上海改革创新的精神气质有哪些

第一节　问题的提出

中国（上海）自由贸易试验区（以下简称“上海自贸区”或“试验区”）毫无争议地成为了2013年中国经济生活中的年度热词，引来了海内外社会舆论的热议、猜测和期待。

党的十八届三中全会通过的纲领性文件《中共中央关于全面深化改革重大问题的决定》（以下简称“《决定》”）明确提出，建立中国（上海）自由贸易试验区是党中央在新形势下推进改革开放的重大举措，要切实建设好、管理好，为全面深化改革和扩大开放探索新途径、积累新经验。在推进现有试点基础上选择若干具备条件地方发展自由贸易园（港）区。这是党中央、国务院对今后一个时期中国自贸区战略作出的重大部署。

2014年3月5日，国务院总理李克强在政府工作报告中两度提及上海自贸区，要求“建设好、管理好中国（上海）自由贸易试验区，形成可复制可推广的体制机制，并开展若干新的试点。扩展内陆沿边开放，让广袤大地成为对外开放的热土。”当日，中共中央总书记、国家主席、中央军委主席习近平在参加十二届全国人大二次会议上海代表团审议时，鼓励上海“大胆闯、大胆试、自主改，尽快形成一批可复制、可推广的新制度，加快在促进贸易投资便利、监管高效便捷、法制环境规范等方面先试出首批管用、有效的成果”。由此，有关中国自贸区建设的理论研究和实践探索不断升温，上海自贸区当仁不让地成为了全球瞩目的焦点。

一、新中国有史以来第一个自由贸易区:中国（上海）自由贸易试验区

2013年7月3日，国务院常务会议原则通过了《中国（上海）自由贸易试验区总体方案》（以下简称“《总体方案》”），决定在上海的洋山港、浦东空港和外高桥保税区以及外高桥保税物流园区“两港两区”共计28.78平方公里的区域内，设立新中国有史以来的第一个自贸区。2013年9月29日，中国（上海）自由贸易试验区［China（Shanghai）Pilot Free Trade Zone］正式挂牌成立，标志着上海自贸区启动运作，中国自贸区建设迈出了万里长征的第一步。

作为高度开放的外向型经济区域，上海自贸区范围涵盖了上海市外高桥保税区、外高桥保税物流园区、洋山保税港区和上海浦东机场综合保税区四个海关特殊监管区域，地理位置优越，产业基础雄厚，经济实现了较快发展，多个区域创造了“全国第一”、“全国之最”。上海自贸区地理区位如下图所示。

外高桥保税区是1990年6月经国务院批准设立的我国第一个保税区。它濒临长江入海口，地处黄金水道和黄金岸线交汇点，紧靠外高桥港区，规划面积10平方公里，已封关面积8.9平方公里，是目前全国所有海关特殊监管区域中经济总量最大、经济效益最好、业务功能最丰富的海关特殊监管区。^[1]

外高桥保税物流园区是2003年12月经国务院批准设立的我国第一个保税物流园区。它紧临外高桥港区，规划面积1.03平方公里，已封关面积1.03平方公里，保税物流园区是中国首个实施“区港联动”的试点区域。

洋山保税港区是2005年6月经国务院批准设立的我国第一个保税港区。它由位于上海市芦潮港的陆域部分、东海大桥和位于浙江省嵊泗的小洋山港口区域组成，规划面积14.16平方公里，已封关面积8.14平方公里，是全国发展最快、产出效益最高的保税港区。

浦东机场综合保税区于2009年7月经国务院批准设立，位于浦东国际机场第三跑道西侧，北通外高桥保税区，南达洋山保税港区，规划面积3.59平方公里，已封关面积3.59平方公里，是上海东海岸线的区域中心节点之一。

2013年，上海自贸区所涵外高桥保税区、外高桥保税物流园区、洋山保税港区和上海浦东机场综合保税区进出口总额达1134亿美元，同比基本持平，占上海市进出口总额的25.7%。全年实现经营总收入14200亿元，同比增长10.5%。其中，商品销售额12260亿元，同比增长11.5%；航运物流服务收入1000亿元，同比增长17.6%。工商税收476亿元，同比增长10.8%。工商税收、商品销售额在全国113个海关特殊监管区域中分别占53.4%和51.6%。

从空中鸟瞰，上海自贸区如下面照片所示。

二、时代的召唤、历史的抉择:打造中国改革开放的升级版

波澜壮阔的改革开放历程，是以开放促改革、以开放促发展的历程。中国30余年的对外开放，主要是自主性开放、适应性开放和政策性开放，如实施正面清单管理、准入前非国民待遇与准入后超国民待遇、降低关税与推行出口退税的贸易政策，等等。

中国正处于全球化发展的新阶段，处于改革的攻坚期和深水期，处于经济发展的转型期和换挡期，以开放促改革，则需要通过更高水平的对外开放，为我国经济的长远发展再造一个“开放红利期”。^[2]

从国际看，经济全球化发展面临新变革。跨太平洋伙伴关系协议（TPP）、跨大西洋伙伴关系协议（TTIP）东西两个自由贸易协定谈判、中美双边投资协定谈判（BIT）涉及负面清单管理、国企竞争中立、知识产权保护、环境和能源使用、劳工标准等内容。这些由发达国家推动的高标准的投资自由化、服务贸易自由化范本以及投资经贸规则体系将中国这个全球第二大经济体排除在外。对于新标准、新规则、新体系，中国面临着“二次入世”的严峻考验。

从全国看，中国经济处于“转型发展的关口”，结构性问题依然突出。经济发展高度依赖于外需和投资的增长，劳动力低成本优势减弱，全要素生产率贡献下降，资源环境紧约束持续强化，粗放型发展模式已难以为继。中国经济迫切需要升级版，需要用开放形成倒逼机制，用开放促进新一轮改革。

从上海看，作为国际化大都市，上海的转型发展同样遭遇制度性障碍和结构性问题。在全球层面上，与纽约、伦敦这些引领世界级城市群发展的世界领袖城市相比，上海需要在产业转型、金融创新、文化创意、公共服务等方面学习和追赶；在亚洲范围内，上海正面临着新加坡、中国香港这些亚太自由港城市，东京、首尔这些制造业支撑城市的严峻挑战和激烈竞争。上海的转型发展也迫切需要探索高标准的改革开放。

适应全球化的变革、打造中国经济的升级版、实现中国梦，就必须在更高层次、更宽领域、更广视野上进行改革开放。新一轮的改革需要寻找新的突破点，新一轮的开放需要依托新的窗口。

上海在中国经济发展中有着举足轻重的战略地位，是我国自然条件优越、市场经济发达、现代化国际化程度最高的大都市之一。作为全球第一大港，上海位于太平洋西岸南北航线的中点，拥有洋山深水良港，国际海运可达五大洲的500多个港口。由于地处我国南北海岸线中端，上海有着广袤的腹地经济支撑，与国内外联系紧密。2009年11月18日，“三港三区”^[3]联动发展、上海综合保税区管理委员会成立，为上海成为中国第一个自贸区试点创造了良好的条件。中央选择在上海设立首个自由贸易区试点，是历史的必然、时代的要求。

作为新一轮系统性改革、深层次改革、全方位改革的开启点，上海自贸区必将成为中国对接全球化新趋势与新规则、融入经济全球化的重要载体，成为撬动中国新一轮改革开放的战略支点。

三、上海自贸区的历史使命:制度创新

新的开放必然要有新的制度安排。以开放促改革，上海自贸区建设的核心任务是制度创新。

什么是制度创新?新制度经济学认为，制度创新指创新者为获得潜在利润而对现行制度进行变革的种种措施与对策。由于外部性、规模经济、风险和交易费用的存在，使得在现有的制度结构下不能将潜在利润内部化时，就存在着制度创新的可能。^[4]我国著名经济学家成思危则认为，中国30多年改革的核心是制度创新。制度创新本身包括体制和机制两个方面，体制讲的是结构，机制讲的是过程和程序。只有在结构和程序方面都进行改革，才有可能取得改革的成功。^[5]

作为国家战略，上海自贸区的制度创新动力源于获取全球化红利，包括全球化红利的再分配、全球供应链分工合作中的红利等。而制度创新面临的最大挑战则是上海自贸区如何参与全球化竞争，适应高标准的国际规则和标准。由此，上海自贸区不是“政策洼地”，而是深化改革的“试验田”。建设自贸区的目的是围绕不断完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的目标，顺应全球化发展的要求，着力创新体制机制，加快转变政府职能，探索建立一整套与国际通行规则相衔接的制度框架体系。

在2013年9月18日国务院印发的《总体方案》对上海自贸区的制度创新进行了系统设计和初步安排。制度创新的重点在以下四个方面:一是突出投资管理制度创新，实施负面清单管理等措施；二是突出贸易监管制度创新，推进实施“一线放开”，坚决实施“二线安全高效管住”；三是突出金融制度创新，在利率市场化、外汇管理体制等方面先行先试；四是突出综合监管制度创新，深化行政管理体制改革。制度创新的核心在于政府职能转变，正确把握政府和市场的关系，发挥市场的决定性作用，营造国际化、法治化的营商环境。为此，上海自贸区的建设需要我们从自贸区的功能定位、政策体系、管理体制、运作机制和法律制度等内容入手，进行制度框架和体系的构建。

四、新挑战新任务:上海自贸区建设与海关制度创新

自1547年世界诞生了第一个自由港——意大利里南那港以来，自贸区作为一种经济发展的手段和途径，已有四百余年的历史。目前，世界上共有1200余个自由贸易园区。

在世界林林总总的自由贸易园区中，其称谓与功能都不尽相同，如美国为对外贸易区（Foreign Trade Zone），新加坡为自由贸易区（Free Trade Zone），台湾为出口加工区（Export Processing Zone），香港为自由港（Free Port）。依据功能定位的不同，自贸区又可分为自由港型、转口集散型、贸工型、出口加工型、保税仓库型、商业零售型和自由边境区等类型。

虽然，世界自贸区在功能定位和运作模式上各不相同，但在自由贸易区的本质属性中，“贸易自由”、“海关便利”、“地理优势”构成了世界自贸区的共性，被公认为“自由贸易区三要素”。其中，“海关便利”占据了突出的地位。

作为进出境监督管理部门，海关工作处于国际、国内两个市场的交汇点，直接连接着自贸区的一线和二线，承担着对一线、二线的监管重任。海关监管制度的安排和效率直接影响着制度交易成本，影响着自贸区的运行效益，进而影响自贸区建设的成败。不容置疑，海关制度创新在自贸区建设中起着重要作用。

作为中国第一个自贸区，上海自贸区的建设对海关工作提出了严峻挑战。以上海自贸区设立为起点，中国自贸区网络将渐次布局和铺开。虽然建立在海关特殊监管区域的基础上，但自贸区高标准、全方位的改革和开放，早已超越了海关特殊监管区域。

随着上海自贸区服务业的逐步开放和服务功能的深化拓展，国际贸易将呈现货物贸易和服务贸易并存发展的新趋势，尤其是金融服务、航运服务、商贸服务、专业服务、文化服务以及社会服务六大领域的扩大开放，以及大量新型贸易业态和多元贸易方式的涌现，服务贸易将快速发展。

一直以来，中国海关围绕货物贸易已经建立了完备的监管体系，形成了行之有效的监管模式。但是，随着上海自贸区的设立和中国自贸区战略的推进，货物贸易持续增长，社会各界对海关便利贸易、放开一线的呼声高涨，给海关传统监管模式带来了既要放得开、又要管得住的压力和挑战。与此同时，上海自贸区服务贸易的快速发展，也迫切需要建立与之相适应的海关监管模式。“一线放开、二线管住、区内自由”的自贸区国际惯例倒逼中国海关传统监管模式的创新，海关工作不能沿用传统行政理念、既有思维定势和现有监管模式。

为适应自贸区高标准的改革、高标准的开放，从海关角色定位到职能实现方式，从管理体制到机制设计，从监管模式到流程优化，从改革试验到复制推广，海关监管制度都需要做出新的制度安排和设计，以促进自贸区的建设，不断提升其国际竞争力。中国自贸区战略和上海自贸区建设已然提出了海关监管制度理论创新和改革实践的重大命题。

至此，本书研究的两个核心问题已经呈现在了读者面前:一是针对新中国有史以来的第一个自贸区——上海自贸区，如何进行制度创新；二是站在国家战略的高度，以适应开放型经济下自贸区的发展为己任，如何实现海关监管制度的创新发展。

改革没有完成时，只有进行时。当前，上海自贸区的改革试验如火如荼，各地自贸区的申建风起云涌，中国正在掀起自贸建设热潮。开展中国（上海）自由贸易试验区建设与海关监管制度创新的选题研究，正是我们的使命所在、责任所在。