中国产业跨区域转移中需要重视的问题

四、中国产业跨区域转移中需要重视的问题

随着中国产业跨区域转移不断推进，一些和转移相关的经济问题和现象值得重视。其中，有些问题属于市场经济中的正常现象;有些则是完全可以避免的，需要通过有关政策措施干预和调整得到解决。

(一)“产能过剩”行业的转移问题

1.部分产能过剩行业跨区域转移加重“产能过剩”问题

当前中国部分产业和领域存在比较严重的产能过剩问题，其中，以劳动密集型行业为主的轻工业退出壁垒相对较小，产能过剩可以在市场竞争和转移中消化;以资本密集型行业为主的重化工业资产专用性强，沉没成本高，加上其中的许多行业国有经济比重高，退出壁垒高，在转移过程中往往是采取新建而不是搬迁等方式，在此情况下加重产能过剩问题。如中国钢铁企业目前加紧向东南沿海地区集聚(2012年的宝钢湛江项目，是在国家钢铁产能严重过剩的背景下获得国家发改委批准的)，进一步加重了中国钢铁产能过剩问题。

2.产能过剩行业的转移本身是市场经济正常现象，但政府作用不当是导致产能过剩加剧的重要原因

在市场机制作用下，企业向资源丰富地区转移，或者向市场需求旺盛地区转移，以降低运输成本和原材料成本，提高企业的盈利能力，这是市场经济正常现象。但有两个方面因素导致产业转移客观上加剧了相关行业的“产能过剩”:一是地方政府过度介入经济发展，加剧了相关行业的产能过剩。根据调研，许多产能过剩行业的企业从市场角度一般并不愿意进行投资，但在地方政府土地廉价使用、税收减免等政策吸引下，往往会进行投资生产，比较典型的是冶金、建材等行业^[28]。二是国家对产业布局调整的宏观调控政策不明确，使地方政府各自为政的发展模式严重制约要素资源的有效配置，加剧部分行业产能过剩。

(二)承接产业转移的有效性问题

当前东部地区转移出去的要素约束型企业整体素质不太高。中西部地区许多地方为了加快本地经济发展，无选择性地承接产业转移，导致大量的“无效转移”。

1.中西部地区承接产业转移环境门槛较低，导致大量污染转移现象

中西部地区地方政府为了发展本地经济不考虑承接产业的落后性，在承接产业转移时承接污染转移。当沿海发达地区关停大量污染企业时，一些欠发达地区的政府有关部门都会赶到当地进行招商引资。在沿海发达地区“驱污”的同时，一些欠发达地区的政府却积极上门接收污染企业，“招商”变成“引污”，企业迁移变成“污染转移”。近年来，一些污染产业有向中西部蔓延的趋势。如中国铅酸蓄电池生产基地——浙江省长兴县自2004年起开始大规模整治铅酸蓄电池企业，整治后，县域范围内的175家蓄电池生产企业只剩下50家。在整治过程中，江西、湖北、安徽、云南等地纷纷来此招商^[29]。

2.转移企业对承接地产业带动能力不强，许多企业属于“无根性”企业，甚至对当地企业产生“挤出效应”

中西部地区承接的许多产业(企业)具有明显的嵌入式特征，很多属于“无根性”企业，和当地经济衔接性不强，甚至对本地企业产生“挤出效应”。根据中部省份调研发现，尽管大多数地区在承接产业转移时强调产业对接，但转移过来的企业很多自成体系，和本地企业关联性不强，没有真正融入到地方经济，地方政府对此也感到担忧，担心企业在享受完政策优惠后会转移到其他地方^[30]。而根据课题组企业问卷调查也发现(见表6－5)，企业离开原来所在地的各种原因中，“原生产地优惠政策结束”因素属于重要因素，排在第8位。更重要的是，这些企业由于享受的政策比本地企业政策优惠，在生产相同产品时往往比本地企业更具优势，从而挤压本地企业发展空间。

3.地方政府“公司主义”是造成产业无效转移的主要原因

目前，中国地方政府具有明显的“公司主义”^[31]特征，其重要表现是，地方政府行为日益“短视化”，注重眼前利益。中西部地区的地方政府为了发展本地经济，招商引资成为头等大事，承接产业转移中存在“泛工业化”倾向，强调承接转移的数量和规模，而忽视对本地产业的带动能力，对企业投产后与现有产业间的对接和融合缺乏相应的规制和引导。甚至只要能够引进项目，为了发展本地经济，尽管国家有各种投资限制，但实际上形同虚设。从而使部分地区直接或间接地引入了不少高能耗、高污染项目。课题组在调研中发现，广东某著名大型医药企业污染比较严重的生产环节转移到湖南某地级市，其主要原因是该地区环境门槛比较低。而且，当地并没有相应的医药产业基础和资源，尽管地方政府花大力气争取到这个项目落地，但该项目落地对地方经济发展带动作用不强。

(三)地区间承接产业转移“恶性竞争”问题

中西部地区都在加快承接产业转移，但能够转移出来的企业总量有限，地方政府之间为了抢夺有限的转移项目，比拼各种优惠政策来吸引产业转移，出现恶性竞争。从承接地看，恶性竞争的表现主要包括:

1.生产要素“优势”的恶性竞争，造成有限的土地和其他资源严重浪费

中西部许多地方利用土地、矿产等资源优势，大力承接各类产业转移。各地为了争夺项目，比拼“优势”，以土地换投资、以资源换投资，造成一些企业进驻后，仅少量投资，其重要目的是为了“圈地”、“圈资源”^[32]。结果导致造成大量土地囤积，使后进者无法进入，资源被过度开采、恶性开采，造成资源浪费。

2.优惠政策恶性竞争，造成地方的短期“福利”损失

中西部各地政府为了争夺产业转移项目，纷纷以税收优惠、租金补贴等方式展开恶性竞争。地方政府竞相招商引资大大提高了企业的议价权。很多企业利用一方政府的优惠政策向另一方政府索要同等条件的待遇，或与多地政府谈判后再综合利弊权衡选择。结果各方也会陷入“囚徒困境”，导致地方利益的不同损失，甚至使地方政府被迫过度出让未来几年的税收、租金等收益，单纯计算企业税收贡献和转入地政府出让的“经济账”，得不偿失、入不敷出。根据调研，某大型电子企业转移到中部省份的一个地级市，该地区的全年财政收入80亿元左右，对此企业的各类补贴高达43亿元，该地区5年内需要10%公共财政支出为该企业服务。另外，据报道，三星电子落户到西安，是西安与重庆、北京等城市竞争而得的，需要地方政府补贴2000亿元。^[33]

3.恶性竞争问题需要区别看待

矿产、土地资源不可再生，对造成资源浪费的问题应该坚决制止，但地方政府自己不会采取措施停止恶性竞争行为，需要国家制定相关政策来对此进行监管。对于地方政府的短期福利损失问题，需要考虑能否给本地带来长期综合收益。很多转入企业的实例表明，许多大型企业的转移可以带动一批上下游企业入驻、提高当地就业、扩大“嵌入”产业对当地经济的溢出和示范效应。如果从长期看，能够给承接地带来就业，带来整体经济的快速增长和结构调整优化，在地方政府财力可承受的范围内，还是可以接受的。

(四)“腾笼换鸟”的悖论问题

近年来，东部沿海发达省份推出“腾笼换鸟”的政策，推动要素约束型产业转移，以促进本地产业转型升级。根据调研，在2008年国际金融危机前，全国经济形势较好的情况下，许多地方对此政策积极性比较高，部分地区专门成立“产业转移促进中心”等机构。国际金融危机后，国际和国内厂商投资热情减弱，发达地区担心本地企业转出去后，难以引进新的项目，更加重视企业就地转型升级，对推动产业对外转移的积极性减弱。

1.“腾笼换鸟”的悖论:经济形势好，政府推动产业转移的积极性强，企业不愿意走;经济形势不好，政府不愿意推动转移，但企业不愿意留

一个地区产业转型升级可以通过企业就地转型升级(就地落后产能淘汰和创新来实现)和异地转移(主要是要素约束型转移)两种方式实现，转移往往是因为就地升级难度更大。要素约束型转移从理论上可以实现“腾笼换鸟”，促进产业转型升级。但转移出去大量企业后，一旦后续产业难以跟上，将导致地区产业发展出现“空心化”问题^[34]。东部地区的地方政府希望借产业转移之机，大力推动传统产业和低端环节转出，引进或培育新兴产业和高端环节;但是又希望在有大量新兴产业或更高端的外来资本源源不断地进入情况下才考虑将原有传统产业或制造业低端环节转移出去，以防止出现“腾笼无鸟”的现象。在经济形势好的时期，政府大力实施“腾笼换鸟”政策，但企业并不愿意转移(因为这个时期企业盈利水平高，而转移是存在风险和不确定性的)。然而，一旦经济增速放缓，企业出于节约要素成本的动因，往往还是会转移到中西部地方。课题组在调研中发现，在国际金融危机严重的2009年，中部地区承接东部产业转移的状况仍然保持较高水平。但对于东部地区而言，由于要素条件比较差，一些地方政府担心促进产业转移后，新的接续产业难以产生，出现“腾笼无鸟”现象。课题组在昆山调研，当地政府官员坦言，在金融危机之前，国家商务部和昆山市政府合作成立“产业转移促进中心”，但推动产业转移的效果并不明显;而金融危机后，许多企业悄悄搬走，并没有政府推动。现在“产业转移促进中心”的工作不能得到当地政府支持。地方政府担心，如果强调产业转移，会给现有劳动密集型企业带来恐慌，认为政府要赶自己走，给现有企业生产造成一定的影响，而且给招商引资造成困难。

2.保持政策的长期性和稳定性是破解悖论的关键

产业转型升级是一个国家和地区经济发展到一定阶段后的必然规律，是一个长期趋势，也是中国经济发展方式转变的关键。为此，“腾笼换鸟”政策作为推动地区产业转型升级的重要政策，应该具有长期性、稳定性特征。但地方政府“公司主义”导致目标日益短视，加上许多地方由于领导人变动频繁影响该地区政策持续性，在短期宏观经济波动情况下，“腾笼换鸟”往往成为一个短期性政策，其政策效果难以奏效。

保持政策的长期性和稳定性是确保“腾笼换鸟”政策有效实施的关键。一方面，通过更高一级政府来(如省甚至中央政府)推动某些地区的“腾笼换鸟”，将会大大提高该政策的长期性和稳定性。另一方面，为了不因推动“腾笼换鸟”而影响地方发展经济的积极性，需要鼓励政府创新推动产业转移的模式，由被动适应企业转移，转变为地方政府和承接地之间建立合作关系，主动推动产业转移。