国有煤炭企业发展中存在的问题

三、国有煤炭企业发展中存在的问题

虽然我国国有煤炭企业在新中国成立之后，尤其是改革开放之后各方面都有了长足的发展，但这种粗放式的发展并不能掩盖煤炭生产在可持续发展道路上遇到的多重问题。国有煤炭企业发展过程中还存在结构不合理、增长方式粗放、科技水平低、掠夺式开采、安全事故多发、资源浪费严重、环境治理滞后、历史遗留问题较多等突出问题（赵洪广、王爱国，2005）。同时，随着国民经济的发展，煤炭需求总量不断增加，资源、环境、技术和安全压力进一步加大。

1.市场需求与企业供给矛盾突出

中国煤炭工业协会煤炭行业发展报告指出，从世界范围看，煤炭被视为战略上最安全、最可靠的能源，因为按目前的生产规模，全世界保有的煤炭储量还可开采224年。而相比之下，石油将在40年内枯竭，天然气也将在60年内用光。与世界可采期限相比，我国煤炭、石油和天然气的可采期分别为111年、21年和56年。20世纪90年代后，世界一次能源消费结构相对稳定，根据国际能源署（IEA）发表的《1998世界能源展望》预测，到2020年，世界石油消费量年均增长1.9%，天然气2.6%，煤炭2.2%。另据《未来中国能源需求预测报告（2005）》预测，今后50年内煤炭在我国能源构成中的主导地位仍难以改变。煤炭生产和消费的绝对量仍将有3.5%左右的增长率，国内煤炭需求量年均增长2000万吨左右。然而，我国国有煤炭企业供给却存在以下一些问题:

（1）煤炭精查储量不足，资源接替困难。由于地质勘探费用不足，地质勘探程度低，可供煤井建设利用的精查储量不足，所以煤炭供给受到限制（庄玉伦，2005）。另外，我国煤炭资源和水资源正好呈逆向分布，煤炭资源主要集中地和煤炭生产企业不可避免地面临缺水的问题。同时，煤炭资源和煤炭生产企业与我国的经济发展水平也呈逆向分布，远距离北煤南运、远距离西电东输的格局将长期存在。煤炭资源中等偏下的地质条件和严重的自然灾害，一定程度上影响了我国煤炭的经济可采储量（姚梦新，2005）。

（2）煤炭资源条件差，消耗过快。我国煤层的地质开采条件比较复杂，利用难度大。在未利用储量中，煤层埋藏深度小于300米的储量占36.1%，300～600米的储量占44.6%，600～1000米的储量占19.3%，适合露天开采的储量仅420亿吨，其中65%～70%是褐煤。大部分煤田的构造比较复杂，有42%的重点煤矿井受到瓦斯的严重威胁，北部和东部的一些煤田水文条件复杂（杨树江，2004）。另外，采煤沉陷问题突出，全国采煤沉陷面积已达40万公顷，因采煤沉陷需要搬迁的村庄越来越多，越来越困难，有的地区已经到了无处可搬的境地，严重影响了煤炭开发和区域经济的发展（刘栋、何启林，2005）。此外，由于资源不计成本，无偿占用，煤炭资源采收率过低，对后代人满足其发展需要的能力将构成危害。

（3）新井建设投入不足，开工规模小，建设期长，达产慢，能力利用低。由此带来的是煤井不能尽快形成生产能力，对资源的有效利用程度降低，在经济上无法进行还本付息，严重影响煤炭资源开发和可持续利用（王银堂，2005）。

（4）煤井建设摊子大、井型小、集约度低。建设项目形不成规模效益，与建设高产高效煤井、发展集约化经营的要求有较大差距（李建荣、桑吉旺，2003）。

（5）煤炭开发的技术进步因素发展缓慢，由此引发效率与安全问题。煤炭开采随着时间的推移，开采条件由浅变深，由近及远，资源条件逐渐恶化。但是，由于投入不足，技术进步滞后于其他行业，技术进步的效果在弥补开采及资源条件劣化的负效益之后，用于经济增长的部分甚微。

相对煤炭需求的持续增加，我国煤炭企业供给却因资源枯竭、矿井老化、技术落后等原因很难与之保持均衡增长。因此，煤炭供给的相对短缺将会维持较长一段时间。

2.资源管理及煤炭产品开采与生产问题严重

●资源管理方面

（1）政府监督管理不到位。1998年政府机构改革之后，矿产资源行政管理职能统一归并到国土资源部，以国土资源部门为主体的监管体系没有及时建立、没有及时到位，致使大部分省区的煤炭储量管理几乎变成企业行为，使资源的无序开采失去应有的监督制约。

（2）矿业权管理与煤炭产业规划脱节。目前，一些没有煤炭开采开发资质和能力的单位或个人，在经济利益的驱动下纷纷抢占煤炭资源，炒卖探矿权和采矿权，致使资源登记出现无序竞争状况，很多完整的适宜大型煤炭企业开采的矿区被肢解。

（3）资源有偿使用制度不完善。目前，国家矿产资源所有者权益的体现形式是资源补偿费和矿业权价款。然而，煤炭资源补偿费是以煤炭销售收入为基数计征的，由于未与生产企业动用的资源储量挂钩，不利于激励生产企业珍惜和节约资源。同时，资源税制没有与资源回收率挂钩，不利于保护性开采煤炭资源的宏观调控目标的实现。20世纪90年代开始征收的以煤炭销售量为税基的资源税税制，不仅不能调节煤炭资源自然状态真实的级差收益，而且在客观上助长了煤炭企业“吃肥丢瘦，采厚丢薄”现象，为追求高产量而降低资源回收率。既达不到节约资源的目的，也没有为煤炭企业创造公平的竞争环境（衣冠勇、李明春、陈守则、王洪庆，2005）。

（4）煤炭资源缺乏统筹规划和合理配置。目前，我国煤炭企业生产结构不合理，资源回采率低，浪费严重。据保守推算，我国每年平均损耗煤炭资源50亿吨，20年累计浪费煤炭资源1000多亿吨。另外，在煤炭开采过程中产生了大量的煤伴（共）生品，但利用率非常低，形成了另一种资源的浪费，致使探明储量耗损过快，煤区寿命缩短。

●煤炭产品开采与生产方面

（1）资源勘探滞后，有效资源供给不足，无序开采加剧。由于受20世纪90年代煤炭生产过剩的影响和国家对煤炭勘探政策的改变，我国多数地区地质勘探工作基本停止。然而，这一严重问题多年来一直没有引起人们的重视。很多人仍然认为我国煤炭资源取之不尽，甚至片面夸大煤的探明储量，放慢煤田地质勘探步伐，煤炭资源出现有效资源供给不足，致使近期煤炭开采混乱，无序开采加剧。

（2）乱采滥挖、采富弃贫、挑肥拣瘦、人为丢弃等掠夺性开采、破坏煤炭资源的现象严重。由于无偿开采以及价格未理顺等政策方面的原因，某些煤炭企业为了追求利润，减少亏损，往往采富弃贫，造成资源严重浪费。有些矿区煤层厚5～6米，如果采用分层开采工艺，采区回采率可以达到80%以上（李海，2005）。但有的企业一味追求暂时的经济利益，只开采中间的4米左右煤层（受综采支架采高限制），其余1～2米舍弃。还有一些煤炭企业，将按规定应该开采的薄煤层人为地评估为“非经济可采储量” ，人为地从煤炭资源储量中注销，名正言顺地弃而不采。

（3）煤炭开采技术有待提高。目前，我国在超深（埋深大于800米）资源开采、承压水上开采、 “三下”采煤等方面，开采技术研究以及煤层综合开发利用方面投入不足，深部开采方法、灾害防治技术和综合利用还不够成熟，致使部分煤炭资源未得到彻底解放，形成大量呆滞煤。

（4）产业集中度低、企业规模小、企业市场占有率低。到2002年年底，年产原煤达到4000万吨的企业只有神华、兖矿、大同与西焦煤集团公司4家，超过5000万吨的只有神华一家，但神华集团公司的市场份额不到5%（彭奏平、夏泽育，2005）。

（5）资源有效利用率低，综合利用差。陕北侏罗纪煤炭是转化率高的优质化工用煤，具有很大的煤炭深加工利用的潜力。但是，目前该地区年产的8100多万吨优质煤炭大多数都作为动力燃料被消耗了，只有少量煤炭被加工焦化，而且技术水平低。有关资料证实，在煤焦转化过程中，设计产出比为1.65∶1，而由于技术等多种因素的制约，神木、府谷两县在煤焦转化时多耗煤10%左右，筛分的煤粉和产生的煤气大部分被遗弃，炼焦油的回收率仅70%～80%（王泰、刘宝民，2003）。以目前的生产能力计算，神木、府谷两县每年损失焦油20多万吨，煤气15亿方，煤炭80多万吨，直接经济损失达6亿多元。而在先进国家仅煤焦油加工精细化工产品就达300多种。综合利用差，可见一斑。

（6）煤炭产业链短，高附加值产品比重小。我国绝大部分国有煤炭企业的产品结构单一，尽管很多国有重点煤炭企业都发展了一些非煤业务，但据资料显示，煤炭企业利润的90%都来源于煤炭开采。大量优质无烟煤炭由于没有合适的产业支撑和一些行政干预，只能低价供给电厂，降低了附加值，形成另一种形式的煤炭资源浪费，影响了企业的经济效益（范维唐，2005）。

上述分析说明，煤炭资源开采与生产不仅是企业内部的问题，而且已经演变成社会问题，用传统的发展观是无法解决这些问题的，所以必须用可持续发展理论来代替传统的发展理论。

3.企业改制问题突出

（1）企业改制不够彻底。我国20世纪80年代就开始尝试对煤炭行业进行改革，90年代开始实行公司制。十几年来的改革深化，对增强国有煤炭企业活力，转换经营机制，打破行业束缚，提高经济效益，的确起到了巨大的促进作用。然而，国有煤炭企业多年来用人多、效率低、科技含量小的状况，至今还没有从根本上改变。尽管自90年代初，各国有煤炭企业的决策者、经营者把希望纷纷寄托于多种经营、多元化的发展，但到目前为止，多数国有煤炭企业仍然是“只见柳暗，不见花明” ，“煤兴业兴，煤衰业衰”的行业特点依然突出。

（2）计划经济模式影响根深蒂固。我国多数国有煤炭企业，特别是老的国有煤炭企业都是在高度集权的计划经济体制下新建或改扩建而成的，是计划经济条件下的产物。直到1996年，随着郑州煤炭工业有限责任公司、兖州矿业有限责任公司、平顶山煤业有限责任公司和铁法煤业有限责任公司等相继挂牌成立才被彻底打破。然而，长期以来以行政指挥为中心的计划经济模式，使煤炭企业的发展受到桎梏和损害。历史和实践证明，传统煤炭企业的组织制度及运行机制自身衍生出诸多矛盾和问题。企业自身的发展僵化并缺乏活力，且遗留下若干至今仍制约企业健康发展的“痼疾” 。有意识形态上的，有制度行为上的，更有政策法规上的长期缺位。一些煤炭企业着眼于眼前利益，在没有完全探明地质储量的情况下仓促“上马” ，边勘探，边基建，边开采。抢挖富矿造成了资源的极大浪费。如在适合建立大型矿上的煤田上多座煤井同时“上马” ，国家、集体、个人一起上，不可避免地引起了矿业权的纠纷，影响了煤田的总体规划和经济规模（彭成、王寒秋，2005）。计划经济色彩浓重，企业综合素质不高，效率低下，造成生产成本居高不下。

（3）以资源地理分布为依据的企业组建方式导致了我国国有煤炭企业众多、规模不大、包袱过重、跨区域扩张困难。新中国成立初期我国煤炭产业制定了矿井基本建设“大、中、小并举”的方针，因地制宜，能大则大，能小则小。这种以资源地理分布为唯一依据的企业组建方式明显地具有“项目公司”的特点，其直接后果就是:企业只能根据所划定的资源进行开采，规模有限，跨区域扩张困难；矿区远离城市，因地而建的矿区不得不承担起各种社会职能，形成沉重的包袱；随着煤炭资源开采时间的推移，开采成本逐步加大，产品的市场竞争力逐步降低；随着一些矿区资源的日趋减少甚至枯竭，“关闭破产”压力不断加大。

（4）煤炭资源配置市场化改革滞后。目前，我国煤炭资源配置中非市场化因素占主导地位，以行政手段配置为主。由于多种非经济因素对作为经济活动的资源配置的过多干预和影响，使资源不仅不能按照经济规律进行跨省区、跨部门的大流动、大循环，而且导致当地的资源优势难以发挥；同时，由于不合理的流动破坏了资源的整体性、系统性，造成资源的严重浪费，阻碍着区域经济的健康成长。近几年，一些地方已开始煤炭资源矿业权招标拍卖，但却没有国家统一的煤炭资源评估标准、煤炭资源价格定价标准和招标拍卖程序。没有游戏规则就做游戏，其结果的公平性令人怀疑。

（5）国家煤炭资源所有权虚置，所有权收益流失。 《矿产资源法》明确规定，矿产资源属国家所有，由国务院行使对矿产资源的所有权，探矿权和采矿权实行有偿取得制度。但是，目前包括国有煤炭企业和非国有煤炭企业在内的大部分煤炭资源矿业权是虚置的。国有煤炭企业在并购、分立、重组改制中，煤炭矿业权没有纳入或没有完全纳入资产管理中，导致国家煤炭资源所有权虚置，所有权收益流失。

（6）煤炭生产与消费的体制性分离导致国有煤炭企业难以获得较高的煤炭附加值。目前，我国每年电力用煤占煤炭总产量的40%，是煤炭的第一大用户。由于煤炭业不允许发电，而电力业也不能采煤，国有煤炭企业无法获得因煤炭就地转化为电而形成的高附加值。

因此，我国国有煤炭企业必须加强企业内部管理方式的创新，完善法人治理结构，积极跟踪和学习国际前沿技术和管理方式，引进、吸收、开发适合各自企业特点的新技术，通过管理和技术的不断创新，不断降低管理和生产成本，增强企业竞争力。同时，国家也需尽早出台新的煤炭资源管理政策，从而使国有煤炭企业有法可依。

4.环境、生态及资源破坏问题严重

煤炭的大量开发与加工给矿区的环境造成了严重的影响，主要表现在以下几个方面:

（1）煤炭生产过程中产生的固体废物。煤矸石是煤炭开采过程中排出的主要固体废物，全国约有30亿吨煤矸石，且每年仍以1.5亿～2.0亿吨排向地面，并已累计堆积了1000多座矸石山，其中有100多座矸石山因自燃而排放大量烟尘和SO₂、CO和H₂S等有害气体。另外，煤炭洗选加工还产生了大量的矸石、煤泥及劣质燃料。这些固体废物的排出不仅占用了大量土地，而且对矿区的环境造成了严重影响。

（2）煤炭生产过程中产生的废水。我国的一些煤矿严重缺水，特别是北方约有70%的煤矿缺水。然而，每年全国煤矿区采煤外排矿井水20多亿吨，选煤外排煤泥水3000多万吨，外排其他工业废水3000多万吨。另外，还要排放一些矸石山的酸性淋溶水。这些废水的排放不仅严重污染了矿区的地下水源，而且也严重污染了煤矿附近的江河水体。

（3）煤炭开采产生的煤层气。我国每年通过煤矿井下通风排放的煤层气（亦称甲烷、瓦斯）约有60亿立方米，占世界因采煤而放出甲烷总量的1/4～1/3，占中国甲烷排放总量的29%。这不仅对区域环境造成严重影响，也影响了全球大气环境。

（4）煤炭开采对土地的占用和破坏。虽然近年来露天开采有了较大的发展，但我国的煤炭开采仍以井工为主。井工平均开采每万吨原煤，地表塌陷面积约为0.2平方公里，全国累计地表塌陷面积已达40万公顷。露天平均开采每万吨原煤破坏土地约为0.22平方公里，其中挖掘破坏0.12平方公里，外排压土地占0.1平方公里，估什露天开采每年破坏士地面积约为2200平方公里。同时，煤矸石山占用土地现已达1.2万平方公里。另外，煤炭的开采也导致了水土流失、地表塌陷及土地沙漠化等的破坏（谷泉，2005）。

5.企业安全管理不到位

表1-3　中国煤矿事故死亡率

资料来源:国家安全生产监督总局煤炭安全生产报告，下表同。

煤炭生产的行业特征决定了国有煤炭企业安全在整个工业安全体系中尤为突出。因为煤矿事故的种类之多、发生频率之高、伤亡程度之大以及事故的不可预见性，是其他产业部门所难以比拟的。我国煤矿的安全管理体系是新中国成立以后逐步形成和发展起来的。特别是在改革开放以后，我国的煤矿安全管理进入了一个新的发展时期，从全国范围看，尽管各个阶段发展很不平衡，时至今日，在产量持续增长的情况下，总体上百万吨死亡率呈稳定下降趋势，如表1-3所示。同时，瓦斯事故发生起数总体呈现下降趋势，火灾死亡事故起数逐年下降，实现了伤亡事故发生起数和死亡人数的持续下降。煤矿安全生产专项整治工作取得成效，国有煤炭企业安全生产状况总体稳定，并呈现持续好转之势。但同时，我们也必须清醒地认识到，我国国有煤炭企业安全生产状况尚未实现根本性好转，起伏大，稳定性差，重大恶性事故仍居高不下，安全形式依然严峻（刘勇、高峰，2003）。例如，2004年11月，陕西省铜川矿务局陈家山煤矿发生特大瓦斯爆炸事故，166人遇难；2005年2月，辽宁阜新矿业集团孙家湾煤矿发生特大瓦斯爆炸事故，矿难死亡人数214人。

值得注意的是，自2001年以来，在全国煤矿发生的重大事故中，国有煤矿所占的比例也稍有增加，国有煤矿特大事故呈现增多态势，国有煤矿特大事故起数和死亡人数占全国的比例也有不同程度的增加，如表1-4所示。

表1-4　2001～2003年国有煤矿特大事故比较

煤炭安全事故的发生具有一定的规律性，当前煤矿安全生产存在的突出问题及主要原因有:

（1）安全管理混乱，违法违规组织生产现象严重。一些国有煤炭企业管理人员不执行《煤矿安全规程》的规定，采掘接替紧张时，采用非正规工作面开采；采用串联通风或用局部通风机送风；一些煤矿工作面微风甚至无风作业；瓦斯监测监控系统作为应付检查的工具，探头随意布置；管理维护跟不上，形同虚设，起不到应有的作用；超能力、超强度开采；一些国有煤炭企业为了追求利润，急功近利，不惜拼人力，搞人海战术，无设计或不按设计施工作业，在局部区域内布置很多采掘工作面，导致井下一个班作业人员高达数百人，由于生产组织集中，导致事故扩大，伤亡惨重。

（2）安全生产主体责任不落实。一些国有煤炭企业忽视安全管理，以包代管。一些国有煤炭企业的主要负责人重生产、轻安全，向煤井下达的产量、掘进进尺等指标越来越高，在这种考核指标的压力下，导致煤井负责人盲目追求产量和利润。一些国有重点煤炭企业的干部责任心不强，不严格执行领导干部下井带班制度，各种责任制和规章制度没有真正落实下去，导致一些煤炭企业采掘一线工人安全培训工作不到位，职工安全意识和自我保护能力差，违章作业现象严重（王显政，2005）。

（3）技术管理薄弱。由于煤炭企业管理人员、技术人员和一线有经验的工人流失严重，大专院校的毕业生又不愿到企业工作，企业人才严重缺乏；一些煤井不绘制采掘工程平面图和通风系统图，采区和采掘工作面无设计，不编制采掘作业计划和作业规程，有的煤井不按设计施工作业；石门掘煤、巷道贯通、过断层和采煤工作面初采初放等不制订安全技术措施；忽视生产技术管理，采掘布置不合理，采掘失调严重；一些突出矿井、水害严重的矿井和煤尘具有爆炸危险性的矿井，采取的综合防突、防治水和防尘措施缺乏针对性。

（4）地方政府有关职能部门监管不力。一些监管部门在对煤炭企业下达隐患整改或停产整顿指令后不跟踪落实，有的地方甚至存在以罚代管的现象；一些监管部门的人员由于缺乏专业知识，不能发现煤矿存在的重大事故隐患。

【注释】

[1]相关数据均来自历年中国统计年鉴、中国行业发展报告:煤炭业、中国煤炭行业研究报告。