，同比便分别下降24.47%和18.34%。^[5]

日本政府为掌握将于2006年5月29日起正式实施的“肯定列表制度”所可能带来的影响，在2005年4月1日至9月30日期间，对来自中国、泰国、美国、中国台湾等20多个国家或地区的进口农产品提前进行了农残超标摸底检查。检测结果显示，如果按日本现行标准检验，我国有7件违规，但如以新标准检验，则我国检出率将大幅上升，违规高达40件，高居各国（地区）榜首，占全部违规事件的36%，预示着我国农产品对日出口将面临肯定列表制度的严峻挑战（2005年日本总共查出791件，其中中国343件，占比为43%）。^[6]

日本肯定列表制度实施后，我国对日出口的大部分农产品都将受到影响，其中那些与日本有较大竞争关系的农产品品种将受到较大影响，目前这些农产品主要有茶叶、鳗鱼、香菇、大葱、姜、大米、木耳等。日本为保护本国农业发展和国内农民利益，曾经多次对此类商品采取过关税配额、数量限制、技术壁垒等贸易保护措施。如大葱，2005年我国共对日出口7.1万吨，占我国出口总量的81%，占日本进口总量的99.2%。早在2001年日本政府就曾对我大葱等3种农产品采取过紧急设限措施。“肯定列表制度”涉及大葱的农残限量标准由原有的77项增加到了339项（其中15项为不得检出），在2005年日本摸底检查中，根据现行标准我国大葱并未出现农残超标，但根据新标准超标达5项。

四、几点对策建议

首先，要建立起全国统一的技术体系。我国目前的以国家标准为主体，行业标准、地方标准和企业标准相互配套协调的体系，标准体系混乱，国家标淮、行业标准与省地方标准交叉重复，技术指标要求不一，只能满足国内市场需要，不足以应对国际市场的挑战。我国相关部门应该逐步清理现行有关的技术法律法规体系，参照欧盟的技术体系:专门法律技术法规——标准——评定程序，建立全国统一的技术和管理标准化规范体系。在制定标准时应遵循与主要进口国的国内标准和国际标准相接轨的基本原则。目前发达国家的标准每3～5年便更新一次，而我国标准，虽然按照《中华人民共和国标准化管理条例》的规定，每隔3～5年便复审一次，分别予以确认、修订或废止，^[7]但实际上很多标准十几年都没变，更新速度普遍太慢，标龄普遍过长，在一定程度上影响了我国农产品的出口。因此，建立与国际接轨的国家农药评价体系，使我国制定的农药残留限量标准能纳入国际标准范围，对我国现有的标准进行清理，废除老的不合适的标准，制定合理的统一的标准十分有必要。

其次，要加强对国外标准的跟踪能力，建立农产品出口预警机制。

再次，还要加强对有毒有害物质限量指标的检测、研究能力，加强替代农药和病虫害综合防治技术的研究，开发生物的、农业的、物理的病虫害控制方法，变被动适应为主动预防控制。

最后，要加强农产品的生产过程管理，只有从根源抓起，才能从本质上提高农产品的质量。农产品的农残检测只是“治标”，而规范生产过程的管理才是“治本”。引导出口企业严格按照GAP（良好的农业实践）、HACCP（危害分析及关键控制点）和SQF（安全、质量、食品）的要求进行生产。

参考文献:

1.中华人民共和国商务部对外贸易司、中国食品土畜进出口商会:《对日出口农产品风险评估报告》，2006年5月22日。

2.梁月荣:《绿色食品茶叶生产顶尖指南》，中国农业出版社，2004年。

3.肖强:《日本新的农药残留限量标准对我国茶叶出口的影响分析》，《中国茶叶》2005年第5期，第8～9页。

4.中华人民共和国卫生部、中国国家标准化管理委员会:《食品中农药最大残留限量（中华人民共和国国家标准GB 2763－2005）》，2005年1月25日。

5.毛雪丹:《日本“肯定列表制度”及其农药残留限量标准》，《中国食品卫生》2006年第8期，第91～92页。

6.日本厚生劳动省网http://www.mhlw.go.jp/english/topics/mrls/final/mrls.htm相关资料。

7.中华人民共和国农业部:《无公害食品茶叶生产技术规程（中华人民共和国农业行业标准NY/T 5018－2001）》，2001年9月3日。

8.滕晓萌:《中国对日农产品出口告急》，《21世纪经济报道》2006年6月2日。

【注释】

[1]李建军、林伟、徐战菊:《出口日本农产品企业广受影响——日本农业化学品“肯定列表制度”及其残留限量新标准剖析》，《WTO经济导刊》2005年第9期，第69～70页。

[2]中华人民共和国质检总局数据库:http://www.cac.org.cn/Aspx/vip/b_nsc_Japan.aspx？ParentID=6& ID=155与http://www.mhlw.go.jp/english/topics/mrls/final/dl/mrls10-69.pdf.

[3]根据中华人民共和国质检总局数据库:http://www.cac.org.cn/Aspx/vip/b_nsc_Japan.aspx？ParentID=6& ID=155数据整理。

[4]NY/T5018-2001标准　附录C（规范性附录）无公害茶园可使用的农药品种及其安全标准，共列出25种农药，其中化学农药17种，植物源农药、生物源农药和矿物源农药8种。

[5]http://www.cccfna.org.cn/wenben03.jsp？id=74084.日本“肯定列表制度”影响初现，福建输日食品、农产品货值明显下降。

[6]商务部科技司:《日本2005年对进口产品进行食品卫生检验情况统计》，http://sms.mofcom. gov.cn/aarticle/wangzhanjianjie/redianzhuizong/200602/20060201482962.html.

[7]《中华人民共和国标准化管理条例》第九条规定:“标准要根据技术和经济的发展，适时进行修订。标准每隔3～5年复审一次，分别予以确认、修订或废止。”