佛山工业园区建设中应注意处理的几点突出问题

第三节　佛山工业园区建设中应注意处理的几点突出问题

一、工业园区建设与环境协调的问题

工业园区化是协调工业发展与环境保护的一种比较好的方式。在工业园区规划、建设、发展进程中,如何使入园企业发展与环境保护良性互动,实现经济效益、环境效益、社会效益的三统一,促进社会经济的可持续发展,是一个令人关注的问题。

《佛山市工业发展规划纲要(2001～2010)》中指出:佛山要加强工业园区的规划和建设,围绕产业布局的合理、污染的防治和环境的优化,进一步加强工业园区的建设。按照ISO14000环保标准体系的要求,高起点规划,高水平建设,高效能管理,形成一批产业关联度大、技术含量高、经济效益好的生态型工业园区。

“村村点火,户户冒烟”的工业园区时代给人们留下了太多的教训,以牺牲环保为代价的发展让佛山一些地方背上了历史包袱。目前,各园区在规划中基本上都能以环保先行,大多数园区都有打造“生态园区”的初步构想,这充分体现了园区建设中坚持“以人为本”的科学发展观。

在这种发展观指导下,大塘工业区、杏坛工业区排水系统都按雨污分流规划建设,都统一建设了大型污水处理厂。松夏工业园东临佛山新八景之一的南国桃园,北靠风景秀丽的东风水库,南接日益繁华的松岗新城区,被称为珠三角首个园林式工业园。但是佛山工业园区建设也存在与环境保护不协调的方面。一方面,由于佛山五区经济发展不平衡,在园区的区域定位上,一些经济欠发达,产业发展基础差的园区,主要以承载本地、珠三角及国内发达地区产业的转移为主,迫于经济增长的压力,未免饥不择食,在引资过程中,引进一些污染企业入园。如三水白坭工业园区就承载了石湾南庄部分陶瓷产业的转移,目前这些陶瓷企业造成的污染不但给当地环境造成了很大的压力,而且给毗邻的丹灶镇国家生态工业园带来一定的影响。另一方面,作为国家级生态工业园区,目前享有的国家经济技术产业开发区和国家高新技术产业开发区的优惠政策未能凸显园区的特点,政府扶持的力度还不够,对环保产业和生态工业企业未能形成强大的吸引力,园区的循环经济和生态工业发展还不理想。

要保持工业园区建设与环境相协调,需要正确处理好以下几个关系:

1.处理好政府引导与企业参与之间的关系

政府发动、企业参与是做好工业园区环境建设的两个有力保证。政府特别是环保职能部门要发挥主导作用,发挥工业园区环境保护中不可替代的作用,而企业的参与和支持不仅可以使政府充分发挥作用,而且还能弥补政府行为的不足,把各项行政政策引向深入。

2.处理好长远利益与眼前利益的关系

要充分搞好可行性研究和环境影响评价,对环境设施建设要统筹考虑、合理规划,分轻重缓急,切忌只顾眼前利益。如果对环境问题不引起高度重视,采取切实的行动,将对子孙后代犯下历史性的错误。

3.处理好经济发展与环境保护的关系

要全面地看待经济发展和环境保护问题,不能因为保护环境就限制经济的发展,而是要想方设法在环境能承受的范围内来发展经济。如果因为污染问题而“一刀切”关停现有企业或者杜绝所有污染企业进入工业园区,无异于断了当地百姓的“致富路”、政府的“财源”和支撑城镇化的“产业动力源”,但也不能为了出效益、出政绩,而不顾环境容量的承载力,保留甚至扩大重污染项目。因为以牺牲环境为代价来发展经济,如同是饮鸩止渴,即使在短期内有所收效,但潜伏着种种危机,最终要因环境恶化而付出更大的代价。只有协调发展才是出路。

二、工业园区建设与城市发展协调的问题

佛山五区整合后,制定了“2+5”组团式城市建设的规划,并提出佛山城市发展的“三大战略”,即产业强市战略、文化名城战略和现代化大城市战略。现有的几大工业园区大多位于城市组团或组团所辖镇内,工业园区的建设与城市协调发展的问题日益突出。要保持工业园区建设与城市发展相协调,就要在园区的规划、建设和发展进程中,始终坚持佛山城市发展的“三大战略”。

(一)佛山工业园区建设与产业强市战略

佛山是传统的制造业基地,但由于第三产业发展滞后,制造业的空间难以拓展,成本居高不下,这已成为佛山工业发展的一个薄弱环节。建设工业园区是打造产业强市的重要载体。佛山工业园区应立足于制造业基地这一基本职能,优先发展和扩张第二产业,通过第二产业内部工业结构的升级、优化和主导第二产业、特色第二产业的龙头带动实现工业园区经济健康、持续的发展。然而,要完成产品向商品的转变,实现价值的节约增长,生产服务业(尤其是以知识为基础的生产服务业)的重要性越来越突出。城市工业园区要充分发挥自身区位、人才、环境等优势,积极发展现代生产服务业,通过健全生产、流通、管理、服务等全过程体系,加强知识和服务转化为生产力的增值能力,提高综合竞争力,实现佛山产业强市的战略目标。

(二)佛山工业园区建设与文化名城战略

工业园区文化建设是先进城市文化建设的重要组成部分。目前,在佛山一些较大的园区内,配套员工村、银行、医疗诊所、影剧院、图书馆、公园、综合市场已不是新鲜事,相当一部分园区已将环境的配套设施延伸到园区之外,将园区功能配套与城市功能配套完美统一。

园区文化建设的重点是营造企业发展的人文环境。作为大良工业园区生活环境配套的受益者,桂畔海休闲文化一条街每晚灯火通明,钟楼公园群众文化体育活动不断。良好的文化氛围成为大良工业园最有说服力的证明,不少企业都是冲着这个原因落户大良的。

以信息网络为媒介,经济全球化也加速了文化全球化的步伐。随着信息交流的日益便捷和跨国经济活动的日趋频繁,世界文化正在超越国家、地域的疆界限制和种族、民族的观念分歧而不断趋同。文化全球化对城市文化的地方特色造成很大的破坏,佛山必须重视保持与创造地方特色,以文化名城战略促进佛山工业园区良性发展。

(三)佛山工业园区建设与现代化大城市战略

目前,尚未形成足以与自身经济实力相匹配的城市形态的佛山,可谓是旧瓶装新酒,即其现代化经济发展成就的新酒却依然装在一只旧瓶内,如何将佛山发展、建设成为一座大城市,实现现代化大城市战略目标。首要的任务是城市规划,即将现有城乡形态下的城市空间格局和功能格局重新调整和公布,而在这种调整和公布中,必须为未来产业发展提供足够的空间,也就是说,城市规划工作要有利于产业的优先发展,突出对产业的支撑。

但是,在我们强调规划支撑产业的同时,同样应注意避免在实践中滑向规划被产业所左右和引领的弊端。在以产业发展为核心的城市理念指导下,人们往往过度着眼于产业发展及其所带来的经济效益,而忽略了城市公共安全、生态环境、文化内涵以及居民生活质量等诸多方面的考虑,其结果自然是虽拥有了发达的城市,却并未能够拥有理想的生活。

工业园区化是协调产业发展与城市发展的一种比较好的方式。一方面工业园区是城市经济发展的增长极,工业园区的建设就是政府通过采取一些有效的措施,集中力量把大量先进的生产要素投向条件较好的区域,培育增长极,进而通过增长极的扩展效应,带动全区域的共同发展;另一方面,建设工业园区为推进集中治污,实现产业化治污提供了可能,工业园区的建设,引导农村工业向园区集中,克服了零星布点办企业和低、小、散现象,使分散的污染点源在一定程度上集中,解决了污染分散治理难以达标和不经济性的问题,为集中治理污染,培植治污产业化创造了有利的条件。

三、工业园区之间协调发展的问题

虽然佛山市各园区基础、条件各不相同,招商引资形势严峻,但依然八仙过海,各显神通。一些园区在引进项目过程中,明确产业导向,实行产业招商,走产业升级和结构优化道路。如顺德杏坛工业园利用已成型的支柱产业优势,重点引入规模大、关联度高、成长性好的化工企业形成产业配套,呈现出明显的产业集群趋势。

但是,由于大多数园区市场定位还不明确,产业聚集度不高,专业分工不够细,协作化程度不高,各园区间出现抢项目而产生的恶性竞争现象时有发生。要促进佛山各工业园区之间协调发展,从而促使佛山城市基础建设和园区经济发展迈入一个良性互动的轨道,实现佛山市经济持续增长,必须解决以下几个问题:

1.解决本地原有产业布局与园区总体布局的矛盾问题

佛山大部分园区是通过当地特色产业集聚建立起来的(如南海、顺德),这些园区在引进项目时既要有利于本地产业结构的升级和产业链条的完善,又要有利于园区产业聚集的形成,要引导企业向工业园区集中,追求集群放大效应,培育“一镇一品”的产业发展格局,解决产业、园区布局矛盾。

2.解决各园区错位发展与协调发展的问题

在区域定位上,要充分利用好广佛都市圈的区位优势和国内外的资源,对经济欠发达、产业发展基础差的园区应准确定位,主要以承载本地、珠三角及国内发达地区产业的转移为主;而经济基础较好、产业基础好的园区,招商引资应由“粗放”向“集约”转变,求质保质,提升档次,瞄准世界500强企业生产基地向中国的转移趋势,把发展总部经济作为招商的重点,以使园区发展逐渐达到优化产业结构的目的。

要明确园区定位,实行错位发展,避免恶性竞争,从而增强协作化程度,实现各园区间的协调发展。政府必须有相应的政策引导,并建立强有力的协调机构,促进入园企业按照产业导向实施行业聚集,逐渐形成一批特色工业园区,走新型工业化道路。

3.解决招商数量与入园企业质量的矛盾问题

要坚决克服只求数量不求质量的做法,将引进外资的重点锁定在产业关联度高、有利于产业升级、对经济拉动力大的关键项目上,解决数量与质量的矛盾。如国内首个通过质量、环境、安全“三认证”的南海松夏工业园,以此对进园企业设立“门槛”,三个认证体系几乎涵盖了园区的方方面面,构成了发展的大环境,引入的企业几乎是清一色的高科技企业或家电企业。着眼于差异化发展,是松夏工业园的初衷,也较好地解决了招商数量与入园企业质量的矛盾问题。

但大部分园区存在特色定位不明显、对产业集聚认识不足、招商引资目的性不强的问题,而偏重单一引资数量或经济总量高低的政绩考核机制,加上地方政府的利益驱动,必然导致入园企业良莠不齐,园区效益难以保证,并由此引发园区间的恶性竞争。要解决招商数量与入园企业质量的矛盾问题,就要由原来的单一数量型考核向数量、质量综合型考核转变,从考核机制上为工业园区建设质量提供保证。

四、工业园区内部产业协调发展的问题

工业园区内产业协调发展是指园区内依托已经形成的龙头企业,吸引其上下游的配套企业,形成产业链。随着配套厂商越来越多,配套能力越来越强,小的产业链慢慢变长变大,于是多条同质产业链相互交织,构成一个大的产业集群,从而使集群内企业围绕关联产业和产业链形成有机的分工与协作关系。

目前在顺德、南海部分园区,较高的产业集聚程度已成为工业园区最有力的配套之一。在顺德北滘和容桂两地,以美的、科龙、格兰仕等企业为龙头,从钢材原料到模具铸造、产品设计包装,各类相关企业应有尽有,家电企业在方圆不到几十公里的范围内就能获取包括人才在内的各种生产要素,形成较为完备的家电产业链。

但是,目前佛山大部分工业园区不过是大量企业在一定地域集聚的群体,尚未成为培育或强化地方产业集群形成的主力军。而企业在地理位置上的集中和公共物品的共享并不必然产生聚集效应,如果园区内部各企业间缺少产业关联性,不能形成良好的分工与协作,导致各个企业都是封闭的大而全的生产系统,生产和交易成本很高,产品市场竞争优势不强,企业发展受到抑制,也没有精力去创新。而且,由于入园企业非集群化以及缺少高水平的专业分工与协作,新企业衍生的风险和成本都很高。

造成佛山大部分工业园区并未真正形成产业集群的主要原因有以下两个方面:

1.缺乏产业链上的企业集聚

在佛山的园区建设和招商引资过程中,虽然许多工业园区从一开始就非常注重产业聚集化发展,如高明沧江工业园内形成了钢材生产基地、新材料基地,三水中心科技园形成了电子工业城和佛塑新材料工业城等。但并未聚焦于产业链,产业结构似有雷同之嫌,大部分工业园区以电子、汽配、新材料等为主导产业,重点行业不突出,企业的行业集中度差。由于企业并未在产业链上集聚,因此企业间的联系并不普遍,无法形成真正意义上的产业集群。

2.密集型竞争与合作机制尚未形成

佛山各工业园区基本上分布在各个镇,面积普遍较小,加上产业聚集度不高,园区内同一行业的企业数量少,企业单兵作战,缺乏竞争,实质性合作也不多,企业的学习与创新不够普及,企业竞争能力难以得到有效提升,信息、技术、人才等创新要素的流动缺乏内在动力,创新主体之间缺乏竞争与合作的动力机制,无法形成以竞争与协作为核心、以创新和提高竞争力为主要目标的工业园区产业集群。

为推动佛山工业园区内产业集群的建设与发展,需要积极发挥政府、工业园区管委会的作用,将重点放在强化产业链建立的市场环境、创造企业间竞争与合作的环境与氛围、促进建立企业学习与创新的机制与网络等方面上来。

五、佛山工业园区建设与失地农民利益保障问题

在佛山工业园区建设过程中,失地农民相关利益的保障及被征地后的生存问题应该受到应有的关注。这一问题如果得不到很好的解决,不但有违政府创办工业园区的初衷,还会波及到社会稳定问题。

要处理好工业园区建设与失地农民利益保障问题,必须做好以下几项工作:

1.确立科学合理的土地征用补偿方式

国家征用土地的目的是为了从事非农建设,促进工业化发展,这一进程必然带来土地级差收益的上升。而现行对土地征用的补偿是依据《土地管理法》,我国现行的征地补偿计算公式为“产值倍数法”,这种测算方法对农民是不公平的。第一,按现行补偿原则规定,只是按被征用土地的原有用途进行补偿,只对农民在这块土地上从事农业生产时的收益进行补偿,这种以产值作为征地补偿的方式不尽合理。现时的城郊农村,农业生产已不再是传统意义的农业,而是集生态农业、绿色环保农业和休闲观光农业等为一体的现代都市农业生产,土地产出值已完全不能与普通意义上的粮食或蔬菜现时价值作比较。以传统农业产值为依据的土地征用价格普遍是过低的。第二,征地补偿标准未包含土地的增值部分,土地一经征用,其用途的改变,通常会导致地价的飙升。但是,现行征地补偿标准都没有考虑增值因素。按照马克思的地租分配理论,级差地租增值部分应当由土地所有者和征地者共同所有。而现在土地被征用后,对增值部分的分配没有考虑被征地者的利益。

在当前国家新的土地征用补偿方式尚未出台之前,佛山工业园区建设征地中,可考虑在依据“产值倍数法”的基础上,由各级政府出资,适当提高土地征用补偿标准,确保被征地农民利益得到保障。

2.建立健全农民社会保障体制

土地是满足农民基本生活需要的主要保障,随着工业化进程的加快,建设用地越来越多,大量的农民失去土地,得到的有限补偿无法保障失地农民的生活。我国农村长期以来实行的是以群众互助和国家救济为主体的社会保障体制,其保障水平远远低于城市,而农村失地农民丧失了拥有土地所带来的基本生存社会保障权利,同时又无法享受与城市居民同等的社会保障权利,无法享受《城市居民最低生活保障条例》的权利。在当前我国社会保障体系不健全的情况下,作为经济发达地区的佛山,应建立健全农民特别是失地农民的社会保障体制,解除被征地农民的后顾之忧。

3.积极组织和引导失地农民就业

佛山五区经济发展不平衡,在高明、三水等一些农村地区,土地可谓是农民的“命根子”,有限的补偿无法保障失地农民的生活,加之农民文化技术素质和知识技能较低,失去土地后,在社会上的竞争力非常有限,进城务工困难,既不是农民,又当不上工人、市民,那就是“下岗”失业农民,“下岗”失业农民的比重大了,而社会保障体系又不健全,如果不积极、稳妥地组织、引导他们从事新的生产行业,使他们的生活有保障,势必造成新的不安定因素。

佛山在工业园区建设中,应依托强大的经济实力,逐步建立起“经济补偿、社会保障、就业服务”三位一体的新模式,实行土地征用与劳动力安置、社会失业和养老保险同步进行,构建保障失地农民权益的长效生产、生活机制,让失地农民充分分享工业化、城镇化和工业园区建设所带来的现代文明成果。

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