“后进口替代”发展模式的组成部分

第二节　“后进口替代”发展模式的组成部分

“后进口替代”发展模式的组成部分可概括为两个方面：一是减少对国内市场的保护和扩大国民经济的外向性，二是减少国家干预和强化市场机制。

一、贸易自由化

就第一个方面而言，拉美国家采取的一个重大举措就是实施贸易自由化。^[19]拉美国家的贸易自由化涉及进口和出口两个部门。在进口部门实施的改革主要是降低关税壁垒和非关税壁垒。

关税的高低和增减直接影响进口商品的价格。因此，拉美国家一直把关税作为限制进口和保护国内市场的主要手段之一。如表3-1所示，自20世纪80年代中期起，主要拉美国家的关税率出现了大幅度的下降。其中墨西哥的最高关税率从100%降低到20%，委内瑞拉从135%下降到20%，玻利维亚则从150%减少到10%。平均关税率也有明显的下降。1992年年底，除巴西和哥斯达黎加分别为21%和20%以外，其他国家均低于20%，玻利维亚只有7%。

表3-1　一些拉美国家的关税率

资料来源：拉美经委会：《拉美经委会评论》，1993年8月，第44页。

拉美国家常用的非关税壁垒主要有进口许可证、官方参考价、海关程序、反倾销和反补贴、关税限额、国家对某些进口的垄断、国产化要求、政府采购政策对本国供货者的优惠，以及一系列涉及产品规格、环境保护、卫生和消费者利益等方面的技术性要求。由于非关税壁垒范围广和主观随意性强，它们一直是拉美国家用于限制进口的有效工具。但自20世纪80年代后期起，非关税壁垒也被大幅度降低。例如，阿根廷国内生产的32%的产品在1988年前受到进口许可证的保护；至90年代初，除汽车及其配件等22项产品以外的所有进口限制已几乎全部被取消。在玻利维亚，除不利于卫生和人身安全的产品以外，所有进口限制已被取消；巴西于1990年6月取消了进口配额制和一部分进口许可证；哥伦比亚于1990年9月取消了几乎所有商品的进口限制，自动许可证包括的范围从1989年的30%上升到1990年的97%；^[20]在智利，除了与卫生和道德标准不符的产品外，所有产品均可自由进口；在墨西哥，数量限制和官方参考价基本上被全部废止，进口许可证制度也被大大放松，1984年，83%的进口需要进口许可证，到1988年已降至20%。世界银行的一份研究报告甚至认为，墨西哥的非关税壁垒已低于西欧和日本的水平。^[21]秘鲁于1990年8～9月取消了进口许可证，此后又大大缩小了禁止进口的范围；尼加拉瓜于1991年放弃了国家对外贸的垄断，并放松了对进口的限制，只有7种商品需要进口许可证。在委内瑞拉，数量限制已被取消，需要进口许可证的进口仅占5%。

在出口部门，拉美国家实行的贸易改革主要包括以下几方面：（1）取消或放松出口管制。（2）取消或降低出口税。（3）废除或减少出口补贴。（4）为出口企业提供更多的进口投入（如先进技术、资本货、中间产品和原料）。（5）改善出口部门的基础设施。

拉美的贸易自由化还伴随着贸易领域中法律体系的健全。由于贸易自由化使贸易领域不断扩大，拉美国家除进口一般的商品以外，还引进了为数不少的“知识产品”。因此，制定或完善知识产权保护法成了深化贸易改革的必要条件之一。在这方面，墨西哥、巴西和智利等国比较引人注目。例如，1991年6月和8月，墨西哥先后颁布了《促进和保护知识产权法》和《版权保护法》。这两个法令甚至连美国也认为具有“世界水平”。1994年10月，墨西哥修改了知识产权保护法；并设立了一个新的机构，即知识产权协会。该机构具有较多的权力和独立性，因此它不仅可以搜查和关闭违法的企业、部门或没收违法产品，而且还可以对与知识产权有关的纠纷作出仲裁。此外，修改后的知识产权保护法还进一步明确了受知识产权保护的范围，强化了执法的力度。例如，它把对违法者处置的罚款数额提高了1倍，使其相当于最低日工资的2万倍。^[22]

二、放松对外资的限制

除贸易自由化以外，拉美国家还在对外经济关系的其他领域中增强国民经济的外向性。放松对外资的限制、加强区域经济合作以及拓展与美国和亚太地区的经济关系，就是这方面的三个重要举措。

应该说，除20世纪60～70年代中期这一阶段以外，战后拉美国家对外国直接投资的政策一直是较宽松的。自80年代后期起，拉美国家相继修改了外资法或制定了新的外资政策，以便进一步放宽对外国投资的限制和扩大国民经济的外向性。

一般来说，20世纪90年代初拉美国家对外资的政策具有以下4个特点：^[23]

1.投资领域更开放。如在阿根廷，除大众媒体以外，外资基本上可以进入所有部门（包括国防工业）。在智利，1992年通过的有关法令允许外资在矿业部门建立合资企业。因此，除电视台和与国家安全有关的领域以外，外资也可以进入智利的所有部门。在墨西哥，虽然尚有17个部门不准外资涉足，但1989年修改的外资法则允许1亿美元以下的投资无需申请就能在其他部门中拥有100%股权。此外，墨西哥还分别于1994年和1995年开放了银行业和石油冶炼业。秘鲁的外资政策可能是最宽松的：1993年通过的宪法允许外国投资进入包括大众媒体在内的所有部门。

2.申报和审批过程中的行政程序进一步简化。例如，阿根廷于1989年修改了第21382号法令，规定外资不必事先提出申请，许多部门中的外资甚至可以不进行注册。哥伦比亚于1991年和1993年通过的有关法令规定，除公共服务、废物处理、碳氢化合物、矿业和金融部门以外，外资进入其他部门（包括扩大生产规模和兼并东道国企业）之前不必获得政府的批准。在委内瑞拉，1992年3月颁布的第2095号法令基本上废除了外资必须事先获得政府许可的规定。

3.利润汇出的额度进一步提高。如在阿根廷，外资可以无限制地汇出利润。在墨西哥，除矿业对外资的利润汇出保留20%的限度以外，其他部门已全部取消限额比重。而秘鲁则废除了对利润汇出的全部限制。

4.给外资的刺激性优惠不断增多。如阿根廷允许外资参与私有化；哥伦比亚为自由工业区中的外资提供多种税收优惠；墨西哥虽因财政原因而不能向外资提供许多税收优惠，但旅游业和出口部门中的外资则能得到一定数量的低息贷款；厄瓜多尔不仅为进入矿业部门的新外资提供50%的一次性税收优惠，而且还允许其以5%的低关税进口矿业机械设备。

三、加强区域经济合作

拉美国家为增加国民经济的外向性而采取的另一个举措是加强区域经济合作。如前所述，20世纪60年代是拉美区域经济一体化的高潮时期。然而，这一高潮也孕育着许多问题，其中最为突出的有以下三点：

1.无法解决本国利益与一体化组织集体利益之间的矛盾。一方面，一体化组织的成员国为区域经济合作提出了宏伟的目标，力图加快一体化进程；但在另一方面，各成员国都不愿作出牺牲，更不愿提供“搭便车”的机会。其结果是，本国利益与一体化组织的集体利益之间不时发生冲突。如在20世纪80年代初期，为了摆脱铝土和氧化铝出口收入减少带来的困境，牙买加采取了双重汇率制。这一做法使牙买加从加勒比共同体其他成员国那里进口的商品价格上升了60%。对此，一些成员国予以报复。这一贸易战使该组织的区域内贸易一度陷入停顿状态。^[24]中美洲共同市场也有类似的遭遇。如在1971年，哥斯达黎加因本国贸易逆差不断上升而停止进口危地马拉和萨尔瓦多的商品，并对其他成员国的商品征收关税。尼加拉瓜和萨尔瓦多采取了报复措施，从而使中美洲共同市场实际上缩小到尼加拉瓜和萨尔瓦多的范围。

在一般情况下，一体化组织内经济发展水平较高的成员国得利较多。因此，内部利益分配的不均也是一块沉重的“绊脚石”。在20世纪70年代末，哥斯达黎加曾表示，除非对中美洲共同市场的现行关税制度作某些修改，否则它将退出共同市场。在加勒比共同体内，牙买加及特立尼达和多巴哥等较大的岛国与其他小岛国之间因利益分配不公而产生的摩擦更是接连不断。

2.易受非经济因素制约。中美洲共同市场是一个尤为典型的例子。1969年，洪都拉斯与萨尔瓦多因移民问题和边界纠纷而爆发了一场以足球赛为导火线的武装冲突，史称“足球战争”。两国相互关闭国界，中断贸易往来。洪都拉斯甚至切断了连接中美洲5国的泛美公路，并宣布退出共同市场和对来自其他成员国的部分商品征收进口税。虽然洪都拉斯后于1973年重新加入共同市场，但该组织因“足球战争”而开始陷入困境。20世纪70年代末，以尼加拉瓜内乱为先导，中美洲地区爆发了一场举世瞩目的地区性冲突。在美国的干涉下，中美洲国家之间的矛盾不断升级，中美洲共同市场名存实亡。^[25]

3.过度强调制度化，从而“形成雷声大、雨点小的形式主义”。其特征是：条约、协定多，高层会议多，联合声明多，常设机构庞大而协调能力弱。^[26]

进入20世纪90年代后，拉美国家把发展区域经济一体化作为扩大对外开放和迎合世界经济区域化趋势的有效手段。因此，不仅60年代和70年代期间成立的一体化组织再度活跃，新的组织（如南方共同市场和三国集团）以及双边经济合作协定也相继问世。至1995年，拉美地区已有30个自由贸易协定。这些协定囊括了该地区的几乎所有国家。^[27]

在当前的拉美经济一体化高潮中，由巴西、阿根廷、巴拉圭和乌拉圭组成的南方共同市场尤为引人注目。该组织拥有2亿人口、1180万平方千米的面积和7300多亿美元的GDP，成为发展中国家最大的关税同盟。它于1995年1月1日正式启动，80%的商品可在成员国内部自由流通。据估计，在20年时间内它就能使贸易额从1994年的130亿美元扩大到500多亿美元。

应该指出的是，拉美国家对实现西半球经济一体化表现出极大的兴趣。例如，当美国总统布什于1990年提出“美洲事业倡议”后，除古巴以外的所有拉美国家都作出了积极的响应。美国得克萨斯州大学的S.韦恩特罗伯教授认为，“如果布什的‘倡议’在10年前提出来，它或许会遭到拉美的怀疑和白眼，或许会被看成是美国的又一个新殖民主义行为。但现在却受到了普遍的欢迎和赞赏”。^[28]乌拉圭前总统拉卡列对“倡议”的评价基本上反映了大多数拉美国家领导人的心态：“过去我们常抱怨受人冷落。现在，世界上最重要的人（指布什总统）终于向我们伸出了手；……因此我们应当抓住他，不仅要抓住他的肘，而且还要抓住他的胳膊。”^[29]

继墨西哥与美国和加拿大达成北美自由贸易协定后，许多拉美国家都表达了进入该贸易区的愿望。智利“捷足先登”，已于1995年6月开始与美、加、墨三国谈判。1994年12月的美洲国家首脑会议提出在2005年建成美洲自由贸易区的计划后，绝大多数拉美国家作出了积极的反应。1995年6月，在美洲国家34国贸易部长会议上，与会者表示要为建立这一自由贸易区而立即开始筹备工作。

在推动区域经济一体化以及与美国大力发展经济关系的同时，拉美国家对亚太地区在世界经济中的重要地位的认识也发生了重要的变化。例如，拉美经委会在1993年12月发表的一份题为《发展中地区的经济关系：拉美与亚太贸易合作的议事日程》的报告中指出，“拉美在过去面临的一个巨大挑战就是如何有效地介入世界经济。世界经济领域中的主要角色是被称做‘三足鼎立’的美、欧、日，今天，……除了‘三足鼎立’以外，还可以包括第四极，即东南亚、东亚和中国。它们能与其他力量一起，在本世纪末和下世纪初推动世界产量的增长。如果拉美不与这些增长中心建立起明确而有力的联系，那么，一旦全球性保护主义复苏或加剧，拉美就会处于危险之中”。拉美经济体系在1992年9月发表的一份报告也认为，亚洲不仅是当今世界最富有活力的地区，而且还可以向其他地区提供贸易、投资和技术转让的机会。^[30]墨西哥政府的一个出版物甚至指出，太平洋地区虽然不能为墨西哥解决其经济问题提供“灵丹妙药”，但它肯定提供了一个实现对外经济多样化的机会。^[31]

基于上述认识，拉美国家在进入20世纪90年代后越来越注重与亚太地区发展经济关系。除了政府领导人和企业家代表团频频访问亚太地区以外，不少拉美国家还在亚太地区设立了多种多样的商务处或贸易机构。墨西哥和智利先后于1993年和1994年加入了亚太经济合作组织。哥伦比亚、厄瓜多尔和秘鲁等国也表示愿意加入该组织。^[32]

四、国有企业私有化

“后进口替代”发展模式的另一主要组成部分是国有企业私有化。

美国学者P.德鲁克曾说过：“在亚当·斯密的著作（即《国富论》）问世200年以后，关于政府的局限性问题才第一次被提出来。当这个问题提出来的时候，它被认为是毫不相干的，或是愚蠢的。正巧，提出这个问题的第一个人是我。我在1969年出版的《不连续的时代》一书中，发明了‘私有化’这个术语，以描述政府放弃国营公司和工厂的做法，因为我当时估计这种情况是会发生的。……另一种形式的私有化发展得更快，即私人承包者接管公共服务设施，政府在竞争性投标的基础上向其支付报酬。”^[33]可见，所谓国有企业私有化，主要是指政府把国有企业的所有权或经营管理权转让给私人部门。但在一些拉美国家，“私有化”有时被其他称谓取而代之。如在萨利纳斯上台前的墨西哥，“由于私有化在就业、国家与私人部门之间的力量对比以及自然资源领域中的国家主权等方面存在着敏感的政治问题”，私有化被叫做“非参与化”，^[34]在巴西，卡多佐总统有时称私有化为“灵活化”；玻利维亚则在任何场合都称之为“资本化”，甚至在美国等发达国家的报纸上刊登招标广告时也不用“私有化”这个词。

为了进行国有企业私有化，一些拉美国家制定了有关法律或甚至修改了宪法，对涉及私有化的有关问题作出了较明确的规定。例如，玻利维亚于1994年3月21日制定了《资本化法》（又称第1544号法）；墨西哥先后于1983年和1995年修改了宪法的第25款、26款和28款，并于1986年制定了《联邦共和国有实体法》。巴西在科洛尔当政时曾制定了《8 · 031法》。这一法律不仅确定了私有化的程序，而且还成立了一个名为私有化委员会的专门机构。该机构的成员由5位政府官员和7位来自私人部门的代表组成。他们都由总统提名，但需经国会批准。全国经济开发银行总裁任该委员会的主任。作为第一个程序，私有化委员会首先提出将被私有化的国有企业的名单及有关条件。根据《8 · 031法》，该委员会必须聘请有关专家对企业进行独立的估价，尔后由私有化委员会确定最低价格以及实施私有化的方式。

一般来说，拉美国家的私有化主要通过以下几种形式：（1）在资本市场上公开出售国有企业的股权。墨西哥的国营电话公司和牙买加的国民商业银行就是通过这种方式实现私有化的。（2）以较为优惠的价格向本企业雇员转让股权。如智利国营电脑公司和国营发电厂的全部股权都卖给了雇员；墨西哥纺织业中90%的国有企业都卖给了本企业雇员或工会组织。^[35]在智利，这种形式被称为“劳工资本主义”或“人民资本主义”。^[36]（3）债务与股权互换，即所谓“债务资本化”。如智利的化学和矿业公司就是以这种形式卖给日本和美国投资者的。^[37]阿根廷甚至在1989年的《国家改革法》中专门为外国资本以此形式参与私有化进程作出了明确规定。然而，这种形式常常带来一些副作用，而且还要受到国际资本市场状况的影响，因此不少拉美国家只是在一定的范围内加以实施。如墨西哥于1986年4月开始实行“债务资本化”后，翌年11月就中止了，直到1990年才恢复。（4）“再私有化”，即把一些中、小型国有企业的所有权无偿地归还国有化之前的原主人。例如，智利军政权在1974～1975年期间把阿连德政府收归国有的241家企业退给原来的主人。^[38]尼加拉瓜的3家国营糖厂也以同样的方式实现了私有化。这种做法虽因不必评估企业的资产和售价而显得较为简单易行，但国库收入得不到增长，因而在政治上具有一定的风险。（5）转让经营权。这种转让主要适用于非生产性国有财产，如港口、码头、道路和机场，等等。

从拉美国家的私有化进程中，可以看出以下几个显著的特点：

1.范围广。被私有化的国有企业不仅涉及一般的制造业部门，而且还分布在交通运输、通信和能源等基础设施部门和公共服务部门（见表3-2）。在智利等国，私有化甚至进入了社会保障和教育等领域。在所有拉美国家中，阿根廷的私有化领域最为广泛，因为政府允许所有领域可进行私有化。

表3-2　私有化金额超过1亿美元的拉美国有企业

资料来源：世界银行：《世界银行研究观察家》，1994年7月，第250页。

2.规模大。除小型国有企业以外，大型国有企业也被私有化。其中被私有化的大型国有企业，包括阿根廷的国营石油公司（它拥有40亿美元资产，年销售额高达54亿美元）、巴西米纳斯吉拉斯钢铁公司（系巴西三大钢铁公司之一）、墨西哥电话公司（它拥有近百亿美元的资产，曾在拉美地区最大的500家公司中排名第16位）。

3.外国资本在私有化进程中发挥着重要的作用。这是因为，一方面，不少拉美国家的私人资本无力与实力雄厚的外国资本竞争；另一方面，政府在主观上也希望通过私有化来吸引更多的外部资金。但不少拉美国家对外资参与私有化有种种规定。例如，墨西哥将外国资本在私有化银行中的资产所有权限制在30%以下。^[39]

巴西在科洛尔当政时规定，外资在私有化企业中所持的拥有投票权的股票不得超过40%（无投票权的股票则不受限制），12年以后方可抽回资本，2年以后才能再出售股份或汇出利润。但此后又作修改，如抽回资本的年限缩短为6年，并取消了2年后才能再出售股份或汇出利润的限制。佛朗哥政府于1993年年初作出的新规定允许外资获得100%的股权，但事先必须经国会批准。

当然，拉美国家的私有化进程也有一些差异性：（1）速度不同。阿根廷的私有化速度较快，而智利和墨西哥等国则采取循序渐进的方法。（2）程度不同。阿根廷的“整个国家都在出售”，^[40]而智利等国政府则仍然控制着一些重要的经济部门。（3）起始点不同。墨西哥先从制造业等非“战略要害”部门或非“重点”部门中的小企业开始，从而能为大规模的私有化积累必要的经验。曾任墨西哥财政部长的P.阿斯佩说过：“如果在出卖一个夜总会或一家自行车厂时有失误，那不是悲剧。如果在出售较大的商业银行、电话公司或航空公司时出了错，那就是一个悲剧了。”^[41]但阿根廷等国的私有化则先从基础设施部门入手，采取这种方法的优势在于能有效地表明政府矢志改革的决心。

五、加强经济体制的市场化

在实施私有化的同时，拉美国家还努力加强经济体制的市场化。

这里所说的市场化，主要是指国家减少对经济活动的干预和积极发挥市场机制调节功能的趋势。自80年代后期以来，这一趋势在拉美国家越来越明显。

第一，资本市场、劳动力市场和商品市场的发展速度开始加快。尤为突出的是，许多拉美国家都开设了股票市场。1980年，拉美七大股票交易所每天的交易量总共只有4180万美元，资本化价值（公司发行的各种证券价值的总额）仅为386亿美元。1992年，七大股票交易所每天的成交量为3.17亿美元，比1980年增长了近7倍；资本化价值高达2515亿美元，比1980年增长了5倍以上。1992年拉美地区最大的股票市场墨西哥证券交易所的资本化价值和每天的交易量分别达到1401亿美元和1.8亿美元。这一业务状况使墨西哥证券交易所进入了世界前10强。^[42]事实上，进入20世纪90年代后，几乎每年都有一个或几个拉美国家的股票市场跻身于世界最佳股票市场之列。^[43]

第二，减少国家定价的范围，逐步取消价格控制，以便使价格反映出正确的市场信号。此外，几乎所有拉美国家都减少或取消了价格补贴。例如，墨西哥政府过去对农业的支持主要靠国家对粮食收购价格和化肥销售价格的补贴，现在则通过增加银行贷款来支持农民扩大粮食生产。

第三，放松对金融部门和外汇制度的管制。在墨西哥，波蒂略政府于1982年实行银行国有化以后，存款利率由财政部统一规定，50%的存款交中央银行统一使用。萨利纳斯当政后，不仅对一些银行实行私有化，而且还放开了利率，即由各银行根据存、贷款供求状况确定。在智利，1994年年初通过的有关法令取消了国家对资本市场的管制。在哥伦比亚，1991年通过的第9号法令使外汇制度实现了自由化。目前，大多数拉美国家都采用了蠕动的钉住或浮动汇率制。

第四，在法律体系上为发挥市场机制的调节功能创造条件。过去，在强调国家干预的过程中，拉美国家普遍忽视如何在法律体系的基础上为发挥或完善市场机制的调节功能创造条件。有人认为，对那些正在实施经济自由化的拉美国家来说，如果司法体系不健全，国民经济增长率将减少15个百分点。^[44]拉美国家似乎已认识到了立法和司法的重要性。例如，为了健全劳工市场，许多国家修改了劳工法，从而使企业主在解聘或雇佣工人时有更多的自主权；为了开放金融市场，一些国家制定或修改了银行法，从而使银行和其他金融机构在进入或退出金融领域时更为自由。