自由贸易试验区的功能定位

第一节　中国（上海）自由贸易试验区的功能定位

功能定位是一国或地区自由贸易区目标模式的决定性因素。在世界自贸区的功能演变进程中，既有经验又有教训。一部分国家的自由贸易区灵活运用政策优势，发展各自需要的功能；又有半数以上国家的自由贸易区由于无法找准定位，没有确切的目标，失去了成功的机会。功能定位是决定上海自贸区建设的关键因素之一。

一、自贸区功能定位的影响因素、分类和发展趋势

（一）自由贸易区功能定位的影响因素

通常，自贸区的功能设定是根据区位条件和贸易流量以及建区的目的而确定的，并且随着国内外经济的发展而有所调整和拓展。世界各国自贸区功能定位的规律表明，自由贸易区所在国的特殊政治、经济乃至地理环境决定了它的功能定位，功能定位又决定了自由贸易区的目标模式。^[1]如中国香港、新加坡等国家和地区扼直接主航道要冲的优越地理位置，而国内及地区内市场容量狭小，因此选择了自由港作为目标模式。汉堡、不来梅、鹿特丹等港口城市不具有世界航运主航道的优势，但有欧盟这一巨大的腹地经济作为支撑，因此作为连接欧盟与世界其他国家的枢纽，它们定位于货物集散、大进大出的物流分拨功能。中国台湾、韩国釜山等东亚新兴工业化地区，既不享有交通便利，也没有广阔的经济腹地作为支撑，因此它们的自由贸易区表现为出口加工区，辅之以国际贸易、储运服务功能。

世界自由贸易区的模式各有不同，其多样性是由一国的政治、经济以及地理环境的多样性所决定的。同时，一国不同的发展阶段对自由贸易区的功能定位设计也不同。一般来说，人多地少、自然禀赋较差、资源匮乏的国家，往往以出口加工区居多；拥有深水良港及处于交通要冲的国家则以转口港居多；对于大多数国家来说，既可以发展多功能自由贸易区，又可根据自然条件、经济结构、市场发育度、经济发展水平的差异而采取不同的模式。

（二）自贸区功能定位分类

目前，世界上共有1200余个贸易区^[2]，其称谓不尽相同。如美国称之为对外贸易区（Foreign Trade Zone），新加坡为自由贸易区（Free Trade Zone），台湾为出口加工区（Export Processing Zone），香港为自由港（Free Port）。依照自由贸易区的功能，可将出口自由区、自由关税区、免税贸易区、免税区、自由港、自由市、自由工业区、投资促进区及对外贸易区等纳入自由贸易区的范畴。在世界林林总总的自由贸易园区中，根据功能定位的不同，又可分为自由港型、转口集散型、贸工型、出口加工型、保税仓库型、商业零售型和自由边境区等七种类型。世界自贸区的功能定位具体详见本书第一章第二节。

（三）自贸区功能定位的发展趋势

20世纪90年代至今，随着国际贸易自由化、市场全球化、知识经济兴起所带来的产业升级以及现代贸易形态的变化，对自由贸易园区的发展带来了重要影响，自由贸易园区也在功能拓展、产业结构调整中，不断适应经济环境的变化，形成新的发展模式。

从自由贸易园区诞生起相当长的历史时期里，贸易功能一直以来都是自由贸易园区的主要功能。但是进入20世纪以后，随着现代贸易形态变化，自由贸易园区的功能出现了多样化和综合化发展趋势。出口加工区、科学工业园区等新的实践形式的出现就是自由贸易园区功能多样化发展的重要表现。特别是20世纪70年代以后，出现了以转口贸易和进出口贸易为主的贸易型自由贸易园区与以出口加工制造业为主的自由贸易园区逐渐融合的趋势，以此为基础一些自由贸易园区的功能进一步拓展，形成了如金融、证券、物流、商品展示、货物仓储等层次分明的服务行业。

2011年11月11日在上海召开的第11届世界自由贸易园区大会主办方发出倡议书，强烈倡导在切实推动货物贸易便利化的同时，进一步拓展自由贸易园区在货物贸易、服务贸易、投资促进、自主研发以及相关的航运、金融、信息、专利使用等业务功能和领域，鼓励新型国际业务模式的成长，提升自由贸易园区在区域经济进步和全球经济融合发展中的影响力。近年来，自由贸易园区的功能正在从单纯的货物贸易向货物与服务贸易协调发展转变，从贸易自由化向贸易、金融、投资、人员往来的自由化转变。

二、中国（上海）自由贸易试验区的功能定位

在中国设立上海自贸区的进程中，结合我国的国情以及世界自由贸易园区的发展趋势，上海自贸区的功能定位也有一个探索和逐步清晰的过程。根据党中央、国务院关于改革创新试验的要求，上海自贸区的探索实践，一是以制度创新为核心，加快释放改革红利；二是以治理能力现代化为重点，处理好政府和市场的关系；三是以法制建设为保障，在法律制度框架内推进改革创新；四是以风险可控为底线，建好风险防范体系；五是以可复制、可推广为目标，着力形成与国际通行规则相衔接的制度安排。^[3]

（一）功能定位

从已有实践看，结合上海“四个中心”建设的发展目标，其功能定位主要有以下六个方面:

（1）国际投资新规则的试验区。在外资准入、货币可自由兑换、服务业开放、对外投资等方面进行创新试点，进一步突出投资领域的对外开放功能。

（2）服务贸易创新的引领区。充分发挥上海外向型经济和服务贸易发展优势，积极探索服务贸易发展的新领域、新途径、新模式、新政策，大力开放和发展与货物贸易密切相关的服务贸易，进一步提升我国服务业对外开放的水平。

（3）离岸型产业体系的集聚区。发挥自由贸易试验区依托枢纽海港、空港的基础和外向型功能高度集聚的优势，大力发展海空运国际中转集拼、国际融资租赁、国际维修、研发外包、数据服务、营运总部等离岸型功能，进一步提升我国参与全球价值链分工的能力。

（4）对外投资服务的先导区。打造中国企业“走出去”的服务高地和成本洼地，将上海自贸区打造成中国企业和资本走向世界的服务平台，进一步创新我国对外投资服务促进机制。

（5）监管方式优化的先行区。借鉴其他国家高水平自由贸易园区监管的理念，积极创新监管手段，不断改进和完善区域便利化监管服务模式。

（6）政府管理创新的示范区。加快转变政府职能，积极营造国际化、法制化的营商环境，建立更具活力、更富效率、更加透明的试验区管理体制。

（二）总体目标^[4]

经过两至三年的改革试验，加快转变政府职能，积极推进服务业扩大开放和外商投资管理体制改革，大力发展总部经济和新型贸易业态，加快探索资本项目可兑换和金融服务业全面开放，探索建立货物状态分类监管模式，努力形成促进投资和创新的政策支持体系，着力培育国际化和法治化的营商环境，力争建设成为具有国际水准的投资贸易便利、货币兑换自由、监管高效便捷、法制环境规范的自由贸易试验区，为我国扩大开放和深化改革探索新思路和新途径，更好地为全国服务。

（三）实施范围^[5]

试验区的范围涵盖上海外高桥保税区、上海外高桥保税物流园区、洋山保税港区和上海浦东机场综合保税区等4个海关特殊监管区域，并根据先行先试推进情况以及产业发展和辐射带动需要，逐步拓展实施范围和试点政策范围，形成与上海国际经济、金融、贸易、航运中心建设的联动机制。

三、中国（上海）自由贸易试验区的试验任务^[6]

《国务院关于印发〈中国（上海）自由贸易试验区总体方案〉的通知》（国发〔2013〕38号）明确，上海自贸区建设要紧紧围绕面向世界、服务全国的战略要求和上海“四个中心”建设的战略任务，按照先行先试、风险可控、分步推进、逐步完善的方式，把扩大开放与体制改革相结合、把培育功能与政策创新相结合，形成与国际投资、贸易通行规则相衔接的基本制度框架。上海自贸区的试验任务主要有以下五个方面九项任务:

（一）加快政府职能转变

深化行政管理体制改革。加快转变政府职能，改革创新政府管理方式，按照国际化、法治化的要求，积极探索建立与国际高标准投资和贸易规则体系相适应的行政管理体系，推进政府管理由注重事先审批转为注重事中、事后监管。建立一口受理、综合审批和高效运作的服务模式，完善信息网络平台，实现不同部门的协同管理机制。建立行业信息跟踪、监管和归集的综合性评估机制，加强对试验区内企业在区外经营活动全过程的跟踪、管理和监督。建立集中统一的市场监管综合执法体系，在质量技术监督、食品药品监管、知识产权、工商、税务等管理领域，实现高效监管，积极鼓励社会力量参与市场监督。提高行政透明度，完善体现投资者参与、符合国际规则的信息公开机制。完善投资者权益有效保障机制，实现各类投资主体的公平竞争，允许符合条件的外国投资者自由转移其投资收益。建立知识产权纠纷调解、援助等解决机制。

（二）扩大投资领域的开放

（1）扩大服务业开放。选择金融服务、航运服务、商贸服务、专业服务、文化服务以及社会服务领域扩大开放（具体开放清单见附录2），暂停或取消投资者资质要求、股比限制、经营范围限制等准入限制措施（银行业机构、信息通信服务除外），营造有利于各类投资者平等准入的市场环境。

（2）探索建立负面清单管理模式。借鉴国际通行规则，对外商投资试行准入前国民待遇，研究制订试验区外商投资与国民待遇等不符的负面清单，改革外商投资管理模式。对负面清单之外的领域，按照内外资一致的原则，将外商投资项目由核准制改为备案制（国务院规定对国内投资项目保留核准的除外），由上海市负责办理；将外商投资企业合同章程审批改为由上海市负责备案管理，备案后按国家有关规定办理相关手续；工商登记与商事登记制度改革相衔接，逐步优化登记流程；完善国家安全审查制度，在试验区内试点开展涉及外资的国家安全审查，构建安全高效的开放型经济体系。在总结试点经验的基础上，逐步形成与国际接轨的外商投资管理制度。

（3）构筑对外投资服务促进体系。改革境外投资管理方式，对境外投资开办企业实行以备案制为主的管理方式，对境外投资一般项目实行备案制，由上海市负责备案管理，提高境外投资便利化程度。创新投资服务促进机制，加强境外投资事后管理和服务，形成多部门共享的信息监测平台，做好对外直接投资统计和年检工作。支持试验区内各类投资主体开展多种形式的境外投资。鼓励在试验区设立专业从事境外股权投资的项目公司，支持有条件的投资者设立境外投资股权投资母基金。

（三）推进贸易发展方式转变

（1）推动贸易转型升级。积极培育贸易新型业态和功能，形成以技术、品牌、质量、服务为核心的外贸竞争新优势，加快提升我国在全球贸易价值链中的地位。鼓励跨国公司建立亚太地区总部，建立整合贸易、物流、结算等功能的营运中心。深化国际贸易结算中心试点，拓展专用账户的服务贸易跨境收付和融资功能。支持试验区内企业发展离岸业务。鼓励企业统筹开展国际国内贸易，实现内外贸一体化发展。探索在试验区内设立国际大宗商品交易和资源配置平台，开展能源产品、基本工业原料和大宗农产品的国际贸易；扩大完善期货保税交割试点，拓展仓单质押融资等功能；加快对外文化贸易基地建设；推动生物医药、软件信息、管理咨询、数据服务等外包业务发展；允许和支持各类融资租赁公司在试验区内设立项目子公司并开展境内外租赁服务；鼓励设立第三方检验鉴定机构，按照国际标准采信其检测结果；试点开展境内外高技术、高附加值的维修业务；加快培育跨境电子商务服务功能，试点建立与之相适应的海关监管、检验检疫、退税、跨境支付、物流等支撑系统。

（2）提升国际航运服务能级。积极发挥外高桥港、洋山深水港、浦东空港国际枢纽港的联动作用，探索形成具有国际竞争力的航运发展制度和运作模式；积极发展航运金融、国际船舶运输、国际船舶管理、国际航运经纪等产业；加快发展航运运价指数衍生品交易业务；推动中转集拼业务发展，允许中资公司拥有或控股拥有的非五星旗船，先行先试外贸进出口集装箱在国内沿海港口和上海港之间的沿海捎带业务；支持浦东机场增加国际中转货运航班；充分发挥上海的区域优势，利用中资“方便旗”船税收优惠政策，促进符合条件的船舶在上海落户登记；在试验区实行已在天津试点的国际船舶登记政策；简化国际船舶运输经营许可流程，形成高效率的船籍登记制度。

（四）深化金融领域的开放创新

（1）加快金融制度创新。在风险可控前提下，可在试验区内对人民币资本项目可兑换、金融市场利率市场化、人民币跨境使用等方面创造条件进行先行先试；在试验区内实现金融机构资产方价格实行市场化定价；探索面向国际的外汇管理改革试点，建立与自由贸易试验区相适应的外汇管理体制，全面实现贸易投资便利化；鼓励企业充分利用境内外两种资源、两个市场，实现跨境融资自由化；深化外债管理方式改革，促进跨境融资便利化；深化跨国公司总部外汇资金集中运营管理试点，促进跨国公司设立区域性或全球性资金管理中心；建立试验区金融改革创新与上海国际金融中心建设的联动机制。

（2）增强金融服务功能。推动金融服务业对符合条件的民营资本和外资金融机构全面开放，支持在试验区内设立外资银行和中外合资银行；允许金融市场在试验区内建立面向国际的交易平台；逐步允许境外企业参与商品期货交易；鼓励金融市场产品创新；支持股权托管交易机构在试验区内建立综合金融服务平台；支持开展人民币跨境再保险业务，培育发展再保险市场。

（五）完善法制领域的制度保障

完善法制保障。加快形成符合试验区发展需要的高标准投资和贸易规则体系；针对试点内容，需要停止实施有关行政法规和国务院文件的部分规定的，按规定程序办理。其中，经全国人民代表大会常务委员会授权，暂时调整《中华人民共和国外资企业法》、《中华人民共和国中外合资经营企业法》和《中华人民共和国中外合作经营企业法》规定的有关行政审批，自2013年10月1日起三年内试行；各部门要支持试验区在服务业扩大开放、实施准入前国民待遇和负面清单管理模式等方面深化改革试点，及时解决试点过程中的制度保障问题；上海市要通过地方立法，建立与试点要求相适应的试验区管理制度。

四、中国（上海）自由贸易试验区的功能拓展

深化推进功能拓展是《中国（上海）自由贸易试验区总体方案》的重要内容。根据《总体方案》要求，上海自贸区要形成与上海“四个中心”建设的联动机制，实现功能拓展，进而成为国际贸易中心建设的重要平台，成为国际金融中心建设的重要突破口，成为国际航运中心建设的重要载体。

在国际贸易中心建设方面，着力打造总部经济，推进“亚太营运商计划”，发展亚太区域订单中心、供应链管理中心和资金结算中心，将支持有需求的跨国公司统筹亚太市场，拓展离岸业务，推动企业发展成为实体运作的亚太地区总部；依托境外投资服务促进平台，支持国内企业“走出去”，开展国际收货、兼并以及对外投资，在试验区集聚中国本土跨国公司的国际总部。着力发展平台经济，在区内建立若干个面向国际、服务国内的大宗商品现货交易平台，打造商品和资金的国际流转交易平台；加快推进对外贸易文化基地建设，拓展进口文化设备的租赁功能，打造上海国际艺术品保税展示交易中心；继续做大做强专业贸易品牌；加快进口商品国别交易中心建设，推动一批进口商品国别馆的落地。着力发展新兴经济，推进全球维修检测基地建设，在外高桥拓展全球维修功能的基础上，推动浦东机场空港、洋山海港全球维修项目的落地；大力引进国际知名检测机构，推进跨境贸易电子服务平台的发展。

在国际金融中心建设方面，引进境内外金融类机构，推动各类新型金融机构进入上海自贸区开展业务；同时，积极推动民营资本进入金融领域，争取民营银行在自贸试验区落户。建设面向国际的金融交易市场，积极推进上海国际能源交易中心挂牌上市原油期货；推动中国外汇交易中心、上海证券交易所、上海黄金交易所、中国金融期货交易所、上海股权托管交易中心等金融服务平台新设或增设交易场所，开展新产品的交易，打造自贸区多层次的金融市场体系。推动融资租赁业务的全面发展，推动新设融资租赁母公司、子公司落户自贸区。

在国际航运中心建设方面，要推动国际中转集拼业务的发展，在洋山开展国际中转集拼试单运作的基础上，深化业务模式的研究，加快推动洋山保税港区国际中转集拼中心的建设，力争在洋山、浦东机场、外高桥保税物流园区全面开展国际中转集拼运作。探索国际船舶登记制度，加强与相关部门的协调对接，完善国际船舶登记的相关配套政策，推动落实国际船舶登记试点工作。

此外，在科技创新方面，依托自贸区进口研发设备、研发耗材保税政策，发展创新型研发中心和技术服务中心，开展产品设计、生产研发、技术创新等业务活动。推进战略新兴产业的发展，探索“经营总部”＋“生产性分支机构”的做法，依托选择性征税政策，推动高端制造业在区内外联动发展，并积极探索保税延展功能。

在与上海“四个中心”建设的联动发展中，上海自贸区的功能拓展要以贸易功能建设为核心，大力拓展总部经济、文化贸易、离岸贸易、跨境电子商务、融资租赁、保税展示交易、期货保税交割、全球维修检测、服务外包、国际船舶登记、国际中转集拼等功能，逐步实现货物贸易与服务贸易的协调发展，实现上海自贸区功能向多元化和综合化趋势发展。有关自贸区功能拓展的具体内容将在本书第五章、第六章、第七章中逐一予以研究、阐述。