西部地区应对水资源短缺的战略与措施

三、西部地区应对水资源短缺的战略与措施

1.西部地区解决水资源短缺的战略选择

西部地区的基本区情是水资源短缺。努力节水与合理用水对西部地区来讲，除主要保证粮食等生产安全外，重要的是保证西部地区生态系统的安全。解决西部地区水资源短缺问题的关键是采取一切可以采取的措施挖掘水资源潜力，使西部地区有限的水资源发挥最大的效率和效益，为西部地区实现可持续发展起最大的支持作用。实现这一战略选择，要从工程、管理、组织和制度等多种措施上狠下工夫。西部地区的供水工程由利用地表水的蓄、引、提工程，地下水井群，污水处理与回用设施，以及从区外调水等工程组成。在这方面的努力目标是通过工程与有关的技术措施，构筑起与水资源优化配置相适应的工程体系。在管理、组织和制度等方面的努力目标是，通过宣传教育，培育和强化公众的节水意识；通过以水权为中心的用水制度改革，构筑与节水型社会相适应的水资源管理体系；运用行政、工程、技术、经济等多种手段，建立总量控制、定额管理的模式，形成具体完备的水资源管理体制和运行机制，为建设节水型社会提供保障，等等。西部地区的节水与合理用水措施可以多种多样，其中既包括采用各种省水设施与工艺，也包括水的处理与循环利用，同时也包括对可能利用而未被利用的水资源的开发。同时，西部地区的节水与合理用水措施也应该是因地制宜的。各地节水指标的制定与合理用水定额是相互比照的；一个地区的不同行业有不同的合理用水定额，同一行业的不同生产水平也有不同的需水标准。

节水是西部区域水资源的潜力得以充分发挥的基础。例如，工业万元产值取水量的降低，可以节约工业用水成本，提高工业经营效益；实现农业的高效用水，可以达到农业节水增产的目的。节水，以农业为例，包括减少用水需求、减少沿程输水损失、提高田间水的利用率等三个方面的内容。减少水的需求可以通过调整产业结构，发展高效农业的途径来实现；提高水的利用效率需要加强灌区节水改造。通过从区外调水增加本区的水资源，也必须与本地区的节水和水资源的合理利用紧密结合起来。首先要分析调入区缺水的性质和数量，其次要根据当地经济社会发展的近远期需求，进行周密的区域水资源供需平衡分析，确定调水的合理规模。同时调水应该是对当地水源的补充，只有实现了调入地区的节流，充分挖掘当地水资源的潜力后，实施调水才是最经济、最合理的，这样将可以使调入区的调水量规模最小而效益最大。

节水与合理用水战略的一个重要内容是民众参与。西部地区要建立节水型社会，其中重要的一点是要建立民众参与机制。从实践经验来看，它的做法主要包括农民用水者协会制度、分水协调制度、重大水问题听证会制度、利益相关者参与制度、水信息社会公布制度等。由用水户自主组成水分配管理机构进行水量分配的机制，来源于农民灌溉用水的分配，居民生活用水则产生于对公共水井的管理。这种水分配机制的主要优点在于：它所采取的对满足当地用水需求的分水模式具有现实的适应性。在西北地区，雨水集流是解决分散性缺水的主要途径。例如，甘肃省榆中北山地区，开展以农户为单元的蓄水工程，25万户每户修建了100平方米的不透水面收集雨水。由于直接面对民众的需要，并有民众意见的参加，已经成功地解决了农村饮水困难。

西部地区节水与合理用水战略的另一个重要问题是合理开发利用地下水。西北地区地下水资源分布广，调蓄能力强，可以在很大程度上弥补地表水资源时空分布不均的缺陷。对于一些严重缺水的地区，地下水也是主要可以利用的水资源。西北地区地下微咸水的分布比较广，虽然可更新资源量较小，但储量大，农业和生态建设已开始试验利用。这也是一种巨大的潜在资源。西南岩溶石山地区，在枯水季节，地表严重干旱缺水，水土流失和石漠化等生态环境问题严重。但这些地区也有较为丰富的地下水资源，据有关部门勘测，具有开发意义的岩溶地下水资源量达461亿立方米/年。因此加强这些地区的地下水勘察和合理开发利用，对脱贫致富、促进区域社会经济发展和生态建设与环境保护都具有重要意义。这里需要重视的一个问题是，西部地区在开发利用地下水的同时，要注意对它的合理利用。不顾地下水资源本身供给能力的过量开发利用将会对水资源带来不可弥补的损失，例如，形成“地下漏斗”等严重生态经济问题。这早已经为我国东部、中部以及西部本身一些地区的正反两个方面的经验所证明。对此需要坚决加以避免。

2.西部地区应对水资源短缺的主要措施

（1）节水和调水工程措施。西部地区应对水资源短缺的一个主要措施是建立各种节水和调水工程。其建设思路是以改善西部地区生产生活条件和加快经济社会发展为目的，以水资源开发、利用、节约、保护工程建设为重点，切实搞好水资源优化配置，提高水资源的有效利用率。其具体做法是：把节水灌溉作为重要措施加以推广，对大型灌区进行节水工程改造和续建工程配套；通过兴建雨水集蓄利用工程和供水水源工程，重点解决贫困地区农村饮水困难和重点地区的缺水问题，其中在降水少的地方建设微型的水塘等雨水集蓄工程，在有一定降雨条件的地方建设水池、水柜、较大的水塘等小型蓄水工程。通过这些工程措施，对西部有限的水资源进行合理开发利用和有效地节约保护，可促进西部地区水资源的可持续利用和社会经济的可持续发展。

经过一个时期的节水和调水工程建设，2001年西南地区的节水灌溉面积为200.01万公顷，占全国节水灌溉总面积的11.46%，分别比东部和中部低28.85个和13.93个百分点。西北地区的节水灌溉面积为398.32万公顷，占全国节水灌溉总面积的22.83%，分别比东部和中部低17.48个和2.56个百分点。具体如表9－5所示。

表9－5　2001年我国各地区的节水灌溉面积

资料来源：水利部：《中国水利年鉴》（2002），中国水利水电出版社，2002。

西部地区的节水灌溉工程类型，主要包括喷滴灌、微灌、低压管灌、渠道防渗等。西北和西南地区渠道防渗的节水灌溉面积较大，分别达到261.87万公顷和128.68万公顷。西北地区的节水灌溉进展快于西南地区，喷滴灌、低压管灌、微灌分别达到58.00万公顷、44.45万公顷、9.69万公顷，远大于西南地区。如图9－2所示。

图9－2　2001年西部地区节水灌溉类型分布

资料来源：同表9－1。

西部地区近期在开展重点水利工程建设的同时，还将兴建一批事关本地区经济社会发展全局的主要水利工程。包括农村水利建设，解决西部地区人畜饮水困难；实施调水工程，解决西部重要城市和农业经济区水资源短缺问题；进行大型灌区节水改造工程，重点做好宁蒙河套灌区、关中灌区、黑河流域灌区、塔里木河流域灌区、都江堰灌区等节水增效改造工程。从其效益看，2000年宁夏的引黄灌区工程建设，使该地区少引黄河水9亿立方米，灌溉水价虽然有所提高，但农民的灌溉支出却大大减少。又如内蒙古河套灌区，2000年比前10年平均少引2亿立方米黄河水，同时却新增灌溉面积43万亩，增加林地草地用水1.7亿立方米。一些主要水利工程建设使灌溉用水大幅度减少可以大大降低农民的灌溉支出，管理水平的提高又会大大降低农民用水的成本。最终将会促进合理灌溉水价机制的形成，不仅减轻农民的负担，灌区的维护管理费用也可得到保障。

（2）提高用水效率的经济措施。研究西部地区的产业发展，必须充分考虑水资源的状况和特点。如何以有限的水资源支撑更多的人口和更大规模的经济，是实施西部大开发必须解决的一个重要问题。例如，西部发展农业应该将水资源条件、市场条件和粮食安全的需要统筹进行考虑，确定一个合理的目标。近年来，西部地区全面推进节水型社会建设，采取各种经济措施努力提高水资源利用效率，已经取得了明显的成效。

近年来西部地区先后在甘肃省、四川省绵阳市等地开展了节水型社会建设试点。以甘肃省张掖地区的情况为例，2002年张掖市区逐步关闭了各单位的自备水源，实行统一集中供水；对工业和城市用水实行定额管理；并编制排污总量控制方案、开工建设了日处理8万吨的污水处理厂，将其作为张掖火电厂的循环冷却用水。张掖地区也根据国家确定的黑河分水方案，将全市可利用的水资源量作为水权，逐级分配到各县（区）、乡、用水户（村、企业）和国民经济各部门，确定各级各部门的水权，来实行总量控制。与此同时还根据水权总量，依据水资源现状和未来的承载力，科学制定国民经济和社会发展规划，建立与水资源承载力相适应的经济结构，实行以水定产业、以水定结构、以水定规模、以水定灌溉面积。

张掖地区在实施上述做法中采取了比较有力的经济措施来提高用水效率。他们的主要做法是在连续几年大幅度削减用水量完成黑河分水任务的情况下，加大种植业内部结构调整力度，扭转传统的单一粮食主导耗水种植结构。具体做法是采取“三禁三压三扩”政策：即禁止开荒、禁止移民、禁止种植高耗水作物，压缩耕地面积、扩大林草面积；压缩粮食面积、扩大经济作物面积；压缩高耗水作物面积，扩大低耗水作物面积。2000～2003年，压缩了水稻10万亩，带田40万亩，退耕还林还草71万亩。全市农作物种植结构由2000年的粮食与经济作物比例为58∶42，调整为2003年的粮、经、草比例为26.5∶61.5∶12。与此同时，该地区还通过重点建设草畜产品加工、种子加工、果蔬产品加工和轻工原料加工四大龙头企业群体，带动全市种植结构调整。使上述节水型种植结构调整获得更高的经济效益。

（3）推动节水型社会建设的组织措施。当前西部一些地区发展农业节水灌溉，已经打破了数十年来陈旧、低效的灌溉管理模式，以“用水者参与”为特征的基层灌溉管理组织形式迅速发展。例如，一些用水者协会规范产生，它们的职责明确，实行民主决策、民主管理、民主监督，从组织上和制度上落实了用水户参与管理的权力。目前内蒙古、甘肃等省区注重节水示范工程建设，在推进群众管理水利体制改革方面都进行了有益的探索。这种水利群管体制改革的内容主要包括：成立农民用水者协会，建立承包制、渠长责任制、按亩计费等。目前西部大多数省区已经先后组建了农民用水户协会，明确管理责任主体，实行法人与个人承包管理小型水利工程。把水利工程管理、用水管理、使用和投资效益与责任主体的切身利益结合起来。通过这一做法规范了水费计征秩序，提高了水费收缴透明度。通过灌溉用户直接参与管理，也促进了节约用水，实现了责、权、管、收相统一的建设与管理运行新机制。

西部地区的实际经验证明，用水户参与管理是提高政府管理效率、促进水资源高效利用、实现用水公平合理的有效途径。例如，甘肃省张掖地区在水资源管理和开发利用过程中，积极推行参与式管理，逐级选举产生用水户协会，参与水权、水价、水量的管理和监督。由村级用水户协会管理村集体水权，配水到户，并负责田间工程管理维护、水费收缴、水事纠纷调处及渠系内部水量交易管理等涉水事务。以村或渠系为单位组建农民用水者协会，逐步明确和完善协会的主要职责，帮助和指导协会制定运行章程、用水管理制度、工程管理制度、水费征收制度、协会用水公约、执委会工作细则等各项制度。在实践过程中，尤其注重引导协会积极参与用水户水权确定、配水到户和水量交易监管，充分发挥协会在促进用水管理方面原来水管单位无法替代的特殊作用。同时，还建立了水利信息社会公布制度。水利部门定期向社会公布区域水资源状况、供需预测、水价信息、灌溉进度以及黑河流域分水情况等，促使社会各界成员密切关注、积极参与节水型社会建设。目前，张掖市已成立农民用水者协会600多个，显示了协会的活力和作用。全市的节水型社会建设工作已由先期试点转入全面实施阶段，推动了建立节水型社会的实践，有效地促进了区域水资源管理模式的探索。

（4）保证用水效率的制度措施。西部地区的实践还证明了采取必要的制度措施，对保证科学用水、提高用水效率有重要的作用。其主要措施是建立并完善水资源有偿使用制度，征收水资源费，并且适时提高水资源费的征收标准。这样做提高了征收费用总额，也使经济比较落后的西部地区有较多的资金用于水资源管理及开发保护工作，从而切实实现了区域水资源的可持续利用。

目前西部有关省、自治区已经提高了水资源费的征收标准。如甘肃省已正式出台《水资源费征收管理办法》，每立方米水资源费从0.03～0.06元提高到0.1～0.3元，提高了2～4倍，并且扩大了征缴范围。陕西省对超计划取水将加倍收费，水资源费征收标准根据水源状况来确定。省内直接从地下、江河、湖泊、水库取水的单位和个人（以下简称取水户）都要根据取水量按月缴纳水资源费（农业灌溉取水不需要缴纳水资源费，企事业单位从事农产品种植、养殖、加工取水的除外）。水力发电取水的水资源费按发电量计收，开采煤炭、石油等行业的水资源费按原煤、原油的开采量计收。取水户应当按照水行政主管部门批准的用水计划取水，超计划取水的，实行累进加价征收水资源费。超计划取水量在20%（含20%）以内的，其超计划部分按征收标准的2倍计收；超量在20%～40%（含40%）以内的，超计划部分按3倍计收；超量在40%以上的，超计划部分按5倍计收。

目前西部各省区一般都制定了取水许可制度的实施细则。凡在本省区境内一切利用水工程或机械提水设施直接从江河、湖泊、地下取水的单位和个人，都要按细则规定向水行政主管部门申请取水许可证，并按规定取水。取水许可必须符合江河流域的综合规划、国家和地方的水中长期供求计划，遵守经批准的水量分配、调整方案或协议。取用地下水不得超过地下水年度计划可采总量。在地下水超采区，严格控制开采地下水。在水行政主管部门监督指导下，村级农民用水者协会根据确定的水权面积，将分配到本级的用水总量指标进行分解，民主分配给每一用水户，落实到地块，具体到每一灌溉轮次。在此基础上，由水行政主管部门向每一用水户核发水权证，标明每一用水户的水量、地块、用水定额和灌水轮次。发用水户水权证以后，对水权内的配水实行水票制，水管单位凭票供水。