中日高等教育投融资财政体制研究及我国改革的对策探讨

中日高等教育投融资财政体制研究及我国改革的对策探讨

四川大学财务处　江文清　李　娜

一、我国高等教育投融资体制现状及存在的问题分析

改革开放前，由当时国家实行计划经济，我国高等教育投融资体制主要实行的是国家统包教育经费的体制。改革开放后，随着市场经济的建立和完善，我国高等教育投融资体制发生变化，形成投资主体多元化和投资方式组合多样化的新局面。我国对高等教育打破了国家全包学生学习费用的制度:20世纪90年代开始实行学费双轨制，高校招收部分自费生，用所收学费补偿教育成本的不足。1997年实行并轨，对本科生全面实行收费。学杂费收入已成为公立高校除国家财政拨款以外的主要经费来源。同时，进一步扩大高校的经营管理权，鼓励高校兴办校办产业、进行必要的有偿服务及接受社会捐赠。虽然我国在高等教育投融资体制方面进行了改革，但当前我国高等教育投融资体制的现状和存在的问题不容忽视。

1.国家对高校在教育经费总体投入上存在不足

改革开放以来，我国经济增长保持了较快的发展势头，但是，教育投入却与此不相协调，国家教育经费的投入处于世界的低下水平。在我国公立高等学校占绝大多数、高等教育经费投入仍主要依靠国家财政的投融资体制下，国家总体教育投入的不足，必然极大地限制了对高等教育的投入。到目前为止，全国财政性教育经费投入仍未达到《中国教育改革和发展纲要》提出的国家财政性教育经费支出占国民生产总值的比例20世纪末应达4%的目标。1999年后的高校大幅度扩大招生规模，使资源短缺的矛盾日益尖锐，投入不足已制约了我国高等教育大的发展。

2.目前我国高等教育财政经费拨款模式仍存在弊端

我国高等教育国家财政拨款模式有两次改革。1949～1985年，我国采用的是“基数加发展”模式，它的特点是当年各校的经费分配额度按前一年所得的经费为基础，并适当考虑当年的实际情况。这种渐进式的经费分配模式因其简明易行，能够简化决策程序，有利于国家对高校实施集中财政管理。1985年至今，我国高等教育国家财政拨款模式实行的是“综合定额加专项补助”，并执行“包干使用，超支不补，节余留用”的原则，这是一种简单公式加估算的拨款模式。

“综合定额加专项补助”的拨款模式将高教经费分成两部分:一部分是“综合定额”，通过政策参数（在校学生人数）乘以生均拨款额得出，区别各类层次高校、各系科和专业，定额有所区别；另一部分是“专项补助”，主要是根据学校的特殊需要，由财政部门和教育主管部门另行单独安排给高校使用的专项经费，如“985工程”、“211工程”、“修购专项”等。

“综合定额加专项补助”的拨款模式，其缺点表现在:未能真实反映出高校的实际办学成本的需要；尽管考虑了院校种类之间的差异，但未能反映出高校所在地区之间的物价差别；该模式把在校学生人数作为生均拨款的主要依据，受该政策的导向，高校有不顾自己办学条件有盲目扩大招生规模的现象。

3.我国现行的高等教育投融资体制在国家资金投入上存在不平衡和不公

我国各省市经济发展情况的不同，国家在高等教育经费的投入情况也存在较大差异。

在普通高校与名牌高校之间，国家的投入差距也很大的。据经济学信息报报道，1998年，全国财政性教育投资约2000亿元人民币，高等教育投资约400亿元人民币占总投资的20%。按1998年共有的国立普通高校1100所计算，平均每所普通高校应分得人民币3600万元。而实际分配情况是，教育部直属的30所名牌高校每年大致可得人民币5000万～8000万元。其中北大、清华近几年获得的资金年均在10亿元左右，北大、清华两校只占中国高校的1/550，却占用了国家教育投资的1/20，存在严重的不公。

4.我国高等学校投融资规模小渠道少

我国高等教育规模的不断扩大，单一依靠国家的资金投入已不能满足高校的发展需要，高校应该开辟多种融资渠道。目前，尽管我国高校在多渠道融资方面迈出了可喜的一步，但相对于实际办学需要，其渠道较少规模偏小。例如，在校办产业方面，除北大、清华、上海交大等少数名牌高校已经建立起自己规模比较大的上市校办企业外，其他绝大多数的普通高校无校办产业，或者有自己规模很小的校办产业，在经费上给高校办学支持较小；在吸引社会捐赠方面，数量不多。其他投融资渠道较少。

5.高校学费收取标准的确定不够科学合理

中国的高等教育实行的是教育成本分担机制，为推动高等教育的发展，多渠道筹集资金，20世纪90年代末，国家出台了《高等学校收费管理办法》，逐步完善了教育收费分担机制，就是国家、学校和上学的本人各负担一部分费用。目前确定学费收费标准存在严重的不科学性，各地各高校的收费标准不尽相同，地方物价部门主观性强，未从各地各高校办学成本的实际考虑。现行高等学校的收费标准是2000年制定的。从2001年起，每年教育部、财政部和国家发改委都要专门下发通知，强调高校的学费标准都要稳定在2000年的水平上，几年过去了，按国家规定的标准是没有提高的。另一方面，高校以奖、减、贷、助、免为主要内容，以贷款为核心的高校资助困难学生的体系要求逐步地建立健全。如何解决好学费标准和学生资助成为高等教育投融资体制改革的两大问题。

6.我国教育投融资管理体制上存在越位的现象

我国在高等教育投融资管理体制上依然存在着较严重的缺位、越位和不到位问题。目前国家教育管理的职能机构和地方政府对所辖院校实施的是分级管理，这种管理模式从本质上仍未摆脱计划经济体制下的行政集权。高等学校在办学中不是“自主的实体”，国家职能部门仍对学校中许多具体工作进行干预，仍普遍存在管理越位的现象。

7.缺乏对高校的科学评估，高等教育经费的使用效率低下

传统的因管理分工而形成的教育系统内部的条块分割与各自为政的管理格局，在很大程度上也限制了教育资源的高效利用。使得有限的资金得不到集中和共享，重复办学、重复投资现象较为严重。在教育经费使用管理方面，国家缺乏对高校资金使用效益的跟踪和评估，还普遍存在重分配轻管理的现象。另外，我国高校也存在规模小，师生比例不合理，职工和专任教师的比例结构不合理的现状。高等院校还普遍存在一方面经费紧张，另一方面教育设备闲置，使用率很低，图书大量重复购置等，从而降低了我国高等教育的办学效率。

8.我国与高等教育投融资体制改革相关的法律法规不健全

尽管自20世纪80年代以来，我国颁布了一系列的教育法律和行政规章，但纵览多项教育法规制度，仍具明显的计划经济特征，随着市场经济的确立及完善，有些显得不适应，未能与时俱进；另一方面，有法不依、违法不究现象严重存在，如教育法规定的教育经费的“三个增长”迄今没有兑现，使相应的教育投资法规的权威性受到严重损害。

二、日本高等教育的投融资体制情况

从《日本高等教育的财政拨款与评估机制》一文中，我们可以了解到日本高等教育的投融资体制的基本情况，对我国的高等教育投融资体制的完善和改革具有借鉴意义。

1.日本高等教育的财政政策

由于日本高等学校设置主体的不同，其教育财政拨款制度也是不同的。国立高等院校的财政拨款主要通过国立学校特别会计制度，公立高等院校通过地方自治体会计制度，而私立高等院校则通过私学振兴财团等各种补助制度进行。其中，国立学校特别会计制度是日本高等教育财政制度的核心。

国立大学财政制度包括在国立学校特别会计制度之中，该制度是1964年为充实、扩大国立学校财政而从一般会计制度中独立出来的。根据国立学校特别会计制度，国立高等院校的收入包括政府的各项财政拨款、学费、入学金、审查费、医院收入等学校自筹资金。国立高等院校的所有收入原则上不能留在学校内部，均需上缴到国立学校特别会计，纳入预算，进行统一管理、分配。日本国立高等院校在财政上的独立性很小，政府对国立高等院校的财政管理十分严格。为充分调动国立高等院校筹集更多资金的积极性，国立学校特别会计制度以特例的形式制定了有关机动条款:建立长期贷款制度，用于具有一定目的性的学校建设；建立年度内的短期贷款制度；决算后部分剩余资金可作为公积金积存；收入高于预算金额时，可将超出部分用于发展教育事业；教育事业费可按经费包干规定，根据实际情况灵活掌握；建立委任会计金制度，捐赠款由各大学自主管理、支配使用；土地处理的收入可作为整个国立学校的设施设备基金使用等。

国立高等院校来自国立学校特别会计制度的政府财政拨款是国立高等院校财政构成的主要来源，20世纪60年代来自国立学校特别会计制度的政府财政拨款占国立高等院校财政构成的80%以上，90年代以后不断下降，而学校自筹资金所占比率在逐渐增加。增加部分主要来源于学生学费的提高及学校附属医院的收入等。

公立高等院校的经费由地方政府负责，国家通过地方自治体会计制度向公立高等院校支付一定的补助金。

私立高等院校的收入主要来源于学生交纳的学杂费，政府补助为辅。在私立学校教育经常费总额中，政府补助的经费高于10%。政府的资助主要是通过私学补助金制度实施的。1976年日本政府公布了《振兴私学资助法》，政府向私立高等院校支付的补助金有了法律保障。具体支付办法是政府向私立学校振兴财团拨款，然后由该财团再向各私立高等院校拨款。拨款的金额根据一定的标准而定，如学校是否按计划招生、教师与学生比率、教育研究及教育改革实施等情况，采取积分的办法，积分越高获得的补助金越多。

2.日本高等院校的评估结果与资源配置政策相结合

1991年日本高等院校展开大学评估，其过程由策划——实施——评估这三部分组成。主要的评估方法是:①学生评价教师授课情况。②学校就教学和研究情况进行自我评估。③他人评估。

自我评估的项目和内容主要由大学审议会、大学基准协会、日本私立大学联盟、日本私立短期大学联盟、全国公立短期大学协会等组织与团体设定，涉及学校的教育、研究、教育研究环境三大领域，共九项内容:教育理念与教育目标；教务教学工作；科研工作；教师队伍；设施设备；国际交流；与社会的联系；学校的管理运营及财政状况；自我评估体制。

日本文部省规定，学校有义务向社会公布学校内部的评估方法、过程及评估结果等，接受学校以外人士对其评估结果的检查和核实。

由于自我评估带有很强的任务性，因此缺乏评估的客观性。自20世纪90年代末，在借鉴别国评估的理论与实践的基础上，又增加了由第三方机构即学校以外的评价组织在大学自我评估的基础上进行再评估的办法，对学校进行全面评价。

2000年4月日本设立了大学评价与学位授予机构。该组织由大学学者，企业人士，社会、经济、文化等各个领域的有识之士组成。现阶段这一组织正在选择部分学校和专业进行评估试点，以利于不断规范评价标准，健全、完善第三方机构的评价制度，使评价结果有机地与资源配置政策结合起来。

三、深化和完善我国高等教育投融资机制的对策建议

1.依法增加国家对教育经费投入

要依《教育法》保证教育经费的“三个增长”:即各级政府教育财政拨款的增长要高于统计财政经常性收入的增长；在校学生人均教育经费逐年增长；教师工资和学生人均公用经费逐年增长。

依法增加政府对教育经费投入，真正兑现教育法关于经费投入的“三个增长”，尽快达到经费支出占GDP的4%的投资目标。

2.不断改革和完善高等教育财政经费拨款模式

“综合定额加专项补助”的单一公式拨款方式，无法真实准确地反映高等教育成本的变化规律。因此，在拨款运作机制层面，必须使高等教育财政拨款由单一方式向综合模式方向发展，使高校评估与拨款相统一，拨款公式的设计必须使教育规模、教育质量、教育效益三方面指标成为缺一不可的要素。评估能使高校确认自己是否遵循了国家的相关政策，使政府对高校的管理有所遵循，也方便社会对政府和高校进行了解和监督。

3.平衡各地教育经费投资结构，打破高等学校的垄断格局

国家有必要利用财政再分配手段，把来源于经济发达地区的定量财力纵向转移到比较贫困和落后的地区，使不同地区共享公共或准公共产业的溢出效应。可以借鉴日本的一些经验:日本为了消除由于各地经济发展水平不同而造成的教育机会和教育条件不均衡现象，政府制定了国家负担财政补助和地方交付税金制度，即从地方交付税金中提取一定比例用于高等教育，这是保证公立大学财源的有效措施之一，其实质是日本政府对下实施教育财政转移支付政策。

打破高等学校的垄断格局，增加教育资源和促进教育经费投入的公平。

4.开拓高等教育的资金筹措渠道，实行投资主体的多元化

20世纪90年代以来，我国已经形成了收费公立高校加少量私立高校的高等教育财政模式，这一模式对于我国高等教育的快速发展起了重要的作用。目前，我国经济发展水平较低，政府财力不足。在非义务教育阶段，也就是高等教育阶段，应实行投资主体的多元化和投资方式组合的多样化。在教育投资的运用上，应根据市场经济的内在要求，适当扩大学校这一投资运用主体的决策权，充分调动学校在安排和运用教育投资过程中所固有的主动性和积极性，使教育资源得到更有效的利用。在投资主体上，不仅是政府，还包括社会和个人。在投资方式上，不仅仅是单一的财政拨款，鼓励国内企业、事业单位、社会团体和个人根据自愿和量力的原则捐资助学、集资办学及国外的资助和捐赠。增加社会服务的收入，合办联营生产企业，创办高新技术产业增加收入等。

5.科学确定学费标准，减轻政府教育经费投入的压力

学费标准过低违背公平原则，学费过高又超过受教育者及其家庭的支付能力。因此，要根据“利益获得”和“能力支付”原则，在科学测定高等教育成本的基础上，建立在不同地区、不同时期、不同经济发展水平、不同财富分配政策、不同性质不同地域的高校等情况下，科学地确定合理的学费标准。同时，政府的高等教育收费政策应具有一定的弹性，给予高校根据市场原则适当调增、调减的自主权。同时加强政府对各高校收费标准监控力度。

6.明确各级政府间的责任，减少越位的现象

中央政府的责任:确保公平的教育机会，为高等教育学生资助体系及基础知识和原创知识的创造活动提供教育财政资金。省级政府责任:平衡省内各地区之间的基础教育投入，为提供和保障高等教育机会给予资金支持，在财政管理上为全省的教育发展创造良好的经济条件和法律环境。减少国家职能部门仍对学校中许多具体工作的干预。

7.建立拨款与评估相结合的机制

1991年日本就开始高等院校的自我评估，2000年设立了大学评价与学位授予机构，并将评估结果与资源配置有机结合起来，根据结果选出30所学校进行资金重点分配，使其建成具有国际最高水准的大学。目前正探索学校评估和他人评估相结合的多元评估体系。我国在教育经费拨款和使用管理方面，可借鉴日本的经验，加强对高校各方面的评估，特别是资金使用效益的跟踪和评估，据此作为下一年度拨款的参考要素。

8.深化高教经费管理体制改革力度，加强法制建设

加大高教经费管理体制改革力度，提高经费使用效益。对现有教育资源进行优化配置，避免教育经费的结构性浪费，打破因管理分工而形成的教育系统内部的条块分割与各自为政，最大限度地发挥现有教育资源的效用。同时，不断完善教育的法律法规，加强制度建设，使法律法规能落到实处，提高办学质量和效益。

参考文献:

1.杨秀文:《日本高等教育的财政拨款与评估机制》，《中国高教研究》2003年第7期。

2.聂耀华:《从清华北大教育拨款谈起》，《经济学信息报》1999年7月第1期。

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8.东北财经大学经济与社会发展研究院课题组:《高等教育财政拨款体制的国际比较》，http://www.drcnet. com. cn，2004年12月30日。